探寻城市道路交通和谐发展之路

探寻城市道路交通和谐发展之路

近年来尤其是进入21世纪以来，随着我国经济社会快速发展、城市化快速推进和人民生活水平持续提高，城市人口、用地规模不断扩张，城市交通出行总量、距离持续增长，机动车出行量迅猛增加，城市道路交通拥堵问题日渐突出，已经成为阻碍城市化进程和经济社会健康可持续发展的消极因素。如何创造便捷高效的城市道路交通环境，有效缓解城市出行难，已经成为各级党委政府履行和创新社会管理职能的重要内容，成为提高城市发展质量和改善居民生活品质的关键所在。本文以当前我国城市交通拥堵的共性特征和原因作为切入点，结合宁波近年来在城市交通管理方面的一些实践和探索，以民意视角、全局视野、科学理念探寻审视城市交通和谐发展之策，并从中明晰公安交管部门的职责定位、探讨有效履行职能的正确路径。

一、拥堵或轻或重已成为我国城市交通共有之困

当前，包括宁波在内的绝大多数城市，尤其是经济发达城市，正饱受交通拥堵之痛，普遍呈现“四期”交织的特征。

（一）交通需求增长处于“井喷期”。主要体现在两个方面：一是城市化带来人口聚集。据2010年第六次全国人口普查，我国大陆居住在城镇的人口约6.66亿人，占总人口49.68%。同2000年相比，城镇人口增加约2.1亿人，比重上升13.46个百分点。《中国城市发展问题观察》报告认为，2010年中国百万人口以上的城市达到125个左右，其中200万以上的特大城市达到50个左右。从2000年以来，宁波市常住人口增加了200多万人，据公安机关统计的暂住人口则每三年净增百万。城市人口如此迅速集聚，势必带来交通需求的迅猛增长。二是机动化带来汽车剧增。受百姓生活水平提高和汽车产业政策双轮驱动，城市汽车数量普遍急速增长。据公安部交管局统计，截至2012年6月底全国机动车总保有量达2.33亿辆，其中汽车1.14亿辆，北京、深圳、上海、成都、天津等11个城市汽车保有量超过百万辆。中国汽车工业协会统计显示，继2009年我国成为当年世界最大汽车市场后，2012年又实现了32%的增长，销量达到1806万辆。从宁波情况看，2005年至今全市汽车保有量从32.9万辆增加到125.7万辆，市三区从12.1万辆增加到29.5万，年均增长率超过20%。按照现有增速测算，至2015年底全市汽车保有量将达180万辆（市三区45万辆），总量5年再翻一番。

（二）交通供求矛盾处于“凸显期”。面对交通需求的迅猛增长，城市发展模式、交通规划建设和交通结构等方面的不对称快速显现，导致供求矛盾凸显。一是城市建设过度集中。城市建设过多考虑经济集聚效应，无形中忽略了对公共服务业的扶持，缺乏对城市交通问题的长远筹划，以致城市中心区与非中心区、主干道与次干道划分不合理，大型商场、市场过于集中，配套停车场等基础设施严重不足。同时，城市房地产开发集中于市中心区，导致过量交通，造成道路超负荷运载。二是规划建设不相配套。受土地资源等因素制约，新修建的道路多数在市区周边，在配套交通设施建设上存在“重新城、轻老城，重新建、轻改建”等问题，大量的交通设施建设在新修道路上，而老城区道路不仅难以得到拓宽改造，交通设施历史欠账也很多，主次干道功能模糊，“毛细血管”不畅，进一步加剧了交通供需矛盾。三是交通结构不尽合理。受“车本位”观念影响，交通建设围绕“车轮”转，忽视步行、自行车、公交车辆的运载能力和行驶路权，非机动车和人行道被压缩，公共交通建设投入不足，缺乏大运量快速公交系统，公交线网密度、场站覆盖率低，运行效率和服务质量不高，致使公交承担的客运量在城市总量中相对比例难以提升。目前，我国城市公交出行的分担率大都在10%—20%之间，而欧洲、日本、南美等国家大城市则在50%—70%左右。宁波也存在同样问题，受地理环境、历史原因和发展理念制约，城市结构和功能布局不尽合理，“单中心”发展、“三江”分割、铁路和高速公路屏障等结构特征已给道路交通造成较大压力。而且自2005年以来中心城区道路年均增长率只有4%，远远跟不上汽车20%的增长速度；公交建设存在配套场站被挤占、线网分布不合理、运力分配和客流需求分布不均衡等问题，导致公交分担率不高，市区公交分担率始终在10—20%之间徘徊。停车资源方面，老城区现有专业公共停车位仅5000个，按2015年预测机动车数量需配建3万个，而“十二五”规划也仅为1万个，相对需求值缺口巨大。

（三）交通工程建设处于“叠加期”。近年来，全国各大城市展开了新一轮大规模建设，跨越式发展的交通设施建设在中心城区全面铺开。如城市轨道交通方面，目前我国已有36座城市申请建设城市轨道交通，其中28座城市获国家批准，计划至2015年前后规划建设96条轨道交通线路，投资超过1万亿元。虽然从长期看，道路交通基础设施建设有利于改善通行条件、优化交通出行结构，增强路网的连续性、系统性，但短期内大面积占道施工势必大量挤占本已十分紧张的道路通行空间，严重干扰交通组织，成为加剧交通拥堵不可避免的阶段性因素。从宁波情况看，轨道交通共有6条线路贯穿中心城区，工期长、范围广，对城区交通承载力、交通组织系统性造成了很大影响。如轨道交通1号线覆盖中山路这条城区东西大动脉，22个主干道路口实施围挡作业，加上交通导改的影响，整条道路的通行能力下降35%以上。与此同时，打通“断头路”、南站扩建、街景整治、高架快速路等项目也在同步建设。《宁波“十二五”重大建设项目规划》已经市政府批准实施，涉及基础设施网络等5大领域、675个重大项目。这些重大工程的叠加交织，虽然远期能有效提高道路通行能力，但短期的负面影响也非常大。

（四）交通运行管理处于“磨合期”。面对上述严峻的道路交通状况，交通科学管理水平、交通参与者素质等方面也亟待提升，现代交通意识尚未树立，文明交通氛围尚未形成，管理者与参与者、交通需求与客观现实之间还需进一步磨合。一是现代交通体系与交通文明素养之间的脱节。当前，我国很多城市已经进入“汽车时代”，现代化的交通体系逐步形成，对交通参与者的文明交通行为也提出了更高的要求。由于我国的“汽车时代”到来太快，驾驶人的交通素养普遍还未达到现代交通文明的要求，两者之间明显脱节。在饱和流量的情况下，一起交通事故、一起交通违法就可能造成路口、路段的长时间交通拥堵，然而我们很多驾驶人的交通素质普遍还不高，抢道、抢行等交通违法还比较普遍，一己之利造成整体出行的延误。二是传统管理模式与严峻交通现状之间的磨合。近年来，各地公安交管部门大力推进智能化、信息化建设，交通管理现代化水平不断提高。但从整体上看，管理水平与客观需求还不相适应。如管理手段上，面对大量的非机动车、行人交通违法行为，靠的还是“人海战术、疲劳战法”，始终处于被动状态；管理技术上，没有对交通要素进行综合考虑，对路网布局设置上缺乏科学性、前瞻性，缺乏对交通需求的预测和引导，道路资源利用率不高；管理理念上，习惯于“运动式”、“一阵风”的整治模式，常态严管态势尚未有效形成。三是交警队伍现状与艰巨管理任务之间的冲突。当前，我国大部分城市公安交管部门的警力不足，一线民警和协警长期处于高强度、快节奏的工作状态，体力透支、带病上岗等情况较为普遍，给队伍战斗力造成一定减损。同时，由于现有的考核监督机制科学性、针对性不够，对民警考核主要集中在工作量和上路率，在管事效率、执法质量、管理效果及考核结果运用等方面有待强化，造成民警的工作积极性、主观能动性没有得到充分发挥。

二、以民意视角、全局视野和科学理念探寻审视城市交通和谐发展之策

世界发达国家的城市，在其现代化、城市化、机动化的过程中，都曾经历过、现在也依然承受着交通拥堵而备受交通问题的困扰。从20世纪初美国福特汽车大规模生产，世界范围内出现小汽车进入家庭浪潮，城市交通拥堵伴随而至。纽约、伦敦和巴黎、东京、首尔先后于上世纪40年代、60年代、70年代和90年代经历了严重的交通拥堵，虽然此后拥堵有所缓解，但至今仍难以真正摆脱交通拥堵的困扰。因此，当交通拥堵高峰从21世纪开始来到蓬勃发展的中国城市时，我们应该冷静理性地对待，大可不必“惊慌失措”。交通拥堵是城市发展的“阵痛”、“成长的烦恼”，“拥堵”、“治堵”都是发展中的问题。当然，这并不意味着交通拥堵是城市化进程中必须持续付出且不断增加的成本。只要我们坚持以科学的发展理念，将最广大人民群众的利益放在首位，注重经济建设与公共事业的平衡，有针对性地采取有效措施，城市交通拥堵问题是完全可以得到解决的。

首先，必须打牢“规划为先”根基。科学规范的城市规划，是有效应对当前及今后一个时期经济社会发展、满足群众交通需求的基础和保障。就交通系统而言，主要包括规划建设、管理两大环节，两者之间的协调配套至关重要，其中规划建设是前提和基础。目前我们已逐渐形成共识，交通拥堵的责任不仅仅在管理部门，很多是规划建设时就出了问题，到管理这个环节很难再调整。对政府而言，城市规划建设中经济利益和公共交通利益很多时候是冲突的，需要对短期效益与长期效益作出更准确的衡量，否则城市规划缺乏长远性的通病就不能从根本上克服，追求短期经济利益的冲动仍然有可能对公共交通利益造成损害。近年来，宁波针对市区行政、文化、商贸等功能集中的“单心单点”格局给城市交通带来的不利影响，从2005年起启动东部新城建设，营造双心多点的城市新格局；专门制定《宁波市中心城区商业网点专项规划》、《批发市场布局调整和部分交通影响大的批发市场搬迁方案》等，将商业网点、大型批发市场等逐步分散、外迁，改善宁波市区商贸过于集中吸引大量交通流的状况；自2004年以来投资500亿元构筑“二轴三环八射三十路”城市交通新格局，新建改建了一大批主次干道、过江桥梁，市区路网和通行条件不断改善，道路通行能力不断提高。但与国内外先进城市相比，当前宁波城市交通基础设施还比较欠缺，道路路网总体规模等还处于较低水平。落实“规划为先”重点要抓好三个方面：一是严把源头关。严控城市核心区开发强度和总量增量，推进新城区建设，有效疏解中心城区功能和人口；将大型建设项目交通影响评价纳入审批环节，限制对交通影响大、无配建停车位的酒店、休闲娱乐场所营业执照的审批。二是强攻主动脉。推进城市快速路系统建设工程，逐步规划构建区域间高架快速道路链接网，建立城市交通基础支撑体系；推进核心区跨江桥梁、人行地道建设和打通“断头路”专项行动，提升道路网络容量。三是疏通微循环。大力实施城市支路和卡口改造，改善支路行车条件；广泛运用单行片区交通组织，完善交通微循环系统；构建“配建停车为主、路外停车为辅、占道停车补充”的停车格局，减少道路资源占用。

其次，必须确立“民需为优”导向。城市交通的根本目的是快速、安全地运送人与货物，而非保障所有交通工具的运行畅通。世界银行一个交通政策报告指出，“过去强调的城市道路要满足车辆无限制增长需要的观念如今已被淘汰，未来所面临的挑战是如何改善人的交通环境，而非车辆的交通问题”。在城市交通中，真正的“民需”应是市民群众便捷、快速、安全出行的需求，而不是驾车出行的需求。因此，我们必须树立“民需为优”、“以人为本”的理念，而不是“车需为优”、“以车为本”。而在现实中，由于有车族更有“发言权”，对交通拥堵问题更敏感，导致城市交通问题一定程度上被片面地理解为小汽车的运行通畅问题，即“出行难”被简单理解成了“行车难”。其后果是城市交通的规划、建设和管理者将过多的资源和技术手段服务于“有车一族”，如现在很多城市为满足汽车通行需求，不断压缩非机动车道、人行道和绿化，想方设法拓宽机动车道，有的还在非机动车道、人行道上随意设置停车泊位，导致“行车难”扩散为“骑车难”、“走路难”。从长远看，受土地等资源制约，汽车的需求不可能得到满足，单靠建设城市道路也根本不能解决拥堵问题，一味地建设城市道路，只能带来局部、短期的缓解，反而会引发交通需求的增长，形成“短缺—建设—短缺”的恶性循环。如果能够构筑高效舒适的绿色交通体系，并使之成为城市最重要的交通支撑，弱化对缓解小汽车交通拥堵的关注，经过长期不懈的努力，则大部分城市交通问题才有望解决。最终的愿景一定不是小汽车畅行无阻，而很有可能是小汽车交通仍在拥堵，但已经不是社会关注的焦点，因为绝大多数人可以通过绿色交通的方式安全便捷地完成出行。

再次，必须落实“公交为本”战略。公共交通是效率最高的交通方式，是解决城市交通的根本出路，几乎所有发达国家和地区在经历了痛苦曲折之后，都殊途同归选择了优先发展公共交通的道路。对我国而言，优先发展公共交通，也是国家发展城市交通的既定政策。温家宝总理指出，优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。2005年9月23日，建设部、发展改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部等六部委联合下发了《关于优先发展城市公共交通的意见》。当前，发展公共交通解决城市交通问题已普遍达成共识。但实际上，我国大部分城市的公交出行比例仍然较低，未能确立主体地位。其原因是多方面的，如规划环节公交线网和场站设置不科学、建设环节公共交通设施不完善、管理环节路权分割与调度不合理等，包括道路拥挤导致公交车速下降，路权优先没有充分保障，导致城市公交竞争力不足，公交分担率不高。要真正实现“公交为本”战略，必须落实以下六个优先：一是落实规划优先，在制定城市总体规划时始终贯彻落实；二是落实投资建设优先，有限的城市基本建设投资优先保障公交系统的建设与发展，优先保障公交用地；三是落实路权优先，绝大部分的主干道、次干道都要建设公交专用道；四是落实信号优先，公交专用道要配合公交优先信号；五是落实定价优先，公交全面低价，不同公交差别化定价；六是落实交通管制优先，通行管制优先保障公交。

最后，必须强化“管理为要”意识。管理处于城市交通系统的末端，又贯穿于始终，是至关重要的环节。“当斯定律”指出，“如对城市交通不进行有效管理和控制，新建道路设施总会诱发新的交通量，机动车的增长速度总是超过道路增长速度”。科学的管理能够最大限度发挥现有道路资源的效益，也能够有效弥补规划、建设的弊端。加强城市交通管理，必须突出两方面重点：一是注重综合管理。城市交通管理是一个复杂的社会系统工程，涉及规划、建设、教育、环保等诸多方面，需要全社会广泛参与，需要各有关职能部门齐抓共管。过去，我们在认识上存在一些偏差，很多人对交通管理的理解局限于维护交通秩序和安全上，忽视了交通规划管理和交通建设管理，有的甚至把交通拥堵归责于哪一个部门，看不到深层次的原因。在实际运作中也还存在职能上条块分割、工作上相互脱节的现象，一些可以在规划、建设等源头环节把关的交通问题，变成了管理环节中难以解决的问题。因此，改善城市交通状况，一方面需要在前端环节加强交通规划与建设，增强城市交通供给能力，另一方面必须更加强化综合管理的效能，通过统筹各种管理力量，广泛应用法律、行政、经济、科技和“疏、堵、管、限、教”等手段，在城市交通规划编制制定、路网系统建设、停车设施建设、新建改建道路、交通总量控制、科学合理组织交通、提升交通参与者文明交通素养等环节中密切加强与管理部门的沟通联系，统筹考虑各种交通方式、交通设施和管理力量的协调发展，努力形成城市交通管理的合力。二是注重科技管理。科技进步和新技术应用是解决交通拥堵问题的重要手段，动员和集成相关科技资源，通过科技创新建立和完善道路交通安全保障技术、措施和标准体系，提升道路可持续发展能力，是全面提高道路交通管理水平的必然选择。近年来，宁波积极推进“科技强警”战略，以建设城市交通监控系统为标志，对接国内外先进交通科学技术，创新引领的交通管理智能化应用体系基本形成。2006年以来，宁波公安交管部门累计投资3.3亿余元，建立了宁波市智能交通管理系统总体框架，建设了包括交通信号控制、交通监视、“电子警察”、智能卡口、交通管理集成指挥、无线移动警务等一大批交通管理应用系统。其中，通过道路交通监控系统一、二、三期工程项目，基于SCATS系统的交通信号智能控制平台覆盖整个市区和部分县（市）区，视频监控系统覆盖市区90%以上信号灯路口；基于FCD（浮动车）技术的城市道路实时交通信息采集、发布和交通拥阻监测系统，获公安部科技进步三等奖。今后一段时期，科技管理应积极应用现代通信、计算机网络、物联网等先进技术，加快建设智能交通系统，充分发挥其在均衡交通流量、缓解交通拥堵、保障交通安全等方面的重要作用，提高整个路网使用效率和通行能力。

三、对今后五年宁波治理城市交通拥堵工作的思路建议

今后五年，我市城市布局和道路结构将不断优化，但处于轨道交通、高架路等工程建设的“阵痛期”，中心城区机动车仍将保持快速增长态势（到2015年可能突破90万辆），汽车高速度增长、高密度聚集、高强度使用与公共交通低吸引力、低分担率、低增长率不对称，停车资源增长和停车需求不协调等问题将继续存在并可能进一步加剧。为此，运用行政管理和经济手段调解城市交通供需平衡显得十分迫切。我们认为，今后五年乃至一个时期，治理城市交通拥堵工作要按照“限增量、挖潜量、优存量、均流量”的总体思路，以实施文明交通素质提升工程，促进广大交通参与者文明交通养成为支撑，坚持标本兼治、综合治理。

（一）限增量。通过研究出台限制机动车过快增长、鼓励公交出行、合理使用个体交通工具等相关政策，限制交通需求的增长量。一是以严格的停车管理遏制交通需求。逐步取消免费停车供给，进一步提高停车收费基准价，拉大停车费地域差、路内路外差、地面地下差，以价格杠杆调节停车需求；对违法停车进行严格管理，逐步减少路内停车泊位。二是研究控制汽车增长、限制通行等政策。对汽车实施上牌前置规定，通过“拍卖”、“自备停车位”、取消刺激汽车消费政策（如银行免息贷款）等措施提高汽车准入门槛，控制汽车过快增长态势；开展城市核心区或重点部位单双号通行、收取交通拥堵费等措施研究。三是着力提高公交吸引力、分担率。加快公交场站、公交专用道、港湾式停靠站等基础设施建设；对中心城区公交线网进行全面调整优化；通过市财政专项补助等方式，落实公交优先各项经费补助；实施公交票价制度改革，研究总体降低收费价格、换乘客流免费、老年人免费公交卡避高峰等措施。四是建设完善城市慢行交通系统。开展非机动车道、人行道、人非共板道路清理整治，让路于人，提升行人、非机动车通行的连续性、舒适性；加大过街地道、天桥等行人立体过街设施建设力度；加强行人过街驻足区和慢行交通基础设施建设。五是实施货运截流停车场建设。加快推进城市物流配送体系建设，尽快实现城内大型专业市场、仓储运输企业、货运场站的转型升级和搬迁，消除对城区交通系统、市民日常生活的干扰影响。

（二）挖潜量。通过加快优化路网结构、增加停车位供给、加快综合交通体系建设等措施，挖掘潜在的交通供给。一是加快推进路网建设和优化。实施城市快速路系统建设，尽快建成环线高架；推进中心城区道路系统建设，打通断头路，改造道路卡口；开展道路开口集中排查整治，坚决关闭严重影响通行效率的开口。二是开展路网承载能力研究。对现有路网的承载能力进行研究，为机动车总量控制提供决策依据。三是加快公共停车场建设。明确每年新增一定数量的公共停车位，加快落实公共停车场规划建设项目；制定出台公共停车场建设优惠政策，吸引社会资金参与；充分利用闲置土地建设停车场；对违规占用停车场的问题进行集中整治。四是优化和提高建设工程停车配建指标。优化停车配建指标，明确停车位属性，区分公共和专属停车位，并研究适度提高标准。五是实现公共停车场的管理主体转换。按照新《宁波市停车场规划建设和管理条例》，逐步完成政府所属和捆绑开发的公共停车场的移交工作，促使停车场有效运作，提高停车位使用效率。六是实施绿化避让交通措施。制定完善绿化避让交通政策，适时移除影响交通出行或通行效率的绿化设施。

（三）优存量。通过精细化、科学化、智能化交通组织和管理，优化提高交通供需效率。一是实施“循环交通”，充分运用单行线、禁左等措施，进一步优化城市交通组织。二是打造“智慧交通”，加强动静态交通诱导系统等建设，提升交通管理智能化水平；三是严格执法管理，规范道路交通行、停秩序，提升通行效率；四是强化文明宣传，培育交通参与者的现代交通素养。

（四）均流量。通过削峰填谷、收费调节、限行分流等管理手段，均衡交通流量。一是深化错时上下班举措。研究建立节假日、周末前一天及其他重点时段机关、企事业单位提前下班，市级机关下午下班时间延迟等制度，着力实现规范化、常态化运作。二是实施绕城高速通行优惠政策。充分发挥绕城高速在城市路网中的重要作用，统筹考虑绕城高速及绕城内部的高速线路使用功能，推出通行费打折等优惠措施，吸引城市交通流量。三是落实大朱家出口关闭问题。进一步研究大朱家高速口的出入交通问题，研究并协调落实出口关闭方案。四是扩大禁行、限行范围。研究在城市核心区、拥堵区域实施单双号通行、收取拥堵费等措施，均衡交通流。五是研究轨道交通换乘体系。根据轨道交通建设进程，提前研究换乘体系建设标准，在外围枢纽站建设大型停车场。

（宁波市公安局交通警察局：柴大科　杨国胜　吴元章　施斌峰　王峰）