城市基础设施概述

一、城市基础设施的特点

城市基础设施是一项非常复杂的系统工程,它不仅为城市的产业部门提供服务,同时也为居民提供服务,因此是城市产业体系中不可或缺的组成部分。从经济学上来看,城市基础设施具有明显的公共品的特征,大多属于公共品或者准公共品。首先要认识城市基础设施的特点,从其特点出发,才能制定出符合城市发展的政策和战略规划。

(一)城市基础设施具有自然垄断性

所谓自然垄断性指一项产品的总成本中,变动成本或者边际成本比重小,固定成本比重相对较大,且地域性较强。能源系统中的供电供水供气管网铺设、交通运输中的线路建设和邮电通信网络线路建设、防震防灾系统中的防护设施建设等,都具有上述特征,建设初期需要投入大量的资金,同时建成后才能发挥作用。由于公共产品具有自然垄断的特性,如果政府不加以干预,就会形成垄断价格,使价格上升,产量下降,总效率降低。不仅从上述的理论研究表明自然垄断行业需要政府干预,世界各国的实践也得出相同的结论。另一方面,对于社会的低收入群体,基础设施消费占他们总消费支出的比例大,而对于高收入群体,基础设施消费占他们总消费支出的比例小,为了使社会的整体福利水平得到提高,政府必须推动基础设施建设的发展。

(二)城市基础设施具有公共物品的特性

城市基础设施与一般的私人物品的最大不同点在于其具有公共物品的特性。公共物品具有两个显著特性:消费的非竞争性和非排他性。城市基础设施的服务对象为在该城市范围内生活的居民和从事生产经营或其他活动的单位。即广大的社会公众是它的服务对象,而并不局限于特定的群体。它所提供的服务稳定而可靠,例如供水排污的管网、城市道路、邮电通信等,任何人都可以消费这些社会公共产品或者享受社会公共服务,并且社会公众可以一起使用,即这类产品或服务在很大程度上没有排他性。所以,城市基础设施具有公共物品的特性,也就是公共性。

(三)城市基础设施具有成本积聚性

城市基础设施初期投入呈高度聚积状态,即初期的投入十分巨大。项目建成投入使用后,管理成本比较大。除了一部分项目可以在建成后通过运营,经过较长的时期后收回成本外,大部分的项目成本积聚沉淀,难以完全收回。正因为城市基础设施项目的这一特性,多数民间资本不愿将资金投入到基础设施建设领域。

(四)城市基础设施在使用上具有外部性

外部性又称为溢出效应,指一个人或单位的行动和决策使另一个人或单位受损或受益的情况。正外部性是某个经济行为个体或单位的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价;负外部性是某个经济行为个体或单位的活动使他人或社会受损,而造成外部不经济的个体或单位却没有为此承担成本。城市基础设施具有明显的正外部性,例如建造城市道路、地铁,交通的四通八达不仅方便了周边居民的出行,也带动了沿线土地的升值,使房地产开发公司受益。

(五)城市基础设施在规划上需要有先行性和超前性

对于一个城市而言,基础设施是其发展的基础条件。正因为如此,在城市基础设施的规划上需要有先行性和超前性。所谓先行性,指城市的建设,从其规划和建设的顺序上来说,一般是从最基础的修路造桥、铺设供水排污管网等建设开始,这些基础设施的规划和布局决定着城市今后的建设和发展的布局,因此说它具有先行性。从理论上来说,也就是理想状态下,城市的建设和发展步伐应该与城市基础设施建设步伐保持同步,这样城市基础设施的改善能不断促进城市的加速发展。但是在实践中保持同步发展是不可能的。而基础设施建设一般规模大、投入高、建设周期长,因此要求基础设施建设在规划上更要具有超前性,才能引导城市建设的发展。

二、城市基础设施的分类

城市基础设施可以按以下几种方式分类:

(一)从政府对于行业的控制程度及其客观具有的属性来分,可将城市基础设施分为垄断性和非垄断性两类

一般将客观属性形成的对居民生活影响重大的、不可替代的城市基础设施划分为垄断性城市基础设施。这类城市基础设施由于直接影响国计民生,因此其所有权必须牢牢控制在政府手中,即使随着改革开放,经营权可以逐步按照市场规律放开,但是对于此类产品后者服务的价格,政府还需进行必要的干预和调控。如自来水价、电价、煤气价格和网络通信的价格等。非垄断性城市基础设施相对于垄断性基础设施而言,虽然对居民生活也是相当重要的,但是可以通过市场化竞争、多元化经营来降级成本,实现资源的有效配置。如园林绿化、环境卫生等。

(二)从市场经济所起的作用来分,可分为经营性城市基础设施、非经营性城市基础设施和不完全经营性城市基础设施。

政府以基础设施经营权的市场化作为手段,采用融资、建设、合理收费的城市基建项目属于经营性城市基础设施。非经营性城市基础设施主要指那些公益性强、外部效应大的纯公共物品,必须由政府投入财政资金来建设及维持经营才能发展。此类项目由于投入大,无法收支平衡或者收费成本高而无法进行,因此只能由政府作为投资主体,资金来源以政府财政资金为主,相应向个人或单位收取税费为保障。它的典型产品有城市道路、公共绿地、防震防灾设施等。介于上述两种类型之间的城市基础设施称为不完全经营性基础设施,它通常具有准公共物品的特征,为了吸引社会资本投资,一般政府会提供财政补贴或者政策优惠。具体见附二表2-1。

附二表2-1　城市基础设施分类表

资料来源:根据刘立峰(2000)《城市基础设施建设中的融资问题》相关资料整理而得。