城市公共财政概论

第一节　城市公共财政概论

一、城市公共财政的内涵与特征

要认识城市公共财政的本质，首先必须对公共财政的内涵和特征有所了解。“公共财政”一词来自于英语“PUBLIC FINANCE”，在英语中，由于“FINANCE”一词含义很广，包括财、财务、财政、资金、金融等，为了将以国家为主体的“财政”一义与FINANCE一词的其他词义区别开来，于是根据国家财政为公众共同利益服务的本质特征，在“FINANCE”一词之前加了“PUBLIC”表示以国家为主体的财政。公共财政的概念在西方国家早已应用，在国内也早有人提出，但真正在我国正式使用却是近年的事。1999年，财政部长项怀成在全国财政工作会议上提出了要初步建立“公共财政”的基本框架，国务院副总理李岚清也提出了中国要建立“公共财政”关系，从此，“公共财政”已成为上下一致的共识，正式引入中国。

“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。根据上述公共财政的定义，我们理解公共财政应该包括以下几个方面的含义：

第一，公共财政的主体是政府。作为公共部门的政府，依据社会公众所让渡的公共权利，向公民征收税收形成公共财政收入，又通过公共财政支出提供公共产品或公共服务，满足公民的公共需要。

第二，公共财政的对象是提供公共物品或公共服务。政府以满足社会公共需要为目的，凭借公共权力征收税收，按公共财政支出预算提供公共产品或公共服务构成了公共财政活动的对象。第三，公共财政的目的是满足社会公共需要。满足社会公共需要是公共财政活动的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，也决定着公共财政活动的范围、方向和效果。

第四，公共财政的核心是公平。市场经济是一种混合经济，效率第一，公平第二。效率是整个经济活动的核心，但是，在市场与政府配置资源的范围确定之后，公共财政则主要解决公平问题。

公共财政具有以下特征：

1.公共性

公共财政活动的目的是满足社会公共需要，为此，公共财政要着眼于满足社会公共需要，公共财政的职能范围也应以是否满足社会公共需要来界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶段、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要。凡不属于或不纳入社会公共需要领域的事项，财政就不能接入，否则就会出现“越位”问题；凡属于或必须纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须介入，否则就会出现“缺位”问题。公共性是公共财政最主要的特征。

我国财政职能范围的定位，与以往相比已经发生了根本性的变化。社会公众的公共利益、社会整体利益、国家与民族的长远利益均予以囊括和考虑，而不再像过去那样，对于满足国有制经济单位、全民所有制经济单位、公有制经济单位之需要有较多考虑，社会公众其他共同利益则顾及较少。

在社会主义市场经济条件下，我国公共财政着眼于满足社会的公共需要，发挥收入分配职能，促进经济稳定增长，实现经济社会科学与和谐发展的职能，愈来愈显得突出和重要。

2.民主性

公共财政应该是民主财政。即按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。民主财政的核心是契约安排，即政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约。根据这种契约，政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，如果该政府是一个独裁专制的政府，还可能维持一个时期（但也有限度），如果是在民主政体下，该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而，可以说投票机制保证了公共契约的履行。这里的投票机制包括“用手投票”和“用脚投票”两种形式。

3.规范性

公共财政属于政府“取众人之财，办众人之事”之活动，公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，不仅公共财政收入主要来源于社会公众，公众财政支出主要用于向社会公众提供公共产品或服务，而且公共财政收支差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会公众身上，与社会公众最关心、最直接、最现实的切身利益问题密切相关。因此，政府的公共财政活动必须纳入社会公众的视野，遵从社会公众的意愿。

基于社会公众对于公共财政活动强烈的监督意识，政府公共财政收支行为的规范化也势在必行。为此，必须将公共财政收入和支出活动建立在法制的基础之上，规范政府的财政收支行为。全部的政府收支，不论其性质、形式、项目、类别，都要纳入预算，也就是说要将政府财政性的预算内、外资金全部纳入公共预算，以增强公共财政收支的透明度。

4.有限性

从职能范围看，公共财政应该是有限财政。有限财政是相对于“全能国家”和“政府万能”论来讲的，从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。因此，公共财政的职能范围是有限的。

5.透明性

公共财政应该是阳光财政。即建立一个政府职责明晰且能保证财政信息真实性、全面性、公开透明的公共财政。一是收支过程的透明。政府的一收一支都要让纳税人了解。收支的规模、内容以及方式都应主动、及时、如实地向社会公布。目前我们实行部门预算改革，细化预算编制，实行国库集中支付和政府采购制度，应当说这些措施为提高财政的透明度打下一个坚实的基础。二是各种财税政策信息的透明。在大的制度框架确定之后，其健全完善的过程往往是靠各种以文件形式发布的政策来实现的。财税政策涉及各个方面，文件往往也就特别多，及时发布也就显得特别重要。今后不仅要及时发布，而且还要广为宣传，通过各种各样的媒体让全社会都知晓、了解，还要有适当的途径供人查阅和咨询。三是立法和执法的透明。这不只是让大家了解法律文本，更重要的是立法的整个过程以及这个过程的各个环节，也要向社会公众披露，并准予社会公众评议和提出不同的意见。也就是说，立法不再是某一个部门的工作，而且是全社会的事情。

6.非盈利性

在市场经济条件下，公共财政作为弥补市场失灵、提供公共产品或服务、满足社会公共需要的政府经济行为，决定了政府与其他盈利性市场主体经济行为性质的不同。政府作为社会管理者的行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只是为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。政府不能参与市场的盈利性竞争活动，而应以追求公共利益为己任，其经济行为属于非盈利性的，这就决定了公共财政的非盈利性。

公共财政的非盈利性质决定了公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。公共财政收支预算的安排，要以公共利益的最大化为目标，公共财政收入和公共财政支出的筹集与运用，要始终以满足社会公共需要为宗旨，而绝不能以投资赚钱作为行为目的。

二、城市公共财政的任务

一方面，城市公共财政是国家财政的一个组成部分，必须为国家筹集财政资金；另一方面，城市公共财政又必须为城市行使职权、实现其职能提供财力保证，并为城市的经营管理部门，为城市发展服务。因此，我国城市公共财政的基本任务主要有以下几个方面：

（一）为国家和城市筹集财政资金

城市是国家经济命脉之所在，国家财政收入绝大部分是在城市形成和实现的，城市财政是国家财政的一个组成部分，首先应肩负着为国家筹集财政资金的重要任务。城市财政收入，除按财政体制留取一部分作为城市地方财政收入外，其余上缴省、自治区或中央财政、支援全国建设。在筹集资金过程中，对生产、流通、消费等环节还发挥着财政这个经济杠杆的调节作用。

（二）为政府行政提供财力保障

现代化的城市离不开政府的管理，然而要维持庞大的政府机构运作，就需要相应的经费开支。这种经费开支属于纯公共产品性质的政府消费性支出，只能依靠公共财政提供财力保障。

（三）支持城市市政建设

城市市政建设主要包括交通、城市供水、供电、供气的基础设施建设和环境保护工程。城市建设既是工业建设的公共设施，是工业建设的基础，又是社会生活的公共设施，是人民生活的必要条件。目前，我国城市基础设施的发展远远滞后于工业生产能力扩张，这种现状阻碍了我国城市的工业化进程，需要加大财政对公共工程投入的力度。另外，发展城市公用事业同样是我国城市中带有共同性的问题。目前不少城市市内公共交通拥挤，缺水、缺电严重，休闲娱乐设施缺乏等等，都亟待城市财政支持。因此，城市财政必须大力支持城市市政建设的发展，这对于发展生产和方便群众生活都有极其重大的意义。

（四）支持城市科、教、文、卫事业的发展

世界城市发展历史证明，局限于纯经济的领域中寻求发展经济的动力，是一种十分狭隘的做法，只有大力发展文化、教育、科学和卫生事业，方能收到事半功倍之效。因此在社会的共同需要中，必须逐渐增加发展文化、教育、科学和卫生事业的内容。而这一共同需要，又是非私人力量能独立承担的，特别是在生产力水平较低，市场经济尚不发达的我国，还必须依赖财政这个强大的政府工具来提供财力保证。

（五）支持社会保障事业的建立和发展

经济社会要正常运行，除了必须保证有一个持续稳定的经济增长率，使得物质财富不断增加外，还需有一个安定的社会环境。要想有一个安定的社会环境，就必须使社会成员在满足眼前物质需要的同时，还要解除后顾之忧，进入社会保障体系，社会保障体系的构建关键是公共财政的参与。

三、城市公共财政的职能

城市公共财政具有三大经济职能，公共财政的三大职能也就是政府的经济职能，公共财政不过是通过自身的特殊运行机制来实现政府的经济职能。

（一）资源配置职能

资源配置，广义地理解是指社会总产品的配置，狭义地理解是指生产要素的配置。不论作何种理解，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源配置的目的。

城市公共财政进行资源配置的机制和手段主要有：（1）根据社会主义市场经济下的政府经济职能，确定社会公共需要的基本范围。（2）大体确定财政收支占国内生产总值（GDP）的合理比例。（3）优化财政支出结构。（4）合理安排政府的投资规模、结构，保证国家的重点建设。（5）运用政府投资、税收、补贴和贴息手段，调节社会投资方向，提高社会投资整体效率。（6）提高财政配置本身的效率。

（二）收入分配职能

城市公共财政根据政府财政的要求和规定，承担组织社会产品和国民收入分配的职责，其实现这种职责的机制和手段主要有：（1）划清市场分配与财政分配的界限和范围。原则上属于市场分配的范围财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围财政应尽其责。（2）规范公教人员工资制度。这里是指由国家预算拨款的公务员和工资制度以及相类似的事业单位职工的工资制度。（3）税收调节。通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内。（4）通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。

（三）经济稳定功能

经济稳定包含充分就业、物价稳定。城市公共财政实现稳定职能的机制和手段主要有：（1）通过调节供需平衡，保持物价水平稳定。（2）通过一种制度性安排，发挥某种“自动稳定器”作用。（3）通过投资、补贴和税收等方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通讯等基础设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，支持第三产业的兴起。（4）切实保证纯公共需要，为社会和经济发展提供和平和安定的环境。