城市经营管理概论

第一节　城市经营管理概论

一、城市经营内涵与特征（一）城市经营的内涵

城市经营是指在市场经济条件下，以城市经济、社会、环境效益最大化为目标，以城市资源为对象和核心，从政府角度出发，运用市场经济手段对城市资源进行优化整合和市场化运营。充分利用市场机制、市场规律和市场化的方法解决城市建设、发展和管理中存在的各种问题，满足居民对城市环境的各种需求，完善城市功能，创造发展环境，实现资源的合理配置和高效使用，从而促进城市经济与社会的发展、改善城市功能、提高城市素质，最终推动城市化的发展。

城市经营不同于企业经营，城市经营除了经济效益外，还要注重整体的社会效益和环境效益，是在追求社会效益和环境效益的前提下，追求经济效益。企业经营可以把利润最大化作为其唯一的经营目标，而不会顾及整体社会利益和环境利益。^[1]城市经营则要考虑城市经济、社会、人口、资源环境、文化等的全面、协调、可持续发展。因此，城市经营是一个系统工程，也是一个整合众多城市资源并使其得到优化配置的过程，城市经营的目标是城市整体利益最大化，而非单纯的利润最大化。只有深刻认识城市经营的内涵，才能使城市经营朝着正确的方向发展。

可以肯定，城市经营学是将企业经营、市场营销、区域管理和城市发展的基本理论与实际相结合，融入城市这一特定对象上，进而研究城市经营的对象、目的、主体以及经营的原则、手段、方法、战略及其实施等问题的一门交叉学科，具有较强的应用性，在城市开展经营活动的过程中具有直接的指导作用。

具体来说，城市政府通过运作城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地），人力作用资本（如道路、桥梁等基础设施）及其相关的延伸资本（如道路、桥梁等的冠名权），城市形象和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，以提升城市价值，使城市获得迅速发展。这些运作包括城市发展的各种谋划、规划、开发、建设及管理等等。

（二）城市经营的特征

1.系统性

城市是由许多子系统构成的庞大系统，城市经营则是一个系统工程，城市经营的意识自始至终贯穿于城市规划、建设、管理各个环节并表现出明显的系统性。了解城市经营的系统性可以使我们避免孤立地看待城市发展中出现的问题，以系统的方法来处理问题，从而推动城市这个巨大系统的发展。

2.复杂性和整体性

城市是一个复杂的经济、社会、文化和生态综合体，城市经营系统的内部结构相互作用、密不可分，其组成成分千差万别，进行复杂的相互作用。但对外又以城市形式表现出的整体特征。城市经营渗透到城市内部各个环节，又以整体形式与外部环境进行有机对接，从而实现复杂性和整体性的统一。在城市发展中就必须有机整合城市内外各种要素，既考虑各要素之间的复杂性，又要在整体上加以灵活运用，以便实现城市整体效益的最大化。

3.长期性

城市可持续发展的内在要求决定了城市经营的长期性。在城市发展中，一些存量资产价值不断变动，流量资产不断调整，城市外部环境在较长时间内不断发生明显变化。因而，使城市经营在具体运用中既要适应短期变化，又要在长期中调整城市内、外经营，这就要求在实践中必须兼顾长、短期效益，实现城市的可持续发展。

4.市场规律主导性

城市经营是以政府为主导、企业为主体的市场化运作，降低成本，提高收益，增强对城市客户的吸引力，提高城市的竞争力，都是其市场化的表现。用市场规律去解决城市经营中出现的问题、理顺各种关系，在城市经营的过程中表现得非常突出。尊重市场规律在城市经营中的地位，就是尊重城市发展的内在规律，肃清各种陈旧观念，让市场规律发挥其固有作用，才能使城市经营向高级阶段演进。

二、城市经营的主体

城市经营的主体是一个具有较大分歧的问题，目前的观点主要可以分为两类。第一类观点认为，政府是城市经营唯一的主体，即经营主体一元论；第二类观点认为，城市经营的主体是政府、非政府组织、非赢利部门、企业、志愿团体、社区互助组织和社会公众，即经营主体多元论。

（一）主体一元论

一元论的观点普遍认为，城市政府是城市经营唯一的主体。但在判断政府经营城市的活动是政府行为还是市场行为时，又存在两种不同的认识。一种观点认为，现阶段我国城市经营的主体是各级城市的政府，因而城市经营是政府行为。^[2]作为一种政府行为，城市经营是在政府认识到传统城市建设和管理的弊端后，提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展的积极性产物，其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。虽然城市经营也强调市场机制的作用，在经营中引入了竞争机制，但其根本上仍是政府建设、管理城市和发展政府职能的一种手段。

然而，绝大多数人认为，一旦政府作为市场主体介入市场经营，就会导致在城市资源资产的开发、利用和经营过程中，仅仅注重城市建设资金的筹集，追求垄断利润而忽视对城市资源利用的长远规划。其结果往往是城市公共资源的过度开发、不合理开发和破坏性开发，造成城市资源的浪费、破坏和功能退化。

因此，有人提出，政府经营城市的行为应该是一种市场行为，城市经营的主体是作为特殊市场主体的政府。^[3]将城市政府看做这样一个具有独立利益的经济实体，以经营城市为目标的“企业”，是中国经济改革的一大创举，得到了大多数人的认可。它打破了政府必须是中立的、没有自己利益组织的传统观念，表明政府可以而且可能通过获利行为提供高水平的公共产品、土地及相关服务。

（二）主体多元论

多元论的观点认为，城市经营的主体是包括政府在内的多元主体。计划经济时代，城市的开发与管理主体是单一的，即城市政府。随着传统的计划经济向现代市场经济的过渡，市场机制在城市的发展与建设中具有越来越重要的作用，城市经营的主体构成发生了重大变化。

城市经营的主体不应是单一的政府，必须借助企业的力量和市场经营方式来达到城市增值的目标。同时，随着社会文明与民主的进步，社会民众也会越来越关注城市的发展和建设，城市的发展还必须考虑社会的意愿。因此城市经营的主体应该是多元化的，形成一个多元的复合结构。在此情况下，政府依然是城市经营的主体，但不再是唯一的城市经营主体，城市经营主体扩展、涵盖至城市的企事业单位、非政府或非营利组织以及全体市民。^[4]

不同的主体在经营城市过程中所处的地位也不一样，具有不同的活动领域，在城市经营中发挥的作用及作用的形式也不尽相同。

1.城市经营的主导主体——政府

在城市经营的各类主体中，政府是城市经营的主导力量，尽管城市经营强调运用市场手段，但从城市经营管理与组织的角度看，城市经营却不能过分依赖市场而忽视政府的主导作用。

政府作为社会利益的集中代表，城市功能发挥得如何，在很大程度上取决于城市政府履行职能的情况。政府是城市发展的领导者，城市建设的组织实施者，城市国有资产所有权的代表者，城市基础设施和沉淀资产的主要投资者。从政府的职能看，政府担负着城市规划、建设、经营、管理的重任，这就决定了政府在经营城市中必然处于规划、领导、指挥、协调的主导地位。

城市经营是在政府的引导和控制下逐步进行的，在经营城市的活动中，政府通过运用经济规律和制定政策来引导投资者的经济活动，从而有计划地规划、建设和管理城市。同时，政府需要对城市的功能定位、规划布局、形象设计、城市整体推销等进行宏观上的把握。

2.城市经营的参与主体——企业

企业是社会的经济细胞，是城市经济的载体。城市经营以市场为主导，在社会效益、环境效益和经济效益统一的前提下，使一些城市资产由产品变成商品或产业，使城市建设由简单的生产过程变成资本运营的过程。这一过程的实施运作，必须要求具有独立法人资格的各类企业来参与运作。因此，可以说企业是城市经营的参与主体，是城市经营的中坚力量。

3.城市经营的依靠力量——市民、中间组织

城市经营的过程，离不开各类中间组织和公众的参与。中间组织是指除政府部门和以营利为目的市场部门（企业）之外的组织或部门，包括志愿团体、社会组织或民间协会等，它们是不可缺少的城市经营主体之一，是城市经营的重要辅助力量。大力发展社会中间组织，有助于完善城市管理和经营。

发达合理的社会中间组织可以完成许多政府管不了也管不好的事情，使政府的工作效率大大提高，还可避免产生腐败现象。社会中间组织不应该是依附于政府的附属机构，更不是政府安排富余人员的出路，而应该是在政府指导下的自主经营、行业自律、充分竞争的有效机构。

全体市民是城市经营的依靠力量，要对一个城市进行有效经营，公众的参与至关重要。无论是城市规划、建设还是管理，都应该有公众的参与，同时公众也是城市形象的体现者。这不仅体现了以人为本的思想，也表明了人类发展目标和社会文明不断演进的发展方向。

一方面，城市经营者所制定的制度、政策最终要落实到公众，公众身上体现了城市的影子，对城市的发展与变化有最直接的感受，是城市经营活动结果的检验者。作为城市主人的全体市民的文明素质、思想意识和精神状态都直接影响和决定着城市经营的效率和效果，对城市环境改善、形象提高有着不可替代的作用。

另一方面，城市经营包括城市生态、城市文明的建设，城市环境的改善、城市形象的树立都必须紧紧依靠市民。离开了全体市民的参与和支持，将最终偏离城市经济效益、社会效益和环境效益协调发展的目标。

总之，城市经营是一项复杂的社会系统工程，需要各主体共同努力，在城市经营的活动中必须充分组织和发挥政府、公众和社会各方面的力量。明确政府、企业、中间组织以及市民在城市经营中的地位、作用，准确界定其职能，正确处理它们之间的关系，一方面有利于政府、企业、中间组织和公众找准自己在城市经营中的位置，避免错位、缺位、越位等情况发生；另一方面，也加强了主体参与的自觉性、责任心、方向感、凝聚力，从而更好地为城市经营服务。

三、城市经营的客体

与城市经营主体相对应的是城市经营的客体，凡是城市中可经营的资产都可作为城市经营的客体，也可以理解为城市经营的对象和内容，明确城市经营的客体，是有效实施城市经营战略的关键所在。广义理解，城市经营的客体是一切可以由城市政府管理部门直接或间接运用市场和政策手段进行整合，有利于筹集城市发展资本，有利于城市可持续发展，有利于城市建设，有利于增加城市吸引力、知名度和竞争力，有利于城市美誉度提高和形象提升的，能够资产化、资本化的城市资源。^[5]

根据城市资源的内容和类型，城市经营的客体可以分为：

（1）自然资源。即指自然形成的不可再生的资源，如土地、山水、矿产资源等。

（2）人力作用资源。通过大量的人力、物力、财力投入产生的资源，包括市政公用的基础设施，如道路、桥梁、煤气、通信网络、园林、电力等基础设施。

（3）人文资源。主要是指城市的人力资源、文化资源、科技资源和政府资源等。

（4）延伸资源。从上述资源衍生出来的资源，包括信息资源、品牌资源、形象资源和注意力资源等，如冠名权、广告设置使用权、公交线路经营权等。

（5）未来资源。随着城市现代化和科技的发展，随着我们对城市经营认识不断加深，城市经营客体将越来越广泛。一方面，许多新的资源将被开拓和产生，进而纳入我们的经营范围；另一方面，市场机制作用不断深入，一些原来不能经营的资源也可以进行市场化运作，譬如城市垃圾。可以肯定，城市经营资源的内涵和外延将不断丰富和扩大。

对城市经营客体的认识、深化，有助于我们更好地理解城市经营的含义，按照不同要素在市场经济条件下的特点，分门别类地运用不同方法进行运作，做到“物尽其能”。从资产的存在形式上看，自然资源和人力作用资源是有形资产；延伸资源是无形资产；而在人文资源中既存在有形资产也包括无形资产。

四、城市经营范畴框架图

根据上述对城市经营主、客体的分析，我们可以规划出城市经营管理的框架图，如图12－1。

图12—1　城市经营框架图

五、城市经营管理的目标

有观点认为，城市经营的目标是发挥城市功能的最优化和效益的最大化，实现城市的可持续发展，带动区域经济的发展和社会的进步。也有人认为，城市经营的目标是提高城市经济、社会生活的质量，增强城市竞争力，实现城市社会、经济、生态环境的协调发展。还有观点提出，城市经营的目标是塑造城市形象力和打造城市品牌，即创造最佳的城市形象，用不断提升的城市形象力来凝聚人们对创业与居住的追求和理想，用更具个性特色的城市品牌来推动城市从竞争中脱颖而出。

应该看到，在城市经营的过程中，城市经济、社会和生态环境的协调发展三者之间存在着一种相互促进、相互制约的辩证关系。城市首先是充斥着各种经济职能的经济空间，是生产、消费、分配、革新等活动发生的场所。因此，城市经营首先应该体现城市经济的可持续增长，这是取得社会效益和环境效益的基础。其次，城市还是由社区、邻里组织和工会组成的社会空间。城市资产在这一社会空间中的合理公平分配，体现了不同阶层的居民对自然资源和社会经济“产品”同等的分享权利，这也是城市经济发展的动力。再次，城市又是由绿色通道、水域和生态链所组成的生态空间。环境发展既是经济和社会发展的保证，又是社会和经济发展的条件。空气清新、环境宜人的城市更能够提高城市投资环境质量，吸引大量的国内外投资者，从而促进城市经济效益、社会效益和生态环境效益的提高。

因此，在这里可以把城市经营的目标归纳为提高城市经济社会生活质量，增强城市竞争力，实现城市社会、经济、生态环境的协调可持续发展。