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关于举办印花税的探讨

时间:2022-11-19 理论教育 版权反馈
【摘要】:印花税是国家对因商事行为、产权转移或社会关系确认所书立或使用的凭证征收的税种,基本做法是在有关凭证上粘贴印花税票,故有其名。印花税起源于荷兰。印花税票由总理海军事务衙门负责印制亦多流弊。1894年中日甲午战争中国战败,中国赔款数额巨大,财政支绌。陈璧对印花税抱有极大的希望,但他的建议未被采纳。随后,由于土药税厘不断减少,度支部对印花税的态度开始发生变化。1907年9月,度支部提出要研究印花税问题,并

一、关于举办印花税的探讨

印花税是国家对因商事行为、产权转移或社会关系确认所书立或使用的凭证征收的税种,基本做法是在有关凭证上粘贴印花税票,故有其名。印花税起源于荷兰。1624年荷兰政府为解决财政困难,创设印花税。由于印花税是以财产及人事关系所书立的契约、簿册、单据、文书、凭证等为课税对象,税源较为普遍而可靠,且税率甚轻,征收简便,征收费用亦低,故被当时许多人认为是一种良税。其后,英、法等欧洲国家相继仿效,遂逐渐推广及世界各地。

印花税在西方近代税制中的地位虽不十分重要,但它却是中国仿效西方税制的第一个近代税种。清朝末年围绕印花税问题展开了三次比较大的议论。

1.第一次印花税之议

中法战争以后,清廷与各省财政进入扩张期,为开辟新的财源,清光绪十五年(1889年)八月十八日李鸿章在致总理衙门的信中就提出了开征印花税的建议:“苦于经费不充……万不得已,拟仿东西洋印花税一项,令各口试行,或可渐集成数,但事关创举,闻者以为烦扰,推行或有窒碍,只可姑存是说。”[124]

李鸿章的建议被总理海军事务大臣奕劻采纳,9月15日奕劻上奏朝廷:“经费之难,几于无可设措。惟有仿照外国筹费之法,酌开一周转之饷源,庶不虞其无继。查有印花税一法,西洋各国通行,传闻英国每年征税可得英金五千三百余万圆,法国征税可得二千七百余万圆。洋商之在外洋者,奉行惟谨。中国如何仿照办理,可先试行于各口之洋商,并以与洋商贸易之华商,一切银票、收单、印花纸为凭。其纸由臣衙门仿照西式,用机器制成,汇发各省,由各该督抚转饬办理,按年复销。若日久行之无弊,再推广于内地。倘积有成效,专备海军之用。此事须全照西法办理,方能收效。其与中国政体间有不合者,拟设法变通,总期有益无弊。”[125]奕劻主张印花税首先在外商及与外商进行贸易的华商中征收,在当时的中国缺乏相应的社会历史条件,势难推行。印花税票由总理海军事务衙门负责印制亦多流弊。

奕劻的奏折引起了清廷的重视,光绪帝在奏折上批示:“下所司议。”总理衙门议覆的结果是:“洋法印花税,遽难议行。”[126]第一次印花税之议遂寝。

2.第二次印花税之议

1894年中日甲午战争中国战败,中国赔款数额巨大,财政支绌。为筹措赔款,光绪二十二年(1896年),清御史陈璧再次建议引进西方税制,奏请开办印花税。他在上疏中写道:“今英、俄、德、法诸国,此项岁征皆约一万万至二万万……若以中国之大,仿而行之……约计每岁所集,当不下一万万。则不特洋债易于清还,从此罢抽厘,停捐纳,举数十年欲除而未能去之弊一旦廓清,全局转机必在于此。”[127]清廷降旨总理衙门督促驻各国使臣搜集、翻译印花税章程,以资参考研究。

陈璧对印花税抱有极大的希望,但他的建议未被采纳。其后,光绪二十五年(1899年)出使大臣伍廷芳又奏请实施印花税,重申陈璧前议。[128]

光绪二十七年(1901年)两江总督刘坤一和湖广总督张之洞联合会奏变法折,也主张引进印花税。谓“外国征商之政,除烟、酒、洋药外,大率皆无关税,其巨款全在印花税。凡有关银钱物业之契约单据,领用官局印花粘贴其上,其大意在抽银不抽货,抽已卖之货,不抽未卖之货,抽四民百业凡有进项之人,不仅抽商贾贸易之人……今日筹款,此事似可仿行。且洋关现议加税,外人必欲免内地厘金。若行印花税,尚可藉资抵补”。该折还分析了各国印花税制情况,认为中国推行印花税应循序渐进,不可操之过急:“各国印花税章程……惟英国印花税章程最为详密……日本于前三年新经改定于东方情形为较近。但中外情形略有不同,外国商富民饶,产业价值贵,银钱往来多,故所抽巨。中国商贫民苦,本业既微,转移亦少,如契约、合同、股票、汇票、提单之类,皆属有限……英法征收印花税初办时亦多梗阻,皆系第二次改章始克畅行。中国初办之时隐匿必多,推敲过细,不免纷扰,只可稍为从宽,不求算无遗策,必须十年八年以后稽核之法渐周,自然日臻畅旺矣。”[129]

同年2月海关税务司、英国人赫德在《围攻使臣始末节略》中提出开征印花税的具体方案,建议“印花税若定善章,即如封套、账单、收单、当票、银钱各票,各须贴有印花,每印花以10文钱为准则,通计中国有2000余县,以每县每日用1000张计之,每年进项,必有500万两之数”。[130]两个月后,他又在《整顿利源节略》条陈中详述推行印花税的办法。光绪二十八年(1902年)清外务部与户部会同海关税务司赫德商议,提出开征印花税七条,由外务部报请清廷核示,以期从速施行。[131]是年底,直隶总督袁世凯上奏朝廷,请求在直隶先行开征印花税:“臣维印花税票各国通行已久,商民利便,实为进款一大宗,今国家财政艰难,百端待理,因应急为仿行,用资挹注。部臣原议,请从沿海、沿江试办,直隶系属滨海之区,自应妥筹试办,以开利源。”[132]1903年上半年,袁世凯还委托日本印制“大清国印花票”,分“贰文”、“拾文”、“伍拾文”、“壹百文”、“伍百文”、“壹千文”六种。[133]

在当时民间税负沉重的背景下,开征印花税的建议也遭到商民和地方官员的极力反对,称其“知泰西之枝节,而不知泰西之本原”,“尤为窒碍难行”。[134]由于当时官民大多不知印花税为何物,朝野又多持异议,1903年4月,清政府谕户部:“印花税事属创行,恐滋扰累,著从缓办理。”[135]印花税推行因又搁置。

3.第三次印花税之议

1906年9月20日清政府确定了禁止鸦片的政策,鸦片禁政实施后必然导致洋药税厘、土药税厘减少,为弥补洋土药税厘的短绌,1906年底内阁学士兼礼部侍郎吴郁生最先提出以印花税收入来抵补鸦片税收的建议。他对土药税厘及各省的铺捐、灯捐收入估计为数百万两,此项收入“大部既视为正款,外省亦资以办公,度支所关岂可无备”。因而他建议清廷举办印花税:“印花税一法,行于东西各国,凡户婚田土、商民交易之事,皆以此为纳税之总机关,前经奉旨停止,无非体恤民艰,将来加税免厘,似收税之法仍以印花为便。”[136]由于当时鸦片禁政刚刚实施,土药统税收入无明显的缩减,度支部在答复吴郁生一折时,认为印花税可以实行,但要慢慢研究、协商。

随后,由于土药税厘不断减少,度支部对印花税的态度开始发生变化。1907年9月,度支部提出要研究印花税问题,并设立财政研究所主其事。10月11日,清廷谕度支部,明确提出以印花税收入来抵补鸦片税,并着度支部“详细调查东西各国成法,迅速研究,渐次推广”[137]。不久,度支部草拟了《印花税则》15条、《办事章程》12条,于当年11月奉旨依议。

作为一个新税种,印花税与通行的厘金、商业税并不相同,清末商民一般将它与过去例行的税种相提并论,在一般人心目中,印花税无非是在原来苛捐杂税的基础上,又增加了一个新的项目。针对这一情况,度支部在向清廷具奏印花税办法时,特意对印花税的性质作了解释:“伏查印花税法创自荷兰,东西各国相继仿行,章程互有异同。大致略分二类:一则于民间财产货物权利转移之证据,贴用印花以为确证;一则于民间应行纳税之物,贴用印花以代交纳现款。第一类概准民间自行贴用,故无骚扰之弊;第二类则因事不同,各设专律,要不外乎求便利而杜中饱。此各国通行印花税之成法也。”[138]

光绪三十八年(1908年)八月,印花税饬先在直隶试办,结果遭到天津商会的极力反对和抵制:“外国有印花税者,而无各项杂捐,然外国之有者,即仿而有之,而外国之无者,亦以仿照而行之。杂捐不免,印花又行,而民何以处此乎!”[139]当时的舆论界也对行印花税多持批评意见,如《申报》社论指出:“我国政府徒知仿效东西之新法,而不知革除我国之旧法,新旧并用,徒取纷扰。”[140]

清朝统治集团内部对于开征印花税亦有不同看法,多数人主张缓办或修改税章。如1908年安徽巡抚冯煦上奏朝廷,要求缓征印花税:“中外立国,情势有殊……窒碍难行之处,约有数端。厘税未减也,厘金本以助一时军饷,军务即平,非惟未裁,且加密焉……其他米捐、牙捐及各项杂捐,纷纷并举,商民苦之。今又益以印花税,则愈近烦苛,病一。宪政未行也,泰西纳税,皆用之于地方公益。税则增减,必自下议院定之,既纳后,人民有监督财政之权,税虽重,民不以为苛。中国一入公家,小民不敢过问。且教育未遍,民智未开,多一殊求,民增一怨谤,病二。警察未普及也,各国上下情通,一切财产、货物、买卖、租赁、契据、账簿,例应贴印花者,虽设专官,半恃警察为稽查。警兵胥受教育,有稽查而无骚扰。中国警察多以捕兵、巡役改充,警章多未谙熟,稽核难期得力,病三。实业未兴也,西国以商立国,故各国岁入之款,如消耗税、印花税、常关税,皆占巨额,而田赋转轻。中国实业远逊泰西,所恃以为生计者,农田耳。今田产佃户,锱铢悉索,何一非小民之脂膏。且此项新章,更未农民所能尽晓,病四。”[141]冯煦以中西社会经济条件有别来论述印花税应缓行是颇有见地的。

在舆论一片反对声中,宣统元年(1909年)二月,度支部奏准将印花税章程颁发各省试办。是年6月,印花税票向各省发行,标志着清末印花税政已步入全面实施阶段。各省领回印花票后,举措不一,基本上采取观望和攀比态度。遭灾省份率先请求缓办,甘肃、吉林、新疆、贵州等省首先被允准缓办。故清末虽有印花税的立法,但未能得到切实、有效的实行。度支部编制全国各省预算册中,宣统四年(1912年)印花税一项预算收入为“印花税银九万三千一百八十七元”,[142]清末推行印花税的成效由此可见一斑。

印花税是中国第一次引入西方税制的尝试,是我国传统税制向近代税制嬗变的起步,它本身无可厚非。印花税与鸦片税、厘金等毒税、恶税相比,确有它的优点。随着商品经济的发展,民间交换活动的频繁,以商事、产权凭证为征税对象的印花税,在税源保障上确实较其他税种具有潜力。问题是清政府推行印花税不是以改良税制为出发点,而是以敛财为急务,立新而不废旧结果失信于民,两次实验,均窒碍难行,不能推广。此外,清末印花税未能得到有效推行的另一个重要原因是清政府将印花税划为国家税,地方不能分享,在当时威权下移、时势波诡云谲的税政环境下地方势必采取应付态度。这从一个侧面也反映出中央对地方已失去有效的财政控制。

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