二十世纪二三十年代学者对于上海城市土地规划及征税的探讨

第三节　二十世纪二三十年代学者对于上海城市土地规划及征税的探讨

20世纪二三十年代，随着国外城市规划理论传入中国，以及民国《土地法》的颁布，这个时期讨论的热点主要集中于城市规划和城市土地税等方面，尤其是吴淞第二次开埠及上海特别市成立后对上海市区域中心的规划的颁布，更引起学者们的探讨。

一、对于城市规划的探讨

城市规划主要包括以下几个方面：预测城市人口规模，确定规划区的范围和城市用地的发展方向，确定城市布局形式，确定城市功能分区，编制城市道路系统规划和城市交通规划。在20世纪二三十年代对于城市规划的讨论中，主要侧重于这三个方面。

（一）对于“田园城市”的设想

田园城市理论是19世纪末霍华德提出来的，该理论从本质上说，并非探讨城市物质形态的模式，而是研究城市未来发展的社会改造过程。“通过借款买地，在地价低廉的农田上建设田园城市；田园城市的税租收入部分用于市政建设，一部分用于还本付息，直到30年后全部还清；到那时，田园城市的土地就完全归社区所有，不再受地产主的剥削，田园城市的全部税租收入都可用于社区福利；通过田园城市的示范作用，像伦敦这类大城市的居民就会外迁，造成地价下跌地产主无利可图，从而用和平的方法全面实现土地公有，实现他所追求的全面田园城市化——社会城市”^[16]。20世纪20年代，田园城市理论传入中国，学者们在进行城市设计的讨论时，对于“田园城市”理论也进行了探讨。

董修甲在其《田园城市与我国市政》中，则从市政建设的角度，对于田园城市理论予以说明，指出从完善我国市政的角度，进行花园城市建设^[17]。这直接表明作者对于城市规划的观点，将进行花园城市建设作为规划的目标。他还在《都市建设的分散主义》中，再次表示，“……如上海南京等，必须即时分之为数市之意，乃指今后都市之建设，应避免大都市的发现，应采用现在各国盛行的‘花园都市’制度，或采用‘卫星都市’制度，……并应设法于大都市之外，分建小的‘花园都市’或小的‘卫星都市’”^[18]。这指出上海等大城市的未来发展布局。

（二）确定城市功能分区的思想

城市功能分区是城市规划的重要内容，在这个时期对于城市规划的探讨中，几乎无一例外都谈到了功能分区问题。

陈震异在其《大上海建设策》中，提出建设上海新港和新市的对策，在对新市建设的建议中，作者对日本的规划章程予以介绍，以作上海新市建设的参考。作者将市区分为住宅区、商业区和工业区，在各区的地理位置选择上，他认为：“窃以参照上海风向及新港地点，则工业市区，应设于宝山县城以南及吴淞镇集附近。工人住宅市区，需住于工厂市区上风，不使工厂烟突煤烟有所熏染，有害卫生。商业区域可划于月浦新港前面。普通或高等住宅市区，则以月浦乡西部及罗店乡广福乡一带为最适当，并于月浦沿岸及其北部与夫罗店广福西部，广植森林，以防东北西三种风向。对于一切房屋之配置，亦须预防冬季北风，厨房及附属舍，建于北侧，寝室居室设于南方”。在对具体各区的建设上，陈震异也作了详细的论述。对于住宅区的建筑物的高度规定以六十五尺为最大限度，并对建筑物与周围道路的距离做了规定，作者最为强调的是对于采光面积的预留，认为此对住宅尤为重要。对于商业区的建设，作者认为，商业市区房屋高度以其前面道路幅员之一倍半为其标准，故百尺为最高极限，“因住宅市区以市民健康为主，而在商业市区，固以增进业务能率为要，究以地价昂贵尤宜充分利用之也。”对于工业市区的建设，作者认为工业市区建筑物之高度同于商业市区^[19]。从作者的分析看，在城市规划上，对于各功能区的选址已经从环保的角度予以考虑，而各区的建设更是根据其特点对于建筑物的具体高度、间距都予以详细考虑，这较之中国传统的规划思想，其出发点已经从工业社会的建设出发，并且规定得更为详细。

沙增焰则从土地利用与都市设计的角度对上海进行了研究，他认为都市设计包括建筑艺术卫生立法等工作，而上海过去之设计往往注意工程方面，有畸轻畸重之嫌。在分区建设上，作者认为，上海现行区域规划由工务、卫生、公用等部门主管，存在有相互抵触之处，应设立都市设计委员会统一规划，该委员会由工程师、律师、艺术家、公共卫生专家组成，注重道路、交通、分区、美观、公用事业等方面。就园林空地区域而言，应占市总面积之百分之十，而闸北、南市远远不够，应于近郊多辟公园、广场等休闲之处；就建筑方面，如工商业区的建筑材料应为防火材料、住宅区的高度、容积率等仍有所缺乏。另外，他还对孙中山的建设东方大港的方略进行分析，认为填旧黄浦江另辟新市中心区的计划耗费既大，且易受列强之干扰，莫如另在接近外口之张华浜一带开辟深水码头，另铺设铁道连通水陆，则列强无借口干扰^[20]。沙增焰的论述产生于20世纪30年代末，其时上海“大都市建设计划”已开始实施，华界的城市规划已有所进展，故而他针对当时规划中仍存在的一些问题，提出自己的建议，尤其是组织机构的设置上，明确提出设专门机构进行全市的统筹规划，将建筑、艺术、立法和卫生方面协调考虑，就思想而言，关于如何划区、各区侧重点如何并无深入分析。

（三）侧重道路规划的思想

这个时期对于城市规划的探讨，道路规划是不可回避的问题之一。

陈震异认为，道路问题是都市设计中最为重要的问题，为都市的神经系统。在道路的设计上要以卫生经济美观作为设计的目标，“先以市之中心地为发点，各大道路有如扇骨之展开放射于四方，而此大道之支线，亦必为一理想之产物。……对于街道之景致，……而谋卫生与趣味之相调和，则道路复分公园式散步式各种。大道路则避千篇一律之样，支路则取狭小迂曲之式。而于住宅市区道路之布置，必不使车马通行以妨害住民之安静。……若夫交通干线，……在力谋两地距离之短缩，以求节俭运费。街路之宽者，至有百五十尺乃至二百五十尺。道之中央，设有花坛或树园。两侧为电车道，其外为马车道，时或更设骑马道者。再次则为人行道，并植树于人道马车道之间。而人道与店铺之间，复有小型树园花坛之类”^[21]。另外，陈震异还强调道路建设之先，要注意地下水道等设施的建设。从陈震异的主张可以看出，他的道路规划侧重于道路的外观设置，对于道路的宽度、人、车道的分开等俱有说明，其对道路规划之重视表露无遗。

沙增焰对于上海市的道路规划则更为实际，他从干道、次要道路、住宅区道路的设计上，都予以了分析。就总体设计原则而言，要注意上海的地理位置特征。上海地势低又多雨，故木块路面并不相宜。就干道而言，指出租界与华界道路互不衔接；就次要街道而言，旧市区街道狭窄，应尽量多征地重划；就住宅区道路设计而言，宽度应有通行汽车之宽度，为避免喧嚣应多造死路，并多植行道树^[22]。

从学者们对城市规划的探讨中可知，这个时期的土地规划的思想特征：一是国内开始重视城市规划的研究，尤其是民国建立以后。民国建立初期，百废待兴，学者们尤其关注建设问题，而国民党政府关于上海、南京等城市特别市的建立及规划更加激发了学者们对于城市建设问题的关注；二是国外城市规划理论传入，并对国内学者的城市规划思想产生重要影响。他们在介绍国外理论的同时，其设想的国内模式从功能分区至道路规划无不带有国外的痕迹，而上海的特殊性又促使他们正视租界的存在这一现实，并予以考虑；三是上海市政府建设计划的实施产生一定效果并存在一些问题，也引发学者们的分析。

二、对于上海土地征税、征费等方面政策的探讨

孙中山“平均地权”思想的传播，租界对城市土地地价税的征收，都激发了学者们对地价税的探讨，民国《土地法》颁布后，上海成为征收地价税的试点城市之一，更引起人们对地价税的关注，而如何处理城市开发建设资金的来源问题也是探讨的问题之一。

（一）都市筑路收用土地征费的思想

上海历来市政机关拓宽旧路不给价，开辟新路则按割用成数之多寡给予补偿，而1928年《土地征收法》规定受用土地应照所报价格予以补偿，但若实行又为上海财政所不允许。故实行筑路征费办法。此办法效仿欧美各国的特别估税办法，沈怡在对该办法予以说明时称：“因见欧美各国办理市政，有举行所谓特别估税者，其意以为市政府建筑道路，其附近地段必因之繁盛，因繁盛而地价增涨，乃然之势，但此项地价之增长，并非地主之力，乃市政府建筑道路之功，地主不过坐享其成。故特别估税之用意，即在依照是项土地增价之多寡，估其所获利益之大小，以征其税……市政府之收入涓滴皆取之于市民，以全市人民之财力，造成少数地主获利之机会，亦非事理之平。上海特别市有鉴于此拟定筑路征费章程十一条，论其性质颇似欧美之特别估税……”^[23]，所以其筑路收用土地征费的思想来源于国外。该条例主要包括有：

（1）凡因筑路割用两旁土地，在原面积七成及七成以下，或毫未割用者，一律按该地时价征费三成；割用八成者，征费二成；割用九成者，征费一成；全部割用者免征。即因征用地愈多，土地涨价后地主获利愈少，故而征费也越少。

（2）征费时所根据之面积，应以因筑路而受益者为限。其标准由新路之人行道内边起，其无人行道者，由新路沟边起，向两旁深入各为该路规定宽度之二倍。如遇特别情形，得由主管机关呈请市政府酌量增减之。该规定仍以地主受益之多寡为征费标准，土地价值的增涨与其因公共设施的设置带来的便宜密切相关，距离路远者受益较少，故对于征费的面积予以了限制。

从这两条规定来看，始终贯彻着征费多寡以其土地收用之多少，及因筑路受益之多少为依据的原则，一方面体现着因公征用土地而给予补偿的思想；另一方面又体现着城市土地因公共设施的开发而涨价归公的思想。从其思想来源看，既有孙中山平均地权思想之体现，又如沈怡所称有欧美特别估税思想之影响。就土地开发利益返公思想而言，美国有特别赋课金制度，主要为筹措修建城市基础设施的经费。在指定的地域内修建基础设施，在建设初期，按预算发行公债，由土地占有权者或不动产开发业者依受益的范围和受益的大小来分担款项，按土地面积的比例缴纳。主要有两种制度，其中之一为Impact　Fee，如在开发地区附近改建高速公路，这项建设经费，按此项工程修建完了后诱发的交通量比例，由获得利益的单位共同集资分担。此种征费制度颇类似于筑路征费制度。上海筑路征费条例所体现的西方思想的影响，与其当时许多高级官员具有留学欧美的经历有关，如上海国民政府第一届工务局长沈怡，即留学德国，为工学博士，而卫生局长胡鸿基则为留学美国的公共卫生学博士，所以其受西方思想之影响就显而易见了。

（二）关于宅地税的争议

1926年江苏省财政厅公布施行的《淞沪宅地税条例》引发了学者们的探讨。主要包括有：

1.主张与反对两方的争论

主张方的理由是：第一，纳税者为富户或投机家；第二，所增之地价纯由市政改良而来，非由自身劳动所致。我国既未实行土地差增税，则课以百分五之宅地税，在地主一方尚属便宜；第三，淞沪地区地主之转华洋商道契者，独得投机之利且不纳正当之丁漕，使国库受损；第四，租界实行此税推进市政之兴盛。反对的理由为：第一，此税应为市税而不为国税；第二，此税用途不明；第三，兵患沉重，人民不堪其负。从主张方的理由来看，宅地税的征税标准是地价，地价的增长是市政改良所致，而其用途仍是用于市政改良，从这个时期的议论可以看出，关于地价税的一些基本认识已经较为普遍，关于征税目的与用途已达成共识，而反对方的理由基本是从具体实施细节上予以反对，并没有从经济理论角度予以反驳^[24]。

2.关于宅地税具体条例的认识

刘南陔认为，从税源上看，虽然很多征收于富商大贾，但易于转嫁，恐落诸消费者之头上；从征收程序上看，清丈土地是征税的前提，必须丈量土地，查清图籍，二者不可偏废，政府在操作上存在困难^[25]。

（三）实施土地储备、征收土地增值税的探讨

城市土地税费体系的完善，是城市土地管理的重要内容，故而随着城市建设的展开，税费问题也是关注的问题之一。关于土地税的探讨随着相关法规的逐渐颁布，对于土地税的探讨也集中于对政策的讨论，董修甲在其《上海特别市土地政策之研究》一文中，对于当时上海的土地政策进行了分析，他认为较为完善的土地政策一为限制私人对土地的投机，一为以土地收入补助建筑费用。为达此目的，须由“上海特别市政府多购土地，以便随意支配之，不受私人之垄断，更须可以自由将所余之不需土地出售于民，或自建房屋，出售或出租于民，以所获之利补助建筑费用之不足；由须规定普通地税及土地级差增税两种，籍以收得大宗款项，用充上海特别市兴革事宜之费用。关于普通地税之征收，是每年征收者，其税率为一律者，至土地差增税，则每十年征收一次，但土地增价为百分之十以下者，概不征税，其增价愈多者，则其税率更大”^[26]。董修甲的论述包含了土地收买及土地税两方面的考虑。

从土地收买的角度而言，实则是实行土地储备的政策。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，由政府或政府委托的机构进行土地开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发后，根据城市土地出让的年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。城市土地储备制度使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的批发权牢牢掌握在政府手中，而且随着土地收购储备制度的建立，实行规划优先的政策，城市土地实行统一收购，集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实，真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，提高城市土地资源的配置效率，实现土地增值，改善投资环境。另外，通过城市土地储备保证城市交通、绿地、基础设施和公共设施用地，改善城市交通与环境状况，优化城市的空间环境，使城市交通系统畅通，居民出行便利。政府还可以通过土地储备为经济适用性住房、廉租房的开发建设提供廉价土地，保证城市居民人人有住房，维持社会稳定，实现经济社会的持续发展。城市土地储备制度是目前世界各国普遍采用的一种制度，作为调控土地市场的一种手段。孙中山平均地权政策所包含的政府在必要时对所需土地按地主申报价格予以收买的思想实质即是一种政府限定价格并具有优先收购权的措施，以防止土地投机，从这个角度而言，与土地储备具有相似功能。董修甲更直接表明通过政府多收购土地以达到：防止私人垄断；保证居民住房；补助建设费用这三方面的功能，更是土地储备思想的明显表现。

从城市土地收买的具体措施来看，董修甲认为应采取以下政策：第一，将市内各区之廉价土地即日调查明白，尽量购置，并调查各区土地于将来城市建设上为必需者预先购买；第二，所购土地的用途：建筑各种公共房屋；建筑廉价房屋出租、出售于贫民；以所余土地出售于民；第三，所有收买土地费用均需分期发行公债；第四，农地收买后，如不需用，仍可由农夫承租耕种。

从征收土地税角度而言，董修甲认为须规定普通税与级差增税两种税，从其关于普通地税的描述来看，即为地价税，按地主申报地价并经政府核准后，按所规定统一税率每年征收一次，税率单一；级差增税则不规定单一税率，而依土地增价之多寡规定税率之大小，从这个角度而言具有土地增值税的性质，但征收年限则为每十年一次。从具体实施办法上看，董修甲借鉴德国在我国胶州所采取的地税政策与德国本土城市所采取的政策，认为征收土地级差增税，需：土地移转时纳税；土地之增价在百分之十以下者免征；凡未起造房屋之土地其税率为百分之五至百分之二十五，凡已起造房屋之土地，其税率为百分之一至百分之十五；土地开发所费之数征收差增税时应除去；对于以下土地免征差增税市政府一切办公处之土地，市办之学校、图书馆、医院、公园、草地、市场、博物院、公里仓库等；公墓与义冢、慈善机关自用土地、义务游戏场、房屋公司土地利息在百分之四者、市办公用事业所需之土地等。从这些措施可以看出，董修甲不仅有土地增值税的认识，还规定公用事业用地免征，并采用累进计税的方式。关于城市土地征税不仅租界早已实施，在当时的学者中也已达成共识，但根据增值的多寡而采取不同的税率的方式在德租界胶州虽已实施，在上海尚未出现，这也从一个侧面反映德租界开发思想对于当时学者的影响，上海后来在开发中颁布的一些土地法规不无这些探讨的影响。

三、城市规划及征税思想的沿革与近代转型

（一）城市规划思想

1.中国古代城市规划思想

中国古代城市规划具有悠久的历史传统，产生了许多具有极高城市规划价值的历史城市，但城市规划思想并不系统和具体。

（1）强调礼制的思想。西周时期的城市规划制度和建设布局所体现的强调礼制与封建等级的思想，对后来的城市规划思想产生了深远影响。《周礼·考工记》记载的“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市，市朝一夫”^[27]。（注：夫为古代计量单位，一夫约合今天的一百亩。）描绘了都城的建设规划，即都城成方形，各边长九里，每边各开三门，城中布局为九条直街，九条横街，道路宽度为车辕的九倍，中为宫城，左为祖庙，右为社稷坛，后为市场，市与朝各占地一百亩。突出地强调了以天子为中心，都城建设方正的思想。而《考工记》所记载的“环涂以为诸侯经涂，野涂以为都经涂”^[28]，即诸侯城的经纬涂宽度只相当于王城的环涂宽度（注：都城的环城），卿大夫采邑“都”的经涂宽度再降一等，仅相当于王城野的宽度，说明按封建等级，都城有大小。这些记载既说明了我国城市的建设很早就有规划，也为后世的规划奠定主线。从春秋到战国，城市均有详细的规划。这一时期，宫城是城市的主体，宫殿为城市的中心区。秦汉时期，城市布局基本沿用了春秋战国时期的形式，并按功能分为几个不同的区域，如宫廷区、官署区、宗庙区、市区、手工业区、居住（闾里）区等。至隋唐，严谨的封闭式棋盘形的城市格局形成，尊卑有别的礼制风格已经十分成熟严谨，但商业活动或局限在城市内的某一区域，或被排除在城市计划之外。自宋以后，城市的封闭性坊里制度已经名存实亡，经济区及商业街市越来越密集，反映出城市经济职能与政治职能此长彼消的状况，但仍力求方正和对称，“三朝五门”严整有序。所以，讲究礼制、注重伦理的思想是古代中国城市规划思想的重要特色。

（2）讲求城市功能分区的思想。强调尊礼、有序的思想之外，注重城市因地制宜布局、讲求功能分区的思想也是古代规划思想的重要组成部分。《管子·乘马》曾言：“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱而水用足，下毋近水而沟防省。因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳。”强调了城市的供水、排水、防洪，要善于利用地形地势。《管子·大匡》称：“凡仕者近宫，不仕与耕者近门，工商近市”^[29]。这种功能分区的思想为后世所遵循。

另外，注意公共设施建设的思想在很多朝代也多有体现。宋时的开封因地势地下，排水系统完善，并设置望火楼，屯住救火军士，是我国最早的消防系统。但是，传统的城市规划思想虽然取得了举世公认的成就，但由于过于追求礼制风格和象征意义，往往导致城市布局和社会经济发展的实际需要脱节，如“王城居中”的模式，道路尺度的考虑等。在绿化方面，虽然很注重城市的山水布局、皇家园林与私家园林的建设，但城市的公共绿化却比较落后。这些不足，随着近代经济的发展和西方思想的传入，日益为人们所认识并逐渐被西方的方式所取代。

2.近代转型

近代中国城市规划思想的转型，是随着西方科技与文化的传入而发生演变的，上海的城市规划的探讨，反映出其思想的近代转型，主要表现在以下两方面。

（1）注重生态环境的开放化和新城市空间概念的呈现。

所谓城市开放空间是由园林、公共绿地、市民广场等组成的城市自由活动区。20世纪二三十年代关于城市规划的探讨中，注重城市公园等开放空间的建设是共同的特点，租界的开发也体现出其对开放空间的重视。这种新的规划思想来源于西方传统文化。西方城市中具有的古希腊与古罗马的文化精神，使得城市拥有众多的广场、绿地等开放的公共空间，而中国传统文化推崇整体结构的完整性与社会结构的层次性，使得中国城市中缺乏开放的空间。方形、轴线、对称的平面布局建立了简洁严格的社会秩序，以王宫为主体，意味着王权的尊严；以家庭为本，意味着结构的稳定。在垂直隶属的社会结构中，城市居民除了住宅以外仅共同拥有商业空间，无西方城市中人们能够自由、充分表达意志的那种开放空间。近代共和的建立，唤起人们对西方民主的向往，租界的开发也给人们以巨大触动，西方文化的传入引起传统城市规划思想的变革，在城市规划探讨中，都将公园、绿地等的开发作为规划之一。

（2）城市道路系统的转型引起城市道路规划理念的变革。

城市道路系统是城市的骨架，在城市布局结构上具有决定性的作用。中国传统道路布局以体现威严与表现美观为主，随着社会经济的发展，城市规划转为追求便捷的实质效果，其中交通工具的改进起到举足轻重的作用。在传统城市中，人行、畜力是城市交通的主要方式，导致城市街道狭窄；追求传统美观的意境，使城市道路曲曲折折；强调皇权，又使道路系统成为以御道为中轴的对称型棋盘式的布局。随着机动交通工具的出现，中心环状放射型的道路系统产生，使得道路规划理念发生了变化，注重于城市主、次干道的规划等。

（二）城市土地征税思想

关于土地征税思想，中国传统较为丰富的是征收田赋的思想，对于城市土地征地价税的思想产生于近代。上海租界地价税的开征，直接对华界起到刺激作用，正如刘南陔所说：“……凡在租界以内者，以外人之强迫，有土地或建筑物者，年纳巡捕捐若干，而曾不闻抗议；……淞沪市政稍有所进行，此乃全国人争颜面计。何以一居租界即纳而不抗，一出租界则尽相惊诧？此或政府决然毅然不顾一切，而实行此宅地税之又一动机也”^[30]。而且孙中山平均地权思想的广为传播，为大多数学者所认同接受，至20世纪20年代末期，也有学者认识到征收土地增值税之必要，这些思想对于民国时期政策法规的制定均产生一定影响。

城市规划与土地征税问题的探讨与思想发展，在当时实践中均有一定程度的运用。就城市规划思想而言，19世纪后期，是西方都市计划理念和城市规划科学融入中国时期，20世纪二三十年代则进行了热烈探讨和广泛实践。在二十年代后期，上海特别市政府制定了“大都市建设计划”对于上海开发进行规划，而民国政府更是在1939年颁布了《都市计划法》，这些实践均表明当时城市规划思想的发展达到一个新的高度。而对于上海土地征税的探讨，更使上海成为民国土地征税最早试点的城市之一，并在开发中对征费等问题也逐步加以完善，形成条例、法规的形式。