近代学者对上海土地管理探讨的回顾

第四节　近代学者对上海土地管理探讨的回顾

近代西方文化的传入和租界管理思想的影响，民国建立后的都市建设的展开，都引起近代学者关于城市土地管理问题的探讨，其中孙中山的平均地权的思想，既是民国土地法规的思想基础，也对近代学者关于城市土地管理问题的认识产生很大影响。

一、近代西方文化的传入和民国政府对上海的重视引发学者们对上海土地管理问题的讨论

19世纪末，西方尤其是英国城市规划理论的发展和实践，引发城市管理的又一次革命。英国人霍华德提出的“田园城市”的理念，第一次打破城市与农村在空间形态上的截然对立观念，创造了一种没有大工业喧嚣，人口规模不大，低层、低密度接近大自然的田园城市。英国的谢菲尔德、凯恩斯等城市就是田园城市新理念的具体实践。这个理论在20世纪初传入中国，对学者们产生一定影响。同时，南京国民政府成立，并将上海确定为特别市，全面开发上海，制定“大都市建设计划”并广泛宣传，激发学者们对城市规划进行探讨的热情，而对城市建设问题进行关注。同时，上海租界的建设及巨大变化也引起人们对城市迅速扩张中出现的各种现象的思考，尤其是孙中山在平均地权理论中对于上海土地问题的关注，更是随着三民主义的广泛传播吸引了人们的注意，这些因素都引发了学者们对上海土地问题的思索。

二、张謇的《吴淞开埠计划》是进行中小城市近代化规划的较早的思想体现

张謇详细的开埠计划，阐述了吴淞商埠的开发思路，切实地规划了吴淞的基本建设方法，他在全面考察吴淞地形的基础上，因地制宜对整个商埠范围进行相应的功能分区，针对不同区域特点构筑连接各区的主干道体系，并以便利居民为目的进行公用事业的布局和建设公园等公共空间。其完备的城市规划思想与其身为大实业家，积极参与地方事务，并亲历欧美，对西方文化具有广泛接触有着密切的关联。虽然其思想由于历史条件没有得到实施，使吴淞发展为一个独立的、近代化的城市的愿望没有得以实现，吴淞最终成为上海的一部分，但却为中小城市的发展提供了一个模式。

三、孙中山的“东方大港”的建设计划是最早的关于近代上海市整体规划的思想

孙中山在其《建国方略》中，明确提出将上海建设成为东方大港，并提出改变黄浦江河道，形成新的中心市区和开发浦东的思想。在这个计划中，孙中山平均地权思想得以体现，另一方面也表明上海租界土地地价的飞涨也是其“土地开发利益归公”思想坚定的理由之一。虽然孙中山对于上海土地开发的规划在实施上具有一定难度，但其开发浦东的思想却具有前瞻性与启迪意义，同时又不可避免地带有如何遏制租界的政治色彩。

四、上海城市规划思想的最大成果是上海特别市政府制定的“大都市建设计划”

这也是政策思想的集中体现，这个计划的制订，既是19世纪末20世纪初西方城市规划思想的传入引起传统土地规划思想变革的结果，又是引起进一步讨论的诱因。这个时期的城市规划思想，突出地表现为规划中对于开放空间的设计，公共绿地、公园等传统规划中缺乏的思想此时得以重视，使西方的规划思想融入中国传统设计。另外，城市交通工具的改变，也使得交通规划思想发生变革。关于城市土地规划问题的探讨，反映了土地规划思想的近代转型，并对具体的实践产生了影响。

五、城市土地税收问题是近代才涌现的问题

关于城市土地征税的思想在中国大地上也最早出现于租界，孙中山的平均地权思想也包含了对城市土地征税的认识，并设计出如何控制地价的方法，广为传播。近代学者在接受孙中山思想的同时，又对土地增值税问题进行了探讨，体现出对地价上涨部分按多寡以不同税率征税的思想，同时引入累进税的方法，这些关于土地税收的思想在具体的法规中也得以体现，并在实践中得以实施。除了税收思想，土地开发征费问题也为这个时期的学者所关注，集中体现出“谁受益谁分摊，土地开发利益归公”的思想。

六、对于政策的研究是这个时期学者经济思想的一个重要特征

上海特别市政府在开发建设中，既在组织机构上设立专门的土地局对土地进行管理，在法规、条例方面也逐步完善，逐渐领先于其他城市。民国时成立的地政学院致力于培养土地方面的人才，在其留存的学生毕业论文中，就有专门对上海地价问题以及土地局的具体业务程序、不足等方面的论述，一定程度上说明人们对上海土地问题政策的关注。

这个时期学者的经济思想，既有对西方理论的介绍引进，又有对政策的讨论，突出地体现出浓厚的西方思想影响，这些探讨对于上海华界城市土地政策的制定和实施起了一定推动、完善作用。

【注释】

[1]岭南文库编辑委员会：《孙中山文粹》，广东人民出版社，1996，第963、969页。

[2]同上，第971页。

[3]岭南文库编辑委员会：《孙中山文粹》，广东人民出版社，1996，第968页。

[4]同上，第967页。

[5]岭南文库编辑委员会：《孙中山文粹》，广东人民出版社，1996，第324页。

[6]岭南文库编辑委员会：《孙中山文粹》，广东人民出版社，1996，第326页。

[7]同上，第327页。

[8]《在宁波各界欢迎会上的讲话》，《孙中山全集》三，第351页。

[9]同上，五，第173—174页。

[10]张謇：《吴淞开埠计划》，《申报》1923年1月1日。

[11]《申报》1921年2月24日。

[12]张謇：《吴淞开埠计划》，《申报》1923年1月1日。

[13]同上。

[14]张謇：《吴淞开埠计划》，《申报》1923年1月1日。

[15]同上。

[16]〔英〕霍华德著、金经元译，《明日的田园城市》，商务印书馆，2000，第1—2页。

[17]董修甲：《田园城市与我国市政》，《东方杂志》第22卷11号，1925。

[18]董修甲：《都市建设的分散主义之实施》，《国民经济月刊》。

[19]陈震异：《大上海建设策》，《东方杂志》23卷18号，1926。

[20]沙增焰：《上海之都市设计与土地利用》，《地政学院论文》民国二十六年十二月。

[21]陈震异：《大上海建设策》，《东方杂志》23卷18号，1926。

[22]沙增焰：《上海之都市设计与土地利用》，《地政学院论文》民国二十六年十二月。

[23]沈怡：《都市筑路收用土地征费法——以上海特别市筑路征费办法为例》，《东方杂志》第二十六卷第六号，1929。

[24]刘南陔：《淞沪宅地税评议》，《东方杂志》第23卷第14号。

[25]同上。

[26]董修甲：《上海特别市土地政策之研究》，《东方杂志》第二十四卷第十四号。

[27]转引自庄林德等编著：《中国城市发展与建设史》，东南大学出版社，2002，第16页。

[28]转引自庄林德等编著：《中国城市发展与建设史》，东南大学出版社，2002，第16页。

[29]同上，第19页。

[30]刘南陔：《淞沪宅地税评议》，《东方杂志》第23卷第14号。