公安机关社会管理创新探讨

蒋　良[1]

社会管理创新是中央政法委提出的“三项重点工作”之一，是全面推进公安工作取得实效的动力和源泉。孟建柱部长在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上强调，全国公安机关要着眼经济社会发展大局，顺应社会建设进程，解放思想、勇于探索，积极推进社会管理创新，努力走出一条公安机关社会管理工作新路子。在新的历史条件下，公安机关如何创新社会管理以适应科学发展观条件下的和谐社会建设，适应人民群众的新期待、满足人民群众的新要求，适应新时代的公安行政管理，是公安机关直接面对、亟待解决的重大现实问题。笔者拟就社会管理创新的含义和内容、公安机关社会管理创新的现实意义、公安机关社会管理创新应解决的重点问题、方法等进行探讨。

一、社会管理创新的含义和内容

社会管理有广义和狭义之分。狭义上的社会管理是政府职能的重要组成部分，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动及其过程。广义上的社会管理包括其他主体以及社会自身的管理，是指多元主体以多样化形式进行的上述活动及其过程。社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动及其过程。社会管理创新的主要内容包括以下几方面。第一，正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位，强调党和政府在社会建设中的中心位置和政府公共财政的更多投入，健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。第二，建构以权利为导向的社会政策体系，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，加强社会服务体制建设，提升社会管理和服务水平，消除社会排斥，推动社会融合。第三，加强民生制度建设，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制。政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、信息、资源，调动社会各界的积极性，使其参与解决民生问题。第四，健全社会风险评估机制和应急管理体系建设，提高应对各种风险的能力，并形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。在群体性事件等危机处理中，应进行“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导民情、化解危机，尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。第五，增强全社会参与社会管理的活力，进一步完善社会管理的运行机制。建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，倡导参与型行政理念，形成兼顾各方利益、维护全体人民的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制，努力实现生态系统良性循环。社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新是各级党委和政府及有关部门的共同任务，是一个系统工程，需要社会各部门齐抓共管和社会公众共同参与才能实现既定目标。公安机关作为政府维护社会治安、打击违法犯罪的职能部门，应当充分发挥其职能作用，围绕本职工作在社会管理创新方面摸索出一套方法，化解社会矛盾，为维护社会稳定、促进经济建设和实现国家长治久安做出应有的贡献。

二、深刻认识公安机关社会管理创新的现实意义

（一）新时期公安机关自身发展的需要

事物能够不断发展进步，源于自身在发展进化过程中的不断适应与创新，公安工作的可持续发展也不例外。新形势下，公安机关自身的发展需要一个顺应时代潮流、适应形势发展的新驱动、新平台。加强社会管理创新便成为公安机关推进自身发展的一个新的驱动器，为公安机关的自身发展提供强大的内在驱动力。如果说，开展“三基一化”工程建设是为促进公安机关硬件建设实现质的飞跃而创设的启动平台，那么，当前加强“三项建设”、推进“三项重点工作”，就是在公安机关硬件建设得到大幅度改善的前提下，努力加强软件建设，全面提升公安机关综合能力和水平，推进公安工作不断向前发展而创设的推动平台。不管是“三基一化”工程建设，还是“三项重点工作”，都是公安机关为适应新形势、破解新难题、努力推进自身发展的现实需要，是实践社会管理创新的具体表现。

（二）新时期维护社会政治稳定的需要

当前，我国已进入对敌斗争复杂期、社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期，维护稳定的压力越来越大，作为维稳主力军的公安机关迫切需要进行社会管理创新，以更好地适应新的维稳形势。一是公安机关提高社会矛盾预警和化解能力的需要。随着改革发展和社会转型，我国利益多元化格局已经形成，多元化的利益诉求日趋复杂，多样化的矛盾冲突日趋激烈，群体性事件不断增多，维护社会稳定的压力越来越大。如湖南吉首非法集资引发的涉稳事件，就充分说明当前经济风险向社会风险传导的趋势正在进一步加剧，仅因涉众性不规范经济行为（非法集资、民间融资、非法传销、合同诈骗、高息借贷等）所引发的不稳定事件就对社会稳定构成严重威胁，形成强大冲击。随着改革的不断深入，各类新情况、新问题会不断出现，由此引发的各类社会矛盾和事件将会越来越多，这就对公安机关如何科学研判稳定形势，有效化解社会矛盾提出了新要求，需要公安机关通过社会管理创新加以解决。二是公安机关提高执法公信力和危机处置能力的需要。随着经济社会的不断发展进步，部分民众核心价值观念缺失，因社会财富分配不公、贫富差距日趋拉大等原因，部分民众心理失衡，仇富、仇官、仇警心理日趋高涨，对政府和社会的不满情绪不断加速生成与聚合，认为社会不公平、不公正、不合理，对政府和公安机关不信任、不支持、不合作。这些心理失衡的人群一旦受到外界诱因的刺激，就有可能使其不满情绪集中宣泄，使直接利益冲突者和无直接利益冲突者合为一体，引发泄愤型、报复型不稳定事件。贵州瓮安事件、湖北石首事件便是其最典型的表现。这就对公安机关如何提通过高执法公信力来提高群众支持率，如何通过提高危机处置能力来迅速妥善处置涉稳事件提出了新要求，需要通过社会管理创新加以解决。三是公安机关加强虚拟社会管理，强化网上斗争的需要。随着网络时代的来临，网络对现实社会的影响日趋增强，虚拟社会与现实社会已融为一体，民众利用网络范围广、速度快、影响力强的特点，通过网络进行网上监督、网上反腐，实现意见表达、参政议政，对现实政治形成强大的影响，形成了特色鲜明的“网络政治”。如徐州一区委书记“一夫多妻”事件、江西新余“出国考察团”事件等现实政治事件都是因被网络曝光后才得以查处的。网络政治的形成，在扩大民众政治参与和监督渠道，促进民主政治建设的同时，也给一些敌对势力进行破坏活动带来了新的机遇，对社会稳定构成新威胁。新疆“7·5”事件就是热比亚等少数民族分裂分子利用网络的舆论放大功能，通过网络对广东韶关事件进行炒作、煽动，传播谣言，混淆视听，最终成功策划并导致“7·5”事件的发生。网络的迅猛发展，对公安机关如何掌握网络舆论主导权，抵制敌对势力利用网络制造涉稳事件提出了新要求。

（三）新形势强化社会治安管控的需要

改革开放以来，我国社会治安形势发生巨大变化，各类违法犯罪活动进入高发期，社会治安防控形势日趋严峻，迫切需要公安机关强化管理创新，积极有效应对。一是开放型的社会环境要求公安机关进行治安管理模式创新。随着改革开放的不断深入，社会环境由相对静态转为动态，由相对封闭转为开放，人、财、物流动速度不断加快，范围不断扩大，使不法分子活动的空间随之变大，导致违法犯罪活动高发。二是社会管理机制新老交替的客观现实，需要公安机关进行治安管理机制创新。在当前大变革、大发展的背景下，原有的社会管理机制明显弱化，新的管理机制尚未建立，社会治安防控体系还不完善，某些领域因立法滞后，使该领域的治安管理无法可依，还处于无序甚至混乱状态，使不法分子的可趁之机增多，导致违法犯罪高发。三是违法犯罪手段和方式的发展变化迫使公安机关进行治安管理手段创新。当前，违法犯罪活动的各种新手段、新形式、新类型不断涌现，因公安机关治安管理手段相对落后，破案率不高，造成违法犯罪收益大而风险小，导致违法犯罪高发。新的社会治安形势对公安机关如何提高驾驭复杂治安局势的能力，有效实行社会治安管控提出了新要求，需要公安机关对现有的治安管理模式、机制和手段等进行创新。

三、公安机关社会管理创新应当解决的重点问题

公安机关应当结合所承担的社会管理任务推进社会管理创新，既要全面展开工作，又要抓住源头性、根本性和基础性问题，重点在于解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务等问题。

（一）推进流动人口服务管理创新

公安机关应当利用负责人口管理的便利条件，按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，积极稳妥地推进城镇化建设，加快推进户籍管理制度改革，从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，不断创新统一有效的管理新机制，实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式，疏堵有机结合，使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活，从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。全面启动户籍制度改革，使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。按照“淡化户籍观念，强调居民身份”的思路，推行流动人口服务管理“居住证”制度。探索实行以居住登记和居住证为核心的“一证通”制度，将流动人口居住管理、公共服务、社会保障等功能纳入其中，破解人口“二元管理”体制带来的流动人口管理服务难题，使公安机关既能全面掌握流动人口底数和动态，提升管理效能，又能消除人口“二元管理”的弊端，为流动人口提供更多更好的公共服务，进一步增强外来人员的归属感，与“以证管人”、“以房管人”、“以业管人”、“以车管人”相结合，整合社会信息资源，探索流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。

（二）推进特殊人群帮教、帮扶管理创新

公安机关要建立健全对高危人群的常态化帮教管控机制，充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，推动教育改造与安置帮教工作双延伸。要抓住特殊人群帮教管理这个关键，建立衔接机制，落实安置政策，加强日常管理。对特殊人群的帮教管理，要有措施、有方法、有体系，应在有利于解决他们的实际困难、促进他们的发展上下功夫，尤其是应当致力于建构帮助其更好地融入社会的机制，完善管理制度，从根本上化解社会矛盾，有效预防其重新违法犯罪。与此同时，要高度重视困难群体和特殊群体的帮扶帮教工作，对城镇失业下岗和低收入生活困难群众、农村贫困人员、失业返乡农民工、鳏寡孤独老人等困难群体家庭，要定期开展走访、定期进行摸排，积极争取党委、政府和有关部门的支持，力所能及地帮助解决实际问题。对闲散青少年、有不良行为的青少年、流浪青少年、服刑人员未成年子女、农村留守儿童等重点青少年群体，要集中开展摸底调查，辖区公安机关领导和派出所社区、驻村民警要与他们结成帮教帮扶对子，逐一落实帮教帮扶措施，维护未成年人合法权益，预防青少年违法犯罪。对容易肇事肇祸的精神病人应及时送到安康医院进行治疗，以减少现实危害。

（三）推进社会治安重点地区综合治理创新

公安机关应以社会治安问题较严重的城中村、城乡接合部为重点，整治先行、服务到位、管理落实。推行村庄社区化管理模式，对破解城市管理难题进行积极的探索和尝试。要对小旅馆、娱乐、洗浴场所等加强指导，实行重点防控、过程监管，完善长效机制，突出指导服务理念。积极搭建管理服务平台，不断完善社会治安动态防控体系，竭力提升驾驭社会治安局势能力。探索并推行家庭式旅社、小招待所应有技防监控设备、有门窗防范设施、有登记值守制度、有消防器材的“四有”管理制度。

（四）推进网络虚拟社会建设管理创新

公安机关要利用负责公共信息网络安全监察的便利条件，充分认识互联网在社会生活中的作用，注重研究互联网的内在规律和规则，充分运用法律、行政、经济、技术等手段，加强互联网的建设与有效管理。特别是要认真研究和充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。公安机关网监部门要同通信、宣传等部门保持密切联系，积极整合资源，形成合力，构建公安“大网安”格局。

（五）推进社会组织管理服务创新

公安机关要从国家安全和社会治安管理的角度出发，致力于对社会组织的认识和研究，充分发挥社会组织在国家发展与建设中尤其是社会管理创新中的积极作用。应按照社会组织发展规律，建立和完善相关法律规范，有效监管“两新组织”（新经济组织和新社会组织）。公安机关社会管理服务应当打破所有制界限，积极推动在新经济组织中建立党团组织、工会组织，加强法制教育培训，加强对贯彻我国《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女儿童权益保护法》等法律法规的检查。公安机关要加强对新社会组织的登记和日常监督管理，既要发挥其在社会生活中的积极作用，又要坚决遏制一些新社会组织打着“维权”等旗号，攻击党和政府以及社会主义制度，煽动策划“工运”、“学运”等非法活动。对情节严重、影响恶劣的坚决予以取缔。公安机关应当加强“两新组织”管理服务规律特点的研究，积极探索新形势下党和政府对“两新组织”管理服务的体制机制、方法手段，真正把社会管理和公共管理服务延伸到“两新组织”，促进“两新组织”健康发展，充分发挥好“两新组织”在推动中国经济建设和中国特色社会主义事业发展中的积极作用。

四、公安机关社会管理创新的思路方法

（一）深化认识，提高公安机关社会管理创新的自觉性

社会管理创新是今后一个时期全国政法工作“三项重点工作”之一。公安机关应解放思想，勇于探索，积极推进公安机关社会管理创新。公安民警必须深化三个方面的认识，提高公安机关社会管理创新的自觉性。第一，深化公安机关社会管理创新的必要性、战略性的认识，树立社会管理创新“人人有责、责无旁贷”和“社会管理好、公安工作顺”的意识，走出认识上“麻木不仁，与己无关”、“工作形成了习惯，一下子改不过来”的怪圈；第二，深化社会管理的现实性和紧迫性认识，正视目前公安工作社会管理手段还相当滞后的现实，走出认识上的“高枕无忧”或者“怨人忧天”的怪圈；第三，深化社会管理创新的理论性和科学性的认识，深入开展社会管理创新理论研究和措施、方法探讨，有效避免公安工作社会管理创新的盲目性和效率低下，走出“亮点不亮、创而不新”的怪圈。

（二）更新观念，建立公安机关社会管理创新生态机制

公安机关社会管理创新要确立正确方向和科学路径，调动社会各方面的力量，促进社会活力而不是要限制社会活力。在不违背国家法律、法规和公序良俗的基础上，尊重不同的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同的利益诉求，重视沟通与协调。社会管理创新要对服务对象利益调整进行结构性改革，尽可能地兼顾各方利益。但是，强调兼顾各方利益绝不能损害国家利益，绝不意味着对违规、违法、犯罪者不能采取任何强制性手段。问题的关键在于，改革中的利益调整要着眼于社会发展进步，要引入行政管理过程论，对各方利益进行综合衡量，依法作出科学合理的判断裁量。公安机关推进社会管理创新，应当对服务对象中的管理者、专业人员进行培养和培育，通过对社会管理领域进行过程引导和规范，实现公安机关对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励，形成卓有成效的社会管理创新生态机制。社会管理创新是一项具有高度自主性的创造性活动，有赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击，有赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境，更有赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。这是社会管理创新的重要规律性特征，公安机关在推进社会管理创新中要予以最大限度的尊重。

（三）理清思路，避免公安机关社会管理创新工作的盲目性

公安机关推进社会管理创新，要理清以下思路。第一，深入开展调研，找出管理弱项。这是公安机关社会管理创新首先必须开展的一项基础性工作。公安机关应根据当地党委、政府社会管理的工作部署和上级公安机关社会管理创新的新要求和人民群众的新期待，组织专门调研班子，到当地和外地开展深入细致的调查研究工作。通过调研，找准公安机关在社会管理服务中的薄弱环节，提出解决问题的有效措施和办法。第二，确定创新项目，示范创新举措。这是社会管理创新的关键环节。应在深入调研并取得调研成果的基础上，把带共同性、全局性的弱势项目确定为全局性的创新项目，如流动人口和城市农民工的户籍管理问题、城市和农村社会治安防控体系构建问题等。把带个性的弱项确定为科所队创新项目，如城中村、城乡接合部社会治安混乱问题等。确定若干个创新项目示范单位进行试点，不断完善创新举措，使之发挥应有的创新效能。第三，考证创新成效，推广创新成果。这是社会管理创新工作的重点。公安机关尤其是县级公安机关要组织专门力量，对各示范创新点上的创新成果进行科学论证，重点评估其合法性、操作性和社会效果。对好的创新成果，应纳入本局某项管理工作的常态化管理机制，并全面推广，组织治安、刑侦、交警、巡特警、网监等警种的干警学习交流社会管理创新工作经验和做法。

（四）强化措施，确保公安机关社会管理创新工作落到实处

公安机关各职能部门要在深化认识、更新观念、理清思路、明确重点的基础上，把社会管理创新与公安部提出的“三项建设”（即公安信息化建设、执法规范化建设和和谐警民关系建设）以及各阶段中心工作紧密联系起来，把社会管理创新摆在突出位置，以真抓实干的优良作风，以攻坚克难的精神，集中精力，全力做好本部门各项社会管理工作的创新。第一，加强社会管理创新的组织领导。各级公安机关及其各部门的一把手要结合工作实际亲自抓社会管理创新工作。第二，加强督导和分类指导。公安机关负责人应结合工作实际不定期地到相关职能部门协调指挥，追踪各部门社会管理创新项目建设进展情况和存在的问题，并根据各部门考核情况，选取社会管理创新思路清晰、举措新颖、成效明显的部门作为试点，予以重点指导、培育，切实深化创新工作亮点。被确定为示范单位的部门要积极开展工作，要出实绩、出亮点、出成效。第三，以点带面，整体推进。各级公安机关可在社会管理创新取得成效的单位召开现场会或者推进会，把社会管理创新项目引向深入。第四，建立奖惩激励机制。公安机关可以研究出台社会管理创新项目管理和考核实施办法，严格奖惩，评比表彰在推进社会管理创新中工作突出、绩效明显的先进单位和个人，营造大力推进社会管理创新的浓厚氛围。第五，加强情况报送，总结推广经验。各部门要定人、定责，及时、全面报送本部门社会管理创新情况，重要情况随时报送，便于公安机关决策部门总结推广社会管理创新经验。

[1]蒋良：浙江省宁波市公安局巡特警支队二大队民警。