“双查双建”推进社会管理创新

最近，我们就检察机关如何深入推进三项重点工作的问题到宁乡县院进行调研。通过与检察院领导班子成员、业务部门骨干、有关部门负责人进行座谈，并查阅有关典型案件资料，对该院正确履行法律监督职能、服务党和国家工作大局等情况进行了解。深感该院在坚持“三个统一”，把握“三个至上”，注重“三个效果”，更新执法理念，坚持工作创新，化解社会矛盾，推进社会管理创新等方面取得了显著成效。

在调查中我们了解到，早在2004年，该院就立足化解社会矛盾，率先在全省开展了轻伤害案件“非刑罚化”的有益探索，为全省开展刑事和解工作创造了经验。近年来，他们坚持把化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，主动将执法向化解矛盾延伸，向推进社会管理创新延伸，特别是在查办涉及民生民本、群众反映强烈的职务犯罪案件时，坚持把查办案件与查找“漏洞”结合起来，把向发案单位提出检察建议与向党委政府提出决策建言结合起来，形成“双查双建”的司法预防机制。如该院在查办县重点工程新月湾项目职务犯罪系列案时，发现征地拆迁中存在的多处管理漏洞，通过提出检察建议和决策建言，促使相关部门完善规章制度和全县征地拆迁制度的出台；在查办县建设局原局长滥用职权违规减免规费案中，发现行政审批漏洞是导致案发的机制原因，通过检察建议和专题调研，促成发案单位认真整改、县政府建立健全了行政收费和基金征收制度；在办理唐觉峰等7人侵犯知识产权案时，发现本地名优企业知识产权被频频侵害的严重情况，通过检察建议和联系汇报，促成全县“保护知识产权”专项活动的开展和长效机制的建立。有鉴于此，我们认为该院的经验对检察机关深入推进三项重点工作，强化司法办案的治本功能有着重要的现实意义。

一、以“查办案件”为基础，对群众反映强烈的诉求及时正确履职

宁乡县是我省“两型社会”建设的先导区，全国“百强县”之一，在长沙市经济社会发展中占有重要地位。宁乡县院党组清醒地认识到，检察工作服从和服务于经济社会发展大局，必须立足于执法办案，正确履行法律监督职责，从查办关系人们切身利益的犯罪案件入手，打击犯罪，化解矛盾，维护经济秩序和社会稳定。

一是认真受理群众诉求。2008年上半年，该院陆续接到新月湾规划区拆迁群众的来信来访，集中反映该区拆迁补偿标准不一，有的补偿数额相差悬殊，个别拆迁工作人员收受拆迁户贿赂，随意提高补偿标准。不少拆迁户在举报的同时，还流露出要通过集体上访的方式来表达自己诉求的意图。群众利益无小事。该院对举报线索进行了分析，认为征地拆迁问题涉及民生、群众关注、非常敏感，必须对集中反映的征地拆迁问题和举报有效处置。为此，果断决定由反贪局开展线索初查，在查明县国土局许明辉、县城市建设投资公司石国华、县玉潭镇政府何立群受贿犯罪的基础上依法立案，又查证了拆迁工作人员刘亮明、周清、高凯、欧湘宇等涉嫌受贿的犯罪事实。以上7人共同或者单独收受40多户拆迁户150余万元的贿赂，随意提高拆迁补偿金额。经起诉，均被法院判处有期徒刑，其中4人被判处10年以上有期徒刑。办案的同时，检察院还协助玉潭镇政府、通益社区、汪家冲社区逐户上门做好拆迁户的安抚工作，除对一个多次行贿并介绍贿赂的拆迁户立案外，对其他能如实交代问题并主动退回多领取的拆迁补偿款的行贿的拆迁户，均未立案追究。

二是坚持严格公正执法。前年下半年，市检察院转来群众匿名院举报宁乡建设局原局长周政，违规越权减免巨额城市基础设施配套费、劳保统筹基金、教育设施配套等规费。该院经初查，发现周政有滥用职权、受贿的嫌疑，违反国家规定，滥用减免规费职权，给国家造成1000余万元的经济损失。于是决定以涉嫌滥用职权罪对周政立案侦查。在侦查过程中，他们坚持“一要坚决、二要慎重，务必搞准”的办案原则，既收集证明其有罪的证据，又注意收集证明其无罪的证据。经侦查查明，县建设局违规减免的1700余万元规费中，有的经过局领导班子讨论或经过县领导表态，或经过县政府办公会议研究，责任分散，不宜定罪。侦查认定周政的犯罪事实是：在担任三年建设局局长期间，审批宁乡县房地产开发公司等15家建设单位报建、报监缴款时，违反《湖南省非税收入管理条例》及市县有关文件规定的收费标准基础上，减免城市市政基础设施配套费和建筑企业劳动保险统筹基金共计人民币343万元，其行为已涉嫌滥用职权罪。案件经起诉到法院后，周政被宁乡法院判处有期徒刑3年，缓刑5年。周政及其家属认为检察院办案公道严谨，表示服判。

三是讲究办案方式方法。2010年2月10日，该院受理县公安局移送审查起诉的唐觉峰等7人假冒注册商标、非法制造注册商标标识一案。受侵害的著名品牌有“加加”、“西湖”、“太太乐”、“长康”等，均为本地和省内外著名的食品生产企业。制假、售假均为一条龙式的地下工厂，时间跨度从2000年至今，涉案金额达数百万之多。就在审查该案时，省人大常委会转来省人大代表、宁乡加加集团董事长杨振写的信函，反映加加集团拥有2项中国驰名商标、年产值过15亿元、年税收过1亿元，却饱受假冒伪劣产品侵害之苦，长年以来屡打不绝，给企业生存、发展造成了严重影响，特请求司法保护。针对该案实施的犯罪行为不仅扰乱经济秩序，而且直接危害人们身体健康的情形，该院决定为案件办理开辟“绿色通道”，调集业务骨干集中进行案件审查，会同和引导公安机关核实补强证据。先后与公安、工商、质检等部门调查走访被害单位10余家，商品销售点千余个，询问证人2500余人，使这起案件在法定时间内依法提起公诉，现该案正在法院审理之中。县委评价该案的及时查处，是司法机关与行政执法机关联手维护经济秩序的典型案例。

二、以“查找漏洞”为关键，对导致犯罪发生的制度原因深入探究

宁乡县院认为，检察机关作为社会主义事业的建设者和捍卫者，必须以保障和服务经济社会发展为己任。这就要求检察机关在执法办案中，不能就案办案，而应当通过案件的办理，发现和揭露导致案件产生的管理漏洞和制度原因，把查找“漏洞”摆在与查办案件同等重要的位置，实现检察执法的惩罚和防范功能。

他们坚持侦查办案与调查研究并举。在查办县重点工程新月湾项目职务犯罪系列案时，首先对拆迁户进行调查，走访了包括新月湾项目在内的三个项目的30户拆迁户。群众反映拆迁补偿工作不透明，存在暗箱操作，某户补偿金额是多少周围群众不知道，甚至所在社区也不清楚。其次分别约谈了国土局、城建投、玉潭镇主要负责人。通过检察约谈发现征地拆迁运行机制混乱，征地拆迁指挥部大都是临时机构，拆迁人员系从国土局、城建投、玉潭镇临时抽调，拆迁补偿标准因项目载体主体不同而不同，拆迁工作不够透明，监督机制没有建立。同时咨询了县内征地拆迁的专家，并通过专家了解了长沙县等地的先进做法，研究了这一领域的法律法规。通过以上调查后，发现宁乡征地拆迁领域存在体制纰漏和诱发职务犯罪的薄弱环节：（1）拆迁安置补偿的主体、标准、程序混乱。表现在拆迁安置补偿过程中多元主体并存，各自为战；补偿金额的调整欠缺要件比较随意；拆迁安置补偿程序缺位。（2）缺乏有效的内部、外部监督制约机制。（3）争议处理机制过多依赖行政命令，不利于保护拆迁对象合法权益，潜伏社会不稳定因素。

在查办县建设局原局长滥用职权违规减免规费案中，他们也把查找制度“漏洞”放在重要位置。按照《湖南省城市市政公用设施配套费征收管理办法》，城市建设行政主管部门主管配套费的征收，严禁个人擅自减免。通过查案，发现城市建设行政主管部门在征收建筑规费中存在着高额的、典型的“人情规费”减免，这一现象在行政审批领域并不少见，久而久之，此类减免被潜移默化地“合理化”、“合情化”。这样不仅获取相关案件的证据，而且找出了诱发职务犯罪的制度原因。

坚持审查起诉与案情剖析结合。在办理公安机关移送审查起诉唐觉峰等6人侵犯知识产权案时，该院发现知识产权保护上存在行政主管部门机构分散、执法不统一，国家法令不畅导致知识产权保护的实效大减，没有建立司法、行政衔接的长效机制，司法打击力度不够等问题。如司法打击呈现打击侵犯商标权的行为多，打击侵犯专利权、商业秘密等行为的少；打击侵权商品销售者多，打击侵权商品制造者及商标标识印制者少；打击流通环节制假者多，打击生产环节制假者少的局面；侵犯知识产权构成犯罪的行为由行政执法移送刑事处理的比例低；由于行政执法和刑事侦查部门取证不到位、不及时等原因，直接影响审判中的定罪量刑，不少侵权犯罪人因证据不足、取证程序不合法而最终予以轻判，造成打击不力；另外，我国对知识产权侵权仍实行的是民法“填平”原则，造成“十赔九不足”的现象时有发生。由于司法保护作用薄弱，惩处和保护知识产权均难以收到良好的执法效果。

三、以“检察建议”为手段，督促发案单位及时整改完善防范机制

“检察建议”是检察机关结合办案实践和案件的实际情况，把办案中发现的管理机制问题和制度上的漏洞，加以分析研究，向发案单位或部门提出整改意见、建议和措施，并监督检查落实的工作制度。宁乡县院把“检察建议”作为执法办案的有机组成部分和推荐社会管理创新的关键环节，在前述三起案件中，他们先后提出了防范征地拆迁违法违纪问题、严格行政审批制度、防范知识产权侵害三项检察建议，巩固了执法办案的法律效果和社会效果。

为防范征地拆迁违法违纪问题，该院在新月湾项目职务犯罪系列案查处之后，先后向发案单位县国土资源局、县城市建设投资开发公司、玉潭镇人民政府发出了检察建议。建议分析了许明辉、石国华等人的作案特点、发案原因并提出了以下对策：一是统一拆迁安置补偿主体和拆迁安置补偿标准；二是健全规范拆迁程序；三是加强监督机制建设；四是加强队伍法治和职业道德教育。由于预防调查扎实有效，检察建议针对性强，发案单位认为检察建议具有专家水平，按照检察建议进行了认真整改。县国土局发动全局干部职工对国土执法程序和管理制度存在的漏洞进行了自查自纠，完善了岗位目标责任制，开展了全员警示性谈话，组织中层干部参观了长沙监狱。县城建投完善了拆迁资料档案管理，健全了拆迁补偿审批复核程序，建立了拆迁补偿资金保障制度。发案单位还邀请县检察院预防科负责人及主管检察长作了预防职务犯罪专题讲座。

为严格行政审批制度，他们就县建设局原局长滥用职权违规减免规费案中暴露的行政审批漏洞，向县建设局提出了严格行政审批，杜绝“人情规范”减免的检察建议。县建设局收到检察建议后，立即对已建和在建项目进行了清理，重新核算了各个项目的各项规费和基金，当年补收规费和基金1700余万元，相当于在城区新建了一所中等规模的小学。

为防范知识产权侵害，该院在办理唐觉峰等7人侵犯知识产权案后，在查找漏洞的基础上，还做了三件事：一是检察长谭剑辉与工商、技监的一把手召开联席会议，专题探索如何建立行政执法与刑事司法对接机制。二是结合知识产权保护工作、就如何杜绝行政执法人员的渎职、受贿行为，检察机关到工商部门进行了职务犯罪预防教育宣传，同时制定了《宁乡县人民检察院、宁乡县工商行政管理局关于在惩治和预防职务犯罪工作中加强联系协作的实施意见》。三是倡议结合一年一度的世界知识产权日，在全县范围内开展了“知识产权宣传周”活动，以宁乡电视台等媒体进行专题访谈、县知识产权局开通12330知识产权专业维权热线等方式丰富活动内容。

四、以“决策建言”为参谋，促成党委政府源头治本强化社会管理

谭剑辉检察长认为，基层院要做好服务大局工作，既要全面认真贯彻中央制定的路线、方针、政策，又要科学清醒地认识本地区的发展基础、优势条件、制约因素等，在执法办案、查找漏洞的基础上，通过综合调研、类比分析，为党委、政府加强社会管理当好参谋，只有这样，才能全面体现检察执法的法律价值、政治价值和社会价值。基于以上认识，他们在查办前述三个案件之后，向县委、政府提交了三项有针对性、有说服力的“决策建言”：

一是规制征地拆迁的“决策建言”。他们根据办案调查情况，制作了一份高质量的专题调研报告，报告除了实事求是反映征地拆迁存在的问题、征地拆迁引发职务原因及其预防对策外，针对目前拆迁安置补偿工作中存在的主体、标准、程序和监督机制等问题，积极向县委政府提出了五项建议：①建议县人民政府召集各职能部门和项目载体单位，共同分析当前存在的问题和应对策略。②成立县征地办公室机构，先从监督制约机制入手，在拆迁安置补偿环节制定出台全县统一的内部监控机制。③统一全县拆迁安置补偿标准。④逐步出台统一的拆迁安置补偿流程。⑤逐步统一拆迁安置补偿工作主体，建立法律主体、工作主体、责任主体统一的拆迁安置补偿机构。县委、政府收到建言后，召开征地拆迁工作办公会议，制定下发了《宁乡县征地补偿安置实施细则》的文件，设立宁乡县征地拆迁办公室，配备了相关人员，从源头上堵塞了管理漏洞。文件出台一年多来，没有发生一起因征地拆迁而引发的纠纷冲突事件。

二是加强行政收费管理的“决策建言”。他们向县政府建言对行政收费和基金征收情况进行一次全面检查，排查其他行政部门是否存在随意减免行政收费和基金征收现象。为此，县人民政府成立了专门的县收费管理小组，由县长亲自担任组长，常委副县长、主管县长任副组长，县政府办等9个单位为成员单位，领导小组下设办公室，出台了宁乡县人民政府《关于规范和统一行政事业性收费和基金征收标准的通知》，该通知对75项行政收费和基金项目明确了标准，规定了收费和基金的减免一律由县人民政府一事一议，规定了严格的收费纪律和监督机制。

三是保护知识产权的“决策建言”。他们以在全县开展知识产权专项保护活动为题，向县委递交专题汇报材料。县委、政府高度赞同检察院提出的建立联席会议制度、实现刑事司法与行政执法的有效对接等创新举措，并决定在全县开展名为“服务知名企业、保护知识产权”的专项服务活动。县委、政府制定下发宁办发［2010］9号文件，建立了知识产权保护的长效机制。文件确立了联席会议工作制度，分两个层级对全县知识产权工作进行协调处理。第一层级由县知识产权活动领导小组办公室主任召集，解决一般问题；第二层级由领导小组组长召集，解决重大疑难问题，保证了知识产权保护工作长期有效地开展下去。

五、“双查双建”执法延伸的社会反响和几点启示

宁乡县院“双查双建”的执法延伸与中央关于推进三项重点工作的部署高度契合，彰显了检察机关法律监督的丰富内涵，拓展了个案预防的工作领域，体现了他们强烈的大局意识、责任意识和创新精神，因而取得了良好的社会反响。宁乡县委书记黎石秋说：“宁乡县院顾大局、重思考、能探索，无论是办理周政案件，还是拆迁案件等，都能跳出就案办案的传统思维，查处一个人，警醒一批人，找出漏洞，规范制度，维护经济秩序和社会稳定，检察院功不可没”。县政府在讨论保护知识产权活动方案时，高度赞扬检察院：“是维护社会稳定的第一防线，是服务经济发展的前沿平台”。随着宁乡县征地拆迁的规范、行政规费的增收和保护知识产权活动的开展，很多单位和群众进一步理解了检察工作，感受到检察机关不仅是法律的执行者，而且是正义的捍卫者和群众利益的维护者，检察执法的社会公信力大为提高。

纵观宁乡县院“双查双建”的执法延伸实践，主要可以给我们以下几点启示：

一是必须在服务大局中深入推进三项重点工作。宁乡县院“双查双建”的执法延伸，其依托载体是执法办案，其具体方式方法是正确履行检察职能，其根本目的是有效化解社会矛盾、维护城乡群众的切身利益，其执法价值是整个县域经济的平稳较快增长和城乡社会的和谐稳定。从一定意义上而言，宁乡县院“双查双建”的执法延伸既是紧密围绕法律监督职能，同时又是跳出检察工作来创新工作机制，取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。这种工作实践的重要启示意义在于，基层检察机关必须坚持在服务大局中深入推进三项重点工作，要把深入推进三项重点工作作为加强和改进检察工作、服务经济社会工作大局的重要载体，把是否有利于保障经济平稳较快发展、是否有利于社会和谐稳定作为衡量检察工作的重要标准，通过着力解决检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地服务改革发展稳定大局。

二是必须把化解社会矛盾贯穿于检察活动始终。宁乡县院“双查双建”的执法延伸，克服了传统的机械办案、就案办案的单纯业务观点，而是努力通过促进制度层面的社会管理创新来实现同类案件、同类领域的社会矛盾有效化解。同时，“双查双建”的执法延伸工作涉及多个检察执法环节，涵盖了检察工作的主要职能。但其工作主线始终围绕化解社会矛盾，实现了在依法全面履行批捕起诉、查办和预防职务犯罪等职能过程中，将社会矛盾化解作为检察工作的重中之重，将社会矛盾化解贯穿于执法办案始终。真正做到了在确保案件依法正确处理的基础上，主动把执法办案工作向化解社会矛盾延伸，使执法办案的过程变成化解矛盾、促进社会和谐稳定的过程。从“双查双建”的工作环节看，满足人民群众的司法诉求，依法公正查处案件，是化解社会矛盾的基础；查找诱发案件的管理漏洞和制度原因，是化解社会矛盾的关键；向发案单位提出检察建议，是防范社会矛盾的重要途径；向党委、政府提交决策建言，当好加强社会管理的参谋，是化解社会矛盾的源头性、治本性工作。

三是必须加强和改进检察预防，推进社会管理创新。传统的个案预防方式具有事后性质，通常仅限于根据职务犯罪查处反映出来的问题对发案单位有针对性地提出整改建议，防止此类案件在该单位再度发生。而宁乡县院从强化社会矛盾化解功能出发，实行侦查工作与预防工作并行驱动，将预防工作前置并贯彻于执法办案始终，形成了从事中预防到事后整改再到推动责任机关做出整体制度完善的完整预防工作体系，实现了执法办案与预防工作的有机结合、办案工作质量效率与预防工作效果的有机结合、个案预防与行业预防的有机结合。正是由于预防工作始终围绕化解社会矛盾、推进社会管理创新来开展，才查找出诱发犯罪的机制原因和管理漏洞，有针对性地提出了检察建议和决策建言，催生了从源头上防范违法犯罪问题发生的管理制度创新，从整体上强化了检察机关查办案件的治本功能。

[1]＊ 本文是2010年3月根据省院龚佳禾检察长的指示，赴宁乡县检察院，历时近一个月调研形成的。调研中，得到了县院谭建辉检察长、党组成员工会主席章华及其他领导骨干的积极配合和大力支持。龚佳禾检察长于6月8日审视本文后呈批示：这是份很有说服力的调查报告，反映了基层院执法理念、执法方法的重要进步，也揭示了检察执法与三项重点工作的内在联系，很有意义。发各地参阅，并报高检院和省委领导同志。2010年6月24日高检院曹建明检察长批示：请三项重点工作办公室阅。25日，高检院童建明专职委员批示：宁乡县院的工作经验值得推广，请许山松同志阅批。与此同时，湖南省委常委政法委李江书记批示：宁乡县检察院的做法很好，可在省综治会议上作经验发言。2010年8月中央政法委《调研报告》第24期刊发该文。