从社会共生理论看社会治理创新

从社会共生理论看社会治理创新_巨变中的中国社会

一、从共生理论看当前社会基层治理

1．共生既是自然的本质，也是社会的本质。（1）社会共生是人的基本存在方式，人类其实就是共生生物，没有共生现象，地球上可能就不会存在生命。整个地球就是个巨大的共生有机体，生物与生物之间的关系常见有：捕食关系、竞争关系、合作关系、寄生关系、共生关系等，共生既是自然的本质，也是社会的本质，正是这种本质属性决定了自然和社会处在同一个共生体中。（2）任何社会组织，都是社会共生关系的主体。在共生关系中，一方为另一方提供有利于生存的帮助，同时也获得对方的帮助，在组织上形成了新的结构。按照美国芝加哥经验社会学派观点：“共生被认为是支配城市区位秩序的最基本因素之一。”（3）实现双赢或多赢体现共生思想。人之间有不同利益，团体之间有不同利益，阶层之间有不同利益，当然会有冲突有竞争，但是冲突和竞争并不是要消灭对方，而是以共生为前提。

2．社会共生论思想符合科学发展观。每一个人都生活在共生网络里，社会由各个层面的共生系统所组成，公平正义、平等发展，是全面深化改革的基本价值取向，权利和义务存在于共生关系之中，并且一方的权利与另一方的义务对称，要构建和谐社会，必须提倡社会共生论，合理地分享资源，缩小收入差距，坚持权利平等、机会平等、规则平等。而诚信是和谐共生的道德纽带，凡是和谐共生关系，莫不如此。双方必须诚实守信，方能维持和谐共生，要达到和谐共生，社会各利益主体就要在合理的“度”之内分享各类资源（胡守均， 2006）。

3．社会共生与社会治理体系现代化。三中全会提出治理体系与治理能力现代化，核心问题是要对权力进行重新配置。首先，要从理念上突破，否则仍仅仅是“换马甲”，政府要限权、社会要赋权增能、市场要放权，治理体系现代化一定要与执政党执政方式现代化结合在一起思考；其次，我们讲治理体系现代化，不仅是党政分开问题，还涉及党与政府权力下放、职能转移、如何在许多领域“退出”的深层次问题；第三，执政动员方式一定要改变。市场经济条件下，许多治理方式要社会来选择配置，不要老想着来一切由政府来配置，许多自组织实行自我服务，自我管理，街道以下要放开，应培育自治主体。未来社区应完全由小区业主自我服务、自我管理、自我治理，街道不再插手小区社区事务，街道作为一级政府，主要目标是提供基本公共服务，起监督监管职能，具体事务应让渡给NGO、社会组织去做。

4．治理体系现代化主要是“治理结构”现代化。什么是“治理结构”现代化？就是处理好政府、市场、社会三者边界、功能、关系。客观地说上述三个主体，各自有自己的利益，无论是公开的还是隐形的利益。我们常说党没有自己利益，党的利益就是为人民服务，那么，它如何代表人民利益问题？因此还是要划分好三者的职能边界。

（1）治理主体。处理好政府、社会、市场、民众之间关系。政府与社会是一种合作关系、政府与民众是一种伙伴关系、民众与社会是一种共生的关系。（2）治理功能。政府应成为一种引导者、资源的整合者；社区应成为治理的主要载体；社会组织则成为治理的重要实施者；群众变成基层治理的主体。（3）治理手段。处理好主体多元、手段软性、方法协商、权利平等等问题。（4）治理目标。改善政府，激活社会，重塑群众。努力形成政府、社会和群众互动共治的新关系，建构基层社会治理新体系，提高政府社会治理能力，创造一种互动共治的社会治理方式。

5．构建社会多元治理主体。要朝着“权职对称、边界清晰、合作共赢”的改革目标推进。（现在基层社区主体太多，小区业委会、居委会、物业，大家不认同，不合作，又不参与。因各种自治主体都有各自利益，相互扯皮，不能真正合作，应厘清各自边界、职权，找到共同利益点，才能谈合作自治）。理论上讲，全体业主、业主委员大会才是社区自治主体。在目前国情下，可尝试探索居委会与业委会合并建立一个类似“社区议会”的治理主体，选中的物业公司则对上述这一主体负责、社区居委党支部起到监督、保障作用。

6．“共治共享”：当前社会基层治理的操作路径。（1）将权力分给社区、社会。做什么交给民众决定，如何做交给民众与社区组织去决定；（2）按照“社区营造”思路，构建共谋、共建、共管、共评、共享社区治理新格局，社会参与公共服务，群众参与公共事务；（3）培育社会组织。将原子化的群众组织起来。根据趣缘、地缘、血缘，成立了居民理事会、社企理事会、老人会、议事会；同乡会、宗亲会等；（4）建构互动治理机制。解决“参与的可持续性”问题。主要包括：以奖代补制度、义工积分制、公共服务带动制、认领认养制度等；（5）构建社会核心价值。一个社会的核心价值观是一个自然形成的过程，是在日常生活和公共讨论中慢慢建构起来的，在日常生活中实践，慢慢形成社会风气；（6）构建一个社会信用代码体系，发挥社会征信体系激励、惩戒作用。

7．互联网时代，必须改善政府治理方式。互联网的产生和普及，导致一个公共空间的兴起和持续扩展，超越传统的行政管理方法或手段，进而促进政府治理方式的改变。互联网导致的公共空间，主要体现在为“舆论”空间。在过去数年时间里，我国的网络“舆论”形态快速变化，几年前，博客很有市场，之后微博几乎替代博客。政府一度忧虑微博的“大V”对舆论影响力过大。然而，微信又导致微博式微。

微信推动“粉丝”时代让渡给“屌丝”时代，在上述的转变过程中，网络舆论的大众化、快速化和深层次化是大势所趋。如网络舆论对反腐，对环境污染，对城镇化等经济政策，以及对国际战略，都构成了越来越大的影响力，甚至导致一种全民性的共识，再如是网络舆论最终推动全社会就雾霾形成的原因和后果形成共识，互联网时代有力推动公众政策选择模式的转型。

二、上海正在迈入“社会治理”时代

作为2425万常住人口所构成的特大型城市，上海急需一套与时俱进、精细高效的社会治理体制。针对现行体制存在诸多不适应，以“基层”为重点启动了社会治理体制、机制创新实验。“一号课题”[1]实施已经一年，在“创新社会治理、加强基层建设”探索方面有许多“可圈可点”之创新点，可以用“四个化”来概括、表述：

（1）区域化党建，引领社区基层治理。上海从2005年起探索区域化大党建格局。为适应多元多样、互联共生的特大型城市基层社区特点，“一号课题”提出从“社区管理”到“社区治理”，首先要形成共同参与的格局，重点在于发挥社区中多元治理主体的参与热情，核心是建立协商治理的制度体系。

一年来上海开始探索社区范围内的党政机构、驻区单位、社会组织、社会工作者、社区骨干、志愿者和“两代表一委员”等多元主体纳入社区共治的格局。以黄浦区为例，除了及时调整街道党建工作体制之外，还健全完善了区域化党建工作平台和推广“双向认领”的工作机制。

（2）扁平化结构，深化街道体制改革。街道处于行政管理末端，又处在基层治理顶端，是基层社会治理的枢纽环节。此次改革：（1）全面取消街道招商引资职能和相应考核指标和奖励，实现职能、机构、人员、经费彻底剥离。（2）坚持重心下移、资源下沉、权力下放的原则，赋予了街道更多的权限和资源，如赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权等，让街道做到有权、有物、有人，工作职能与资源配置相匹配，增强在块层面上的综合协调能力。（3）最典型的改革举措就是对全市城管资源实行“镇属镇管镇用”、“区属街管街用”的下沉式改革，做实做强了基层“网格化”管理力量。

通过以上改革，理顺“条”“块”间关系，向作为“块”的街道赋予更多资源，实现扁平化结构的“功能再造”。

（3）专业化队伍，提供基层群众服务。“一号课题”最大亮点，也是全国最关心的是，上海在全国率先建立专业化社区工作者薪酬制度，经综合考评考核，首批纳入近3万名，平均年龄37岁，大专以上学历超过80％，基层队伍保障得到了切实加强。

在落实市委一号课题方面，多数区在街道推广权力清单、服务清单、责任清单、效能清单（“四张清单”）同时，着眼于加强三支社区基层队伍：“居民区党组织书记”、“专业化社区工作者”、“社区辅助队伍”的建设。进一步明确管理模式、考核激励和经费保障。并加大对三支队伍的在岗培训力度。

（4）网格化管理，优化综合执法体系。实现城市“网格化管理”是上海较早提出的。市委一号课题实施一年来，上海以加强综合治理为手段，以顽症和突出问题为重点，不断创新完善城市管理机制，进一步提升城区精细化管理水平。

比如有的区这方面实践、探索与创新是：（1）成立区市政综合管理委员会作为区政府议事协调机构，主任由区长兼任。做实区城市管理行政执法局，推动综合执法与行政管理适度分离与有机统一；（2）建成区街两级网络中心、工作站和居民区信息点三级网络化综合管理组织架构，建立“大联动、小联勤、微互动”的网络化综合管理联勤联动机制；（3）优化完善管理标准，突出模块管理、动态评估和积极探索创新多元化与综合管理的群众自治机制。

三、基层治理体制机制改革面临新挑战

任何一项改革都存在风险与问题，基层治理改革也一样。在释放基层活力的同时，也面临着一些新问题、新挑战。2015年上海基层治理体制机制改革基本就绪，根据实地调研来看，主要存在如下几个问题：

（1）对应上下、协调左右的管理体制，尚存在“多对一”与“一对多”矛盾。当前基层社会管理体制、结构调整面临：职能分散化和“多对一”、“一对多”的问题。也就是说，在传统管理时期，街道设置有多个科室，科室职能相对综合化、明确化，对应上级部门也较为清晰，例如原来的民政科就是对应上面的民政局。此次改革以后，本来属于一个部门或科室管理的诸多职能根据6＋2的要求，进行了“扁平化”配置，即不同领域工作任务被配置到不同办公室，如民政的社区自治、养老等管理职能可能分属不同的办公室，这造成了基层多个办公室同时对应市区县同一职能部门，以及市区县一个职能部门可能同时联系街镇多个办公室的局面。因此进一步理顺上下部门对应关系，加快市区纵向社会治理管理体制改革则成为当务之急。

（2）缺乏统一规范、适应基层单位职能新的绩效考核办法。“一号课题”关于基层体制改革重大举措是，上海街镇完全放弃招商引资职能，进而转到公共管理、公共服务、公共安全上来。同时取消了原来经济考核指标，更重要的是，街镇被赋予了对驻区单位绩效考核的参与权和建议权。这些制度有效地保障了街镇不断提升以块为主的公共治理水平。

调研发现，在全市范围内，一方面对基层街镇干部尚没有一个统一、新的绩效考核体系，以充分反映公共管理、公共服务、公共安全的治理效率以及为民服务的水平；另一方面，街镇考核驻区单位也只落在纸面上，尚没有具体的抓手和操作规范。以上这些都有待进一步完善、细化和落实。

（3）基层社区共治平台的法律定位不明确。目前街道层面的社区共治平台，如社区代表大会、社区委员会等在性质上缺乏法律界定，基层对推进共治的作用、内涵、路径的共识欠缺。同时，一些共治机构开会间隔时间长、议事不及时、兼职委员和居民代表议事积极性不够高。在公共话题收集、公共议题提炼、公共决策的执行及监督评估等方面也缺少程序上的明确规定。

具体来说，居民区层面的社区共治平台，业主委员会的法律定位不够明确，业主大会的议事决策成本居高不下。而房管等职能部门的指导力度不强，小区综合管理机制尚未做实，业主委员会与业主、居委会、物业企业关系不顺问题不同程度存在，不同小区物业管理状况差别很大。

（4）社会组织参与基层治理的结构有待优化。一是落脚基层的社会组织结构不合理。据统计，目前在区县登记的四类社区社会组织中，生活服务类占20．85％、公益慈善类占57．33％、文体活动类占13．20％、专业调处类占8．62％，从中看出专业调处和参与基层治理的社会组织还比较少，同时，枢纽型、支持类的社会组织也不多。

二是参与基层治理的领域不全面。目前的公益项目主要是针对老、幼、病、残、困等弱势群体对象而设定，购买服务经费和公益基金对扶持项目的内容限定较为严格。诸如针对社区内的中青年居民、企业白领、普通大中学生的服务项目，或涉及调解维权、环境保护和社区共治等项目还难以获得资助。

三是发挥社会治理“最后一公里”作用不明显。社会组织作为第三方力量，应该更好地突显其在基层治理和公共服务中承上启下的重要角色。因此，引导社会组织参与治理的支持政策有待进一步完善。

四、构建“三元共治”社会治理新局面

2016年是十三五开局之年，上海要率先建成全球城市，应全面落实习近平总书记提出上海要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”的总体要求，[2]可借鉴社会共生理论，努力处理好政体、市场、社会三个治理主体间的关系，做到多元共治、协商共赢，尽快构建全民共建共享社会治理新格局。

1．重构社会秩序。治理体系现代化要与党的执政方式现代化结合起来。十八届三中全会提出治理体系与治理能力现代化，核心问题是要对权力进行重新配置。这就要求理念上有新突破。加强基层建设：既要保证政权巩固、领导权不丧失，又要向市场放权、向社会领域赋权。

探索构建“党、政、社”新型关系。党如何进入社会？如何领导社会？某种意义上讲，今后“社会”将取代“企业”成为执政党工作的重点。现在提社会组织中党建，往往仅在党务层面，想到的仅仅是“全覆盖”。深层次要解决“党社关系”如何定位。执政方式现代化需要进一步细化研究。

基层党的建设、政府职能转变与社会发育成长之间应相互协调、匹配。结合街道体制改革和乡镇体制改革契机，以区域化党建、网格化管理、社区委员会等三大平台为基础，进一步理顺党政关系、条块关系、街（镇）居（村）关系，完善社区共治机制；并通过信息化建设方式、手段增强社区共治效能。

2．重释社会空间。进一步“激活社会”是十八届三中、四中、五中全会部署全面深化体制改革的既定要求。从社会学治理理论看就是要进一步“释放社会空间”。目前上海主要通过多元主体参与对接社区共治自治、枢纽式服务管理对接政社合作、政府购买服务对接社区需求、培育孵化对接社区营造、服务社区对接党建区域化等路径来实现。

下一步应向社会组织开放更多的公共资源和社会空间，有效引导其健康有序发展。对公益社会组织全部放开、不再审批、挂靠后，应尽快建立由购买主体、服务对象及第三方组成评审机制。同时要对社会组织加强监管力度。

在社区公共服务、公益慈善、文体活动、扶贫救助、化解矛盾、培育自治、民主协商等领域发挥着重要的参与主体作用。但从与建设社会主义现代化国际大都市相匹配的社会建设工作要求来看，社会组织参与社会治理的工作还处于起步阶段，在思想认识、结构优化、政策支撑等方面有待进一步实践探索与优化。

（1）通过多元主体参与对接社区共治自治。社会组织作为社区共治主体之一，应进一步融入基层治理架构。社会组织骨干成员应更多被吸纳进入社区委员会、区域化党建联席会、社区代表大会等社区共治平台，参与社区公共事务的民主协商与多元利益表达。如静安区美丽园社区共建联合会目前已吸纳包括社会组织在内的38家驻区单位加入；黄浦区五里桥街道由党建服务中心打造的互联网“公益宝”平台；徐汇区凌云街道梅陇三村“绿主妇”议事会；湖南街道弄管会搭建居民自治平台，发挥居民自治作用，有效激发了基层活力。

（2）通过购买服务对接社区需求、通过培育孵化对接社区营造。通过搭建枢纽平台，实行政社分开；健全社会组织的联系服务机制，协助基层政府完善购买服务管理；指导帮助社会组织完善内部治理结构，更好发挥枢纽支持作用。如浦东新区映绿公益事业发展中心已为200多家公益组织提供咨询服务和业务辅导，还为150多家公益机构提供了一站式项目支持。

（3）建立社会组织枢纽式服务管理工作体系。采取主动培育和社会化自主形成相结合的方式，把区域社会组织联合会、社会组织服务中心、社会组织孵化园等发展成为枢纽。如杨浦区全市首家非公募性质社区公益基金会——江浦社区公益基金会；群团改革试点未来方向等。

3．重建基层社会。当前，上海社会治理已进入一个新的历史阶段。其基本标志是上海社会治理面对的总体态势已大大突破了原来的城乡二元与户籍二元并存的“双重二元结构”框架。基于空间形态上的“三圈层结构”，整个城市在经济类型、人群类型、社会形态类型的空间分布上呈现出“新三元结构”，由此导致的社会治理类型和居民社会服务管理需求在空间分布上呈现“新三元结构”：[3]

本地城镇居民（1267．8万）、中心城区导出居民（规划规模245万）、本地农业人口（151．6万）、本地失地进城农民（约180万）、外来务工经商人员（675万）、外来务农人员（14万）、外来专业人员（70万）、外籍和港澳台地区人员（21万）等多种重要利益群体交叉并存的社会治理局面。

重建基层社会，某种意义上说，作为特大型国际化大城市，上海社会治理要处理好上述“新三元结构”关系。

（1）探索差别化、实效强的社区分类治理。中心城小区，要总结推广居委会“自治家园”建设的经验做法；外来人口居多的“城中村”社区，要加快整体改造步伐，探索社区化管理的长效机制；而郊区大型居住社区，则推行镇管社区制度。

（2）构建高标准、高效能的治理平台。推进各类服务平台的标准化建设，加快实现“一门式受理、一口式办理、一头式管理、全市通办”目标；加强各类服务平台的资源整合力度，在社区公共服务平台的运作方式上，各街镇可根据自身实际，选择合适的运作模式；积极鼓励采用公建民营和公建民助等模式运行；加快社区党建联席会、社区代表大会、社区委员会等社区共治平台建设。

（3）形成关系顺、合力强的依法治理体系。积极深化社会发育和基层自治的微观组织基础；在基层党政关系上，重点解决街道层面“党建领导体制已动、行政机构设置基本未动”问题，推动社区党建与社区建设协调同步；加强基层党组织的引领能力、发挥党员先锋模范作用；理顺居委会与业主委员会的关系；完善解决政社关系的基础性法规制度体系，强化立法和政策导引。

4．重塑社会组织。（1）重点培育自治性、公益性社会组织，发展枢纽型社会组织。社会组织是现代社会结构性的关键要素。一个公民主体发达、社会组织活跃的社会形态，是国家与社会良性互动的必要前提。引导社会组织建立健全法人治理结构。

（2）发挥浦东新区综合配套改革先行先试的优势，加大放开社会组织的直接登记力度。重点发展政府职能承接型、补位型社会组织以及基层自治社会组织。

（3）明确地方政府公共服务目录、公共服务的国家基本标准。以制定具体职能管理标准、构建政府职能标准化体系为基础。用信息化技术促进服务标准化工作，规范服务民生。

（4）建立社会组织等级评估体系。重点培育专业性、行业性、权威性的仲裁类社会组织。如，可针对医患矛盾，设立独立第三方纠纷调解组织；针对征地补偿金问题，设立第三方征地补偿裁决组织；针对拆迁矛盾，设立拆迁仲裁组织评估等，以化解人民内部矛盾。

（5）加快出台公益社会组织免税、互助性社会组织税收优惠政策。允许社会公益组织、基金会适当增加成本，并明确百分比，建议提高到15％。

五、积极发挥社会建设主题——社会组织作用

十八届三中全会《决定》将原先“社会管理”提法，全部改成“社会治理”。一字之差，体现了党的执政理念的新变化。为此，2015年的上海市《政府工作报告》，将转变政府职能、激活社会活力，作为创新社会治理的重要内容。

1．明确“三大主体”，处理好“三对关系”。现代社会“三大主体”分别是政府、市场组织和社会组织。当前社会治理创新必须处理好“三对关系”：政府与市场的关系、政府与社会的关系、市场与社会的关系。（1）除了市场解决效率、社会解决公平之外，市场也存在承担一定“社会责任”的问题；（2）根据发达国家的经验，社会建设的主体应该是社会组织，政府则发挥主导作用，将工作重点转到创造良好的发展环境、维护社会公平正义上，做到“放管并举”；（3）把握好“市场监管”与公共服务的边界。既要防止政府任意推卸公共服务职责，也要防止公共服务超越阶段、过度福利化倾向。

2．加快社会组织直接登记步伐。上海目前有1．1万个社会组织，每万人7个，比全国平均水平3．3个要高一倍，但还是无法与西方发达国家相比、也不能与广东相比。2013年初《国务院机构改革方案》提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织等四类社会组织可到民政部门直接登记成立，十八届三中全会提出的《决定》进一步明确了这一点。2014年，全国已经有19个省份开展或试行了社会组织直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点，像广东已经放开8类社会组织到民政部门直接登记，相比之下，上海在理念到行动上似乎慢了一步。

3．推进社会组织“去行政化”。目前，不少官办社会组织以准政府、“二政府”的身份去做社会公益事业，容易陷入尴尬的身份冲突陷阱，必须加以改革，应将之逐步转变为“枢纽型”社会组织，当下，应积极鼓励社会组织成为新型的“社会企业”。社会企业是一种具有社会属性的企业组织，它以社会利益作为主要的经营目标，允许社会企业适当盈利，但其年终盈余必须投资在与其经营目标相符合，与特定公益事业有关的项目上，不能追求利润最大化。

4．加大对公益性社会组织的政府资助。以上海为例，社会组织能从政府获得的资助比例偏低。美国霍布金斯大学对42个国家进行的非营利组织国际比较研究发现，这42个国家非营利组织的收入中平均有40％都是来自政府资助，49％来自服务收费，其余11％靠慈善捐赠。在目前上海，各级政府部门2011年向社会组织提供的资金总额也才占到社会组织总收入的14．7％（上海市民政局，2013）。

5．给予公益性的社会组织更大的税收减免。目前上海社会组织进行的公益服务项目分别要缴纳5．65％的营业税和17％的所得税。沉重的税收负担减弱了公益社会组织累积资金和可持续发展的能力。在财政支持方面，公共财政对社会组织的支持力度还有待提高。

6．社会组织应建立财务等信息公开制度。加大推进社会组织信息公开力度，是社会组织监管的当务之急。应按照分类惯例的原则推进社会组织信息公开工作：一是社会组织的基本信息（如年度工作报告、财会报告、审计报告、项目活动报告等）必须通过网站、报刊、广播、电视、信息发布会等形式全部及时公开；二是社会组织的特殊信息（如捐赠合同、受助人、捐助款物使用流向等）可依照相关规定申请公开。

7．配套建立对社会组织的等级评定制度。在这方面，台湾地区对社会组织的柔性管理办法值得大陆借鉴。台湾主管机构一方面将大量社会事务交给有资质的社会组织去做，一方面又成立特别专案小组，制定财务核查办法、评鉴办法，对社会组织提供的服务质量进行监督检查。为此，应尽快开启对本市各类社会组织进行等级评定工作，社团管理局要组织相关专家制订科学合理的社会组织等级评定标准与办法，引导各类社会组织接受等级评定，并将评定结果和公益项目的招投标挂钩，促进社会组织规范化发展。

（2016年）

[1] “一号课题”指2014年上海市委重点调研课题——“创新社会治理，加强基层建设”。

[2] 习近平参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议政府工作报告时的重要讲话（2016年3月5日）。

[3] “新三元结构”是指在中国快速城镇化进程中，出现并形成的“市民、村民、移民”同时并存的新社会结构现象。