公安机关创新社会管理机制的探索与思考

连吉兴[1]

在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，公安机关肩负着重大而特殊的历史使命。党的十七届五中全会强调，要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。近年来，台州市公安局椒江区分局（以下简称椒江分局）深入贯彻落实科学发展观，不断加强和创新社会管理体制机制，在创新促进社会和谐的矛盾调解机制、维护治安稳定的社会防控机制、实现公平正义的规范执法机制等方面，进行了一些有益的探索和尝试。

一、创新促进社会和谐的矛盾调解机制

（一）建立矛盾调解三级联动机制

遵循“党政牵头，部门联动，社会参与”的原则，由区委政法委牵头，司法、公安、法院、综治等部门及各街道、社区、村居共同参与，合力构建社会矛盾调解三级联动机制，切实解决公安接处警中的大量非公安类矛盾纠纷和适宜调解的治安、行政案件的“出口”问题。一是社区民警与村居干部联动机制。在警务室聘请若干名自身正、口才好、善调解的村居干部和有威望的社会人士作为义务调解员，社区民警在平时工作中受理或主动排查出本辖区的矛盾纠纷后，将纠纷双方当事人约至警务室，由义务调解员组织开展调解，做到对不稳定苗头和倾向在第一时间予以化解，从源头上解决纠纷，避免矛盾扩大上交。二是公安派出所与街道综治组织联动机制。在公安派出所附近或所内为街道综治调解人员设置办公用房，派出所对辖区报警案（事）件中的民事纠纷和因民间纠纷引起的轻微治安案件做好前期相关调查取证工作后，由值班所领导签字直接移交街道综治调解组织，由专职人员开展调解，对疑难复杂、涉及面较广的案（事）件，邀请相关社区、村居干部或行业专业人员参与调解。三是公安分局与区调解中心联动机制。在成立区调解中心的基础上，公安分局组建了调解工作会诊小组，由治安、信访、刑侦、法制等部门人员组成，每季度召开一次联席会议，对全区公安信访案件、疑难复杂案（事）件尤其是可能引发恶性刑事案件的轻微伤害案件等进行会诊，认为可以调解的由局领导签字把相关案卷移交区调解中心，利用区调解中心的资源优势化解涉及公安机关的疑难复杂案（事）件。

（二）加强队伍建设

调解过程中，调解人员的素质、能力、积极性是一个至关重要的因素。完善调解机制，首先要加强调解队伍建设。一是建立一支稳定高效的专职调解员队伍。包括区、街道调解中心工作人员、村民调解委员会成员、政府职能部门专职调解人员（如公安接处警专职调解员）等长期稳定从事纠纷调解工作的人员，这是调解工作的中坚力量，同时选拔政治素质过硬、知识经验丰富、热心调解事业的优秀人员充实这支队伍。二是建立调解专家库。专职调解员一般由司法、公安、综治等政府职能部门人员担任，在法律政策方面优势明显，但往往缺乏其他方面的专业知识，在遇到专业性较强的问题时，调解工作难以顺利开展。因此，广泛吸纳各行各业威望较高、专业较强的人员担任兼职调解员，组建调解专家库，必要时邀请相关专业人士参与调解，给予双方当事人专业、权威的说理和劝解。同时，在条件和时机成熟时，可以发展为行业调解组织，作为社会调解体系的有机组成部分，如医疗纠纷调解组织等。三是加强调解人员的培训。以既能熟练运用法律、政策处理民间纠纷，又会开展群众工作化解矛盾作为基本要求，加强基层调解员的政策培训和业务指导，通过集中培训、以会代训、现场参与调处等多种形式，提高基层调解员的素质、法律政策水平、群众工作能力和分析解决复杂问题的能力。

（三）建立配套机制

完善矛盾调解机制，需要建立多项配套机制予以补充。一是建立联席会议机制。司法、公安、法院、综治等调解体系主要参与部门建立定期会商制度，通报近期矛盾纠纷排查情况，明确不稳定因素和隐患，互相交换对社会热点、焦点问题的看法和意见，沟通协调工作难点和突出问题，对疑难复杂调解案件进行会诊，促进工作紧密衔接、步调一致。二是不断完善社会救助机制。在司法实践中，一些案件的被害人承受了巨大的物质、精神损失，却往往由于赔偿义务人本身一无所有，无法履行民事赔偿，造成被害人一再上访，有的被害人由于连基本的生计都难以维持，一度扬言自杀、报复，既有失社会公平，又易成为社会隐患。近年来，椒江区逐步设立了司法救助基金和道路交通事故社会救助基金，对刑事、民事、行政案件以及交通事故中的当事人及相关人员进行经济救助，减少了社会不稳定因素。

二、创新维护治安稳定的社会防控机制

（一）建立合作化防控机制

在当今人、财、物大流动的情况下，违法犯罪也表现出流动性强的特征，传统的静态治安防控手段已经难以适应。一个派出所乃至一个县（区）公安局容易形成挤压合力，毕竟人权、财权、事权相对集中，便于协调，而几个派出所、几个县（区）公安局之间就很难做到齐心合力，区域边界往往出现管理真空，容易形成犯罪分子的聚居地。因此，要想达到整体防控犯罪的目标，区域内的相关单位就必须整体联动、通力合作、统一行动。相邻派出所之间、相邻县（区）公安局之间也要建立警务协作机制，经常交流沟通，分析边界犯罪特点，对边界治安乱点开展常态化协查，强化管控和整治。同时，防控工作必须打防管控多管齐下，强化警种间的通力协作。具体而言，就是要解决好三个关系。一是解决好打击与防范的关系。要破除警种中存在的单纯打击或单纯防范的思想，牢固树立打防相辅相成、相互促进、打中有防、防中有打的理念。打击除了破案，还要善于总结犯罪分子作案规律特点及时通报相关单位，指导防范工作；防范也要充分发挥抓现行的功能，服务打击工作。二是解决好信息研判与服务实战的关系。目前，很多地方公安机关都设立了信息中心，但还要解决好各自为战、尚未形成体系的问题。信息中心对信息研判应坚持量质并举的要求，坚持从实战应用出发，更好地指导服务现实斗争。基层实战单位应将信息研判成果及时运用到实际工作中去，并在实际工作中不断完善信息收集、研判、应用、反馈等一整套工作机制。三是解决好统一清查与事后监管的关系。集中统一行动作为一种常用的手段，这几年省市公安机关也搞了不少，但效果持久有力的不多，主要是下属单位没有引起足够的重视，存在应付思想，行动力度不够，对犯罪分子没能形成足够的高压态势，难以形成防控犯罪合力。统一行动后要将清查中发现存在问题的重点场所、重点人员纳入管理视线，开展跟踪监管。

（二）建立实效化防控机制

要根据社会治安时空变化的规律特点，经常开展警情研判，科学调整警力布局，改革勤务模式，最大限度地把警力投放到高发案时段、高发案地段和高发案部位。一是警力要向高发案时段倾斜。盗抢犯罪的高发时段，往往也是警务工作的薄弱时段，警力尤其是街面警力较少，容易滋生各类犯罪活动。要实现猫鼠同步，真正做到警力跟着警情走，必须改变现有的勤务模式，调整全天平均用警的固定防控模式，把更多的巡防力量放到下半夜、凌晨等高发案时段，将巡特警、派出所的巡防力量、刑警的便衣蹲点、接处警车辆的街面巡逻等点、线、面力量有机结合起来，形成有机整体。二是警力要向高发案地段倾斜。防控犯罪既要覆盖所有区域，更要实现重点突破，把重点区域、重点人员纳入视线，加强清查盘查力度，及时消除犯罪隐患。近年来，椒江分局在分析针对银行取款人盗抢犯罪特点的基础上，专门实行巡逻人员金融网点签到制度，有效杜绝了尾随银行取款人盗抢案件的发生。三是警力要向治安管理盲区边角倾斜。辖区边界往往更易形成治安管理盲点，成为犯罪分子的聚居点、销赃点。对这些管理盲区要认真进行分析研究，经常组织警力集中清查，发动群众举报，及时予以整治。

（三）建立社会化防控机制

警力有限，民力无穷，公安工作离不开群众的支持，必须造大声势，宣传发动群众，引导防范工作走上社会化道路。一是实现天网、地网有效连接。目前公安机关的网格化巡逻网已基本形成，但天网工程建设相对于经济社会发展还比较滞后，尚不能形成防控犯罪的完整链条。要继续紧紧依靠党委政府，发动社会力量，把视频监控系统进一步向乡镇、村居延伸，向场所、企业、事业单位等延伸，既管内部也管外围，建立统一、高效、安全、互联的视频应用平台，形成社会整体可视防控体系。同时，要探索研究天网、地网的连接机制，加强视频监控实战应用，探索各种视频监控服务打防控的技战法，努力把视频流转化为信息流，切实提高视频监控现实效能，发挥天网的最大效能。二是创新行业阵地管理机制。公安机关对行业阵地的管控有逐年弱化的现象，基本上处于为了应付考核检查而被动管理，而没有从实战需要出发去主动管理。要抓住当前社会管理创新的有利时机，探索建立行业阵地管理新机制，加强行业阵地的管理力度，使业主不会在经济利益驱动下收购赃物，从而堵塞销赃渠道，使业主发现可疑人员能主动及时向公安机关报告，从而提高发现销赃人员的能力。三是加强流动人员的信息化管理。流动人员一直是各类犯罪的高危人群，控住了流动人口也就控住了犯罪源头，但流动人口一直是公安机关的管理难题，必须拓宽思路，创新机制，发动全社会参与管理，实现重点管理与普通管理的有机统一。公安机关要继续紧盯重点流动人口，实施重点流动人口网上轨迹管理。在流动人口集中的村居、企业建立专门管理机构，对所有流动人口实行动态化、信息化、社会化管理。防控犯罪是全社会的工作，要宣传发动广大群众，调动人民群众参与社会治安的积极性，形成围剿犯罪的良好氛围。要依托村居和社会各界力量，建立形式多样的社会防控力量，逐步完善以巡特警、派出所网格化巡逻为主，以各类护村、护厂、护校与志愿者巡逻队等社会力量为辅的治安防控体系，实现专业防控与社会防控的有机统一。四是提高群众的自我防范能力。一些侵财型案件往往是由于群众防范意识不强使得犯罪分子有机可乘。要通过电视、广播、网络、学校、社区等渠道对群众进行防盗、防抢、防骗等宣传，提高群众自我防范意识，对财物采取行之有效的保护措施，防止因自己的疏忽而导致不必要的损失。

三、创新实现公平正义的规范执法机制

（一）建立执法流程透明机制

一是派出所功能区块划分。从执法规范和执法安全实际需要出发，对派出所进行办案、办事、办公、生活四个区域划分，每个区域相对独立并承担相应功能。办案区域由值班领导坐堂指挥室、报警受理台、接处警值班室、检查室、信息采集室、醒酒室、候问室、讯问室、物证室、单警装备室、调解室、档案室、法制室等构成，实现办案流程化操作。二是规范执法标准化流程。健全各执法岗位职责、工作标准、流程管理、执法台账等制度，做到标准统一。在派出所按照各功能区域的功能制定相应的操作规范和流程图，如在办事区域，制定并张贴派出所值班室工作规范、门卫工作人员职责、办事办证流程示意图、报警报案指示图等；在办案区域悬挂接处警操作规范及流程图、肇事醉酒人员处置流程图、重大警情处置流程图、入所人员人身安全检查操作规范、涉案财物管理规范及流程图、警民联调室工作规范、入所人员分流办法等多种操作规范及流程，并做到配套制度上墙，公开办案流程，实现阳光执法。

（二）建立执法监督实时机制

一是专职法制员委派制。将法制室民警派驻到基层一线执法单位，由专职法制员直接负责该单位一般案件审核职责（重大复杂案件仍由法制室审核）。专职法制员充分发挥执法办案“咨询师”和“质检员”的作用，对基层执法活动中的重要环节进行审核把关。在案件指导上专职法制员对执法民警实行“贴近式”服务，实现从立案受案开始，第一时间介入，全程审核，协助完善固定证据，提供办案咨询和业务指导，对执法办案的各个环节从程序和实体两个方面实施审核把关。在办案过程中加强监督，协助办案单位严把违法犯罪嫌疑人进出派出所、候问室的“进出关”、“检查关”和“记录关”，确保各个时段、各个环节的责任明确落实到相关人员。对当月未结的刑事案件、超过办案期限仍未结的治安、行政案件逐一审核，提出具体意见，防止未结案件因疏于管理而出现执法问题。二是局领导值守制。以值班局领导为核心，实行指挥中心值班长、法制民警、值班民警组团式办公。改造原先功能单一的指挥中心，划分成指挥区、视频监控区、法制值班室和局领导值班室等功能区块，形成集指挥、视频监控、案件审核、领导值守等功能于一体的指挥服务大厅。值班局领导不仅能够随时掌握全局治安状况，对重大、复杂警情和突发性事件等进行准确指挥、快速调警，掌握处警主动权，而且能够随时通过闭路电视和声控系统，对派出所等一线执法单位执法情况、所队中层领导坐堂值班情况以及巡逻设卡、社区警务等开展巡视抽查，达到全面实时监督的作用。

（三）建立执法评判公开机制

建立执法办案点评制度，依托案件审核审批网上流转，法制部门对民警办理的每一起案件都进行网上公开评判打分，从受（立）案、调查取证、手续审批、文书开具、结（破）案等各个环节全方位把关。同时，进一步推进执法主体能力和素质建设，不断完善各执法部门和民警个人的执法档案，每月定期对各单位、每个民警承办的案件数量和案件质量、存在问题及纠正落实情况进行统计，每季定期对刑事、行政案件进行集体评判，找问题、查原因、定措施、抓落实。把执法质量考评与日常执法监督工作、平时考核结合起来，并将结果与评优、评先等挂钩，使每个民警在执法中既有动力又有压力，在促进工作效率和执法质量提升的同时，促使执法主体素质不断得以提高。

[1]连吉兴：浙江省台州市公安局党委委员、副局长。