关于公安机关社会管理创新的实践与思考

李　程[1]

创新是时代的主旋律，是一个民族兴旺发达的不竭动力。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视社会建设和社会管理，把中国特色社会主义事业总体布局从经济、政治、文化建设“三位一体”拓展为经济、政治、文化、社会建设“四位一体”，充分证明了当前加强社会建设、创新社会管理的重要性与紧迫性。大力推进社会管理创新，既是我们温岭公安机关实践科学发展观，贯彻落实中央政法委“三项重点工作”和公安部“三项建设”部署的必然要求，也是温岭公安机关实现自身大发展，建设“平安温岭”、“和谐温岭”的迫切需要和根本途径。

一、公安机关社会管理创新的实质定位

当前，社会管理创新正如火如荼地在全国公安机关中开展，得到了人民群众的普遍好评。但我们也看到，个别公安机关明明是出于好心，想方设法主动服务，成效却不明显，甚至出现为工作所累的现象。“有困难找警察”，110曾经不堪重负，就是例证之一。我们认为，要开展好社会管理创新，首先要深刻领会公安机关社会管理创新的实质定位，继而才能有的放矢、卓有成效地开展工作，切实避免“出力不讨好”的现象。

周永康同志指出，深入推进社会管理创新，是各级党委和政府及有关部门的共同任务。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》中，将社会管理创新细化为14项具体任务，直接布置给党委、政府及有关部门的8项，布置给政法机关的6项，其中涉及公安机关的9项。无论从《意见》中的9项内容看，还是从公安部推介的广东经验，浙江省公安厅提出的“六大机制、五大支撑”以及台州市公安局提出的“五个方面思考”看，公安机关社会管理创新的实质定位有以下五点内容。一是主力＋配合。公安机关社会管理创新，首先要明确公安机关在社会管理体系中起到的作用。即公安机关在维护国家安全与社会稳定方面承担主力军的作用，在开展特殊人群服务管理、互联网等信息网络管理和社会组织管理等方面承担协调配合职责。这是公安机关社会管理创新的根本定位。二是传统＋科技。公安机关社会管理创新，就是要强化情报信息主导现代警务机制下的基层基础工作，深入实施科技强警和信息警务战略，全面提升打防管控能力，实现动态管理、实效防控和精准打击。三是民警＋百姓。公安机关社会管理创新，就是要实现公安专门工作与群众路线相结合，切实解决好基层综治力量整合，推动综合治理和治安管理工作社会化。四是执法＋服务。公安机关社会管理创新，就是要深化管理即服务的观念，寓管理于服务之中，以服务促管理，既提高群众满意度，又增强治安管理互动性和实效性。五是网上＋网下。公安机关社会管理创新，就是要统筹好现实和虚拟两个社会管理，正视虚拟社会对现实社会的影响，有效整合网上网下资源，发挥网上网下整体作战优势，积极构建虚拟社会防控网络，提高网上网下发现处置、侦查打击、防范控制能力。

总而言之，社会管理创新是一项关乎经济社会发展全局的系统工程，各级党委、政府承担着第一责任和发挥着领导作用，公安机关作为政府和政法机关的组成部门，担负着重要的社会管理职能，必须要在党委、政府的领导下，履职尽责，积极作为，深入开展社会管理创新。

二、公安机关社会管理创新的探索实践

孟建柱同志在全国公安机关社会管理创新座谈会上强调，当前公安机关社会管理创新要着力破解人口动态管理、社会矛盾纠纷化解、社会组织常态监管、虚拟社会综合防控、社会治安打防管控“五大难题”，这无疑给公安机关社会管理创新工作指明了方向。近年来，温岭市公安局牢固树立社会管理创新理念，深化开展了“一所一品”创建活动，即一个科所队室确认一个项目开展创新探索，确保打响一个品牌，切实营造全警动员、全局参与的社会管理创新氛围，并立足“五大难题”破解，深化运行机制创新，在矛盾纠纷化解多元化、群防群治组织规范化、流动人口管理一体化、虚拟社会管理立体化等方面下功夫，取得了显著的成效。温岭市刑事发案总量连续6年下降，群众安全感测评连续5年上升，2010年第四季度达99%，2006—2009年连续4年获得全省打防控考核一类地区A等单位称号。

（一）着眼一体化，创新流动人口管理机制

在原先“市、镇、村和信息员”四级管理网络的基础上，温岭市公安局积极探索实践“一站式”流动人口服务管理，促进了流动人口社会化管理体系的建设和工作的不断深化。截至目前，温岭市已建成流动人口服务管理站近200家，其中符合“五有”标准的“一站式”服务管理站26，全市各乡镇覆盖率达100%，流动人口200人以上村居及100人以上企业覆盖率达50%。2010年，共通过流动人口服务管理站新登记流动人口548936人。在具体运行过程中，温岭市公安局开展了以下几个方面的有益探索。

探索一：分类建站。针对社区（村居）、企业的不同情况，分别设定不同的建站条件和标准，分类实施建设。流动人口集聚程度较高的社区（村居）和工业集聚区，按照“五有”标准（有固定办公场所、有统一格式名称、有基本办公设备、有专门工作人员、有运作管理机制）建立“一站式”流动人口服务管理站。对流动人口集聚程度不高的其余社区（村居）、企业，根据实际情况，适当降低“五有”要求，建立流动人口服务管理站。在建设过程中，温岭市公安局着重解决“有人办事”问题，通过向社会聘任和从部门抽调等方式建立专（兼）职管理员队伍共计500多人，确保每个“一站式”服务管理站有4名以上专（兼）职管理员、其他流管站有1～2名兼职管理员的力量配备。

探索二：动态管理。按照“以证管人、以房管人和以业管人”的原则要求，积极探索流动人员分类动态管控新机制。根据流动人口居住时间长短、职业、收入、流向和活动、表现情况等，将流动人口分为高危、一般和放心三个等级。要求流动服务管理站及专（兼）职管理员、信息员协助公安机关重点关注高危级人员的日常管控。在此基础上，温岭市公安局引入高危人员嫌疑指数分析，对那些有现实作案危害的重点对象，由辖区派出所负责，实行“三维”管控，重点采集“社会交往、可疑物品和活动轨迹”信息，并结合案件信息，切实加强分析研判，从中疏理出重点高危对象，进一步落实辖区民警、护村队员和房东、业主三级联控措施，确保其违法犯罪能够发现得了、控制得住和打击得了。

探索三：拓展服务。一方面不断拓展流动人口服务站的服务领域，推行登记办证服务信息化，开通流动人口居住信息网上自报和电话申报系统，由流动人口自主申报信息；进一步拓展完善法律咨询、计生就业等服务功能。另一方面，积极深化民主恳谈制度，围绕与流动人口生活息息相关的热点难点问题，定期组织召开新市民恳谈会，充分听取他们的意见建议，帮助他们解决实际困难。同时，还开展“十佳新温岭人”评选活动，并聘请“新温岭人”中的优秀代表参与到流动人口服务管理工作中来，协助开展矛盾纠纷化解、法制宣传等工作，以良性互动促进相互认同。

（二）着眼多元化，创新矛盾纠纷化解机制

积极争取市委、市政府支持，进一步深化镇村两级调解资源整合，在镇（街道）一级，实行综治调解中心与派出所联署办公，落实专职人员，并抽调司法、劳动等部门力量坐堂，共同做好日常矛盾纠纷受理调处工作。在村（居）一级，狠抓村居、企业综治调解组织建设，由派出所辖区民警兼任指导员，同时广泛发动组织社会各界知名人士参与矛盾纠纷调处，建立了一支1600余人的专（兼）职调解员队伍，成效显著。2010年，共化解各类不安定因素事件200余起；受理信访案件462起，化解办结452起，办结率达97．83%，多元化调解机制获2009年度台州市公安局警务创新奖。在具体运行过程中，温岭市公安局开展了以下几个方面的有益探索。

探索一：医患纠纷集中调处。在协调出台《温岭市医患纠纷预防与处置暂行办法》的基础上，会同卫生、司法、法院成立市医疗纠纷调解委员会，下设专门办公室，聘请擅长群众工作和调解工作的退休老同志，集中办公受理各类医患纠纷，有效避免因无人主持调解或调解不及时而造成事件扩大。同时，加强与卫生、医院及镇（街道）的协作，各司其职，在第一时间内做好因医疗事故引发的突发性闹尸事件。2009年以来，我局参与并成功化解处置因医疗纠纷引发的不安定因素事件27起。

探索二：代表委员调解工作室。根据代表委员群众工作经验丰富，且在群众中威信高的实际，在温岭市箬横镇人大代表调解工作室试点成功的基础上，在全市范围内进行了推广，广泛发动组织各级党代表、人大代表、政协委员参与调解工作。一是由派出所根据案情，将案件移交给当事人所在地委员代表调解工作室，由代表委员牵头调处。二是代表委员工作室根据群众的反映，向派出所了解基本案情后，会同办案民警组织双方当事人调解。三是对复杂疑难案件，组织代表委员和案件当事人恳谈听证，共同做好矛盾调处化解工作。截至目前，已成功参与调解各类案件50余起，其中重大复杂疑难信访案件5起。我们的经验做法也受到了上级人大、政协和公安机关的肯定。

探索三：案件当事人选择调解员。首先将全市的专（兼）职调解员分为一级、二级、三级共三个等级。其次将调解员的信息公开，并在各派出所警务公开栏上张贴辖区内调解员的照片，由案件当事人自行选择自己认为信任的调解员。在此基础上，再由派出所与调解员及案件当事人双方约定时间进行调解。这样既有利于促进调解工作开展和矛盾解决，更有助于提高案件当事人及社会各界对公安执法工作的认同感。

（三）着眼规范化，创新治安综合治理机制

警力有限，民力无限。但当前相当一部分群防组织仍然处在“自生自灭”的状态，工作中“鞋底跑薄了，鞋帮子磨破了，吃力不讨好”的现象依然一定程度地存在。针对这种现状，温岭市公安局以村级治保组织为重点，深入开展了群防群治组织规范化建设，对全市群防群治资源进行充分整合，一方面，以护村队等村级治保组织为重点，将护村队规范化建设列入市委、市政府“和谐村居”创建重点目标内容，纳入社会治安综合治理领导与目标管理责任制考核。截至目前，全市已建成规范化护村队119支1099人，另一方面，深入推进企业内保干部、各类保安队伍等群防群治队伍整合，着重在勤务机制指导上下功夫，特别注重与基层警务室工作的结合，筑牢社会治安管控第一道防线。自开展群防群治规范化建设以来，全市群防群治组织共参与巡逻72300多次，开展安全防范检查15800多次，防范宣传9000余次，抓获各类违法犯罪嫌疑人7438人，协助破案近3000起。在具体运行过程中，温岭市公安局开展了以下几个方面的有益探索。

探索一：补助奖励规范化管理制度。市级财政专门安排200万元用于全市护村队奖励补助，并要求市、镇（街道）、村居三级按1∶1∶2的比例落实经费保障。对达到规范化标准的护村队由市、镇（街道）各给予1万元补助。对虽然没有完全达到规范化建设“硬杠子”要求，但确实在实际工作中发挥了积极作用的护村队也视情进行补助。在年底的考核中，还按照抓获治安拘留100元／人、刑事拘留500元／人、“两抢”刑拘1000元／人的标准给予奖励。确保护村队员“流汗多，补贴多；实绩好，奖励多”。

探索二：人员报备规范化管理制度。依靠镇（街道）重视和支持，对全市护村队进行重新组建和调整，一方面，严把“进口关”，在人员招聘方面遵循“公开公正、政审合格、择优录用”的原则，每支护村队原则上为4～12人，特别注重吸收流动人口中的党员干部、人大代表、政协委员参加。另一方面，畅通“出口关”，对不适合护村队员岗位，甚至违反管理制度和法律法规的护村队员，及时予以清退或解聘。

探索三：勤务机制规范化管理制度。在护村队建设方面，由辖区派出所根据治安形势特点，加强护村队日常巡逻守候勤务的组织、检查和指导。加强护村队月、季例会、联系反馈和考核监督，由派出所对护村队协助降发案、抓现行、管外口、强基础等工作进行考核点评，确保护村队工作正常高效运转。在企业内保干部、各类保安队伍等群防群治队伍方面，温岭市公安局在城东派出所开展了卓有成效的试点工作，探索建立了商业街警务室与工业园区警务室，通过公安专业力量与企业内包干部、各类保安队伍的双向互动，按照“专群结合、打防并重、预警在先”的工作模式开展工作，取得了明显的成效，城东街道发案有效报警数和刑事案件报警数同比分别下降13%和22%。其中，两抢案件、盗窃案件、打架斗殴案件报警数同比分别下降80%、11%和47%，得到了各级党委政府的高度肯定与人民群众、企业主、经营业主的普遍赞誉。

（四）着眼一体化，创新虚拟社会管控机制

进一步响应公安部“网上网下”两个战场统筹结合的要求，坚持“三个结合”，即网上引导与网下疏导、网上防范控制与网下落地查证、网上舆情控制维稳和对网上特定对象的定向侦控相结合，依托以“一个新闻中心、一支网络评论员队伍、一个联侦工作站、一个媒体驻公安局工作站、一套协作机制”为内容的“五个一”网络关系平台建设加强网上舆情信息稳控和重点人员管控，切实提高网络舆情处置能力。

探索一：一个新闻中心。建立健全新闻中心运作方式，在舆情危机发生时，由新闻中心人员及时商量对策，定夺解决方法和途径，并以新闻发布会的方式迅速、及时、有效公布第一手资料，确保牢牢掌握舆论主动权。

探索二：一支网络评论员队伍。在每个单位的民警和协警中建立不少于3名的网络评论员队伍，动用全局丰富的人力资源，在网监和宣教部门的指导下开展搜集网络评论、跟帖正面引导、网上公关等工作。

探索三：一个联侦工作站。建立网监、治安、刑侦等联动的联侦工作站，实现资源共享，情报互通，优势互补，强化重点人员管控打击，严密防范敌对势力的网上颠覆破坏活动，及时瓦解网上煽动炒作，封堵有害信息传播。

探索四：一个媒体驻公安局记者站。邀请温岭日报社和温岭电视台等媒体进驻局机关，设立专门办公室实体化运行，深化双向互动，加强正面宣传，强化舆论引导，第一时间利用电视、网络等多种手段，让主流媒体了解公安、宣传公安，树立公安机关良好形象。

探索五：一套协作机制。与卫生、教育、环保、城建等部门建立横向联系机制，及时共享资源，互通网络信息，部门紧密配合，形成强大合力，应对各类不同危机。

三、公安机关社会管理创新的体会与思考

社会管理创新是一项复杂的社会系统工程，工作千头万绪，涉及经济社会方方面面。在经过前期的有益探索之后，温岭市公安局有了一些粗浅的体会与思考。

思考一：要处理好三个关系。一是责任与信任的关系。要通过社会管理创新，不断改进工作，更好履职履责，切实担负起社会治安管理责任，积极争取群众信任，切实提高公信力和满意度。二是态度与力度的关系。态度决定力度。社会管理创新是维护社会稳定的迫切需要，是服务加快经济发展方式转变的迫切需要，是提升群众认可度和满意度的迫切需要。要充分认识社会管理创新的重大意义，摆正态度，精心组织，把握力度和速度，注重特色和活力，努力实现可持续发展。三是敬业与专业的关系。民警是创新的主体，要把民警立功创模与社会管理创新有机结合起来，充分调动民警的积极性、主动性和创造性，立足本职本岗，刻苦钻研，创意警务，创新管理。

思考二：要坚持好三个原则。一是实战原则。要以问题警务为切入，把社会管理创新作为破解治安管理难点和治安热点突出问题的重中之重来抓，并切实抓紧抓实抓好，全力服务实战。二是实用原则。要求真务实，处理好虚工实做和精工细做的关系，力求工作和创新贴近基层实际和民警实际，不搞“花架子”、“空把戏”，切实避免“出力不讨好”的局面，使民警乐于接受并自觉践行。三是实效原则。要处理好“拿来”和“整合”、“继承”和“创新”的关系，积极借鉴已有经验，无缝接轨上级相关创新工作，进一步抓好社会管理各项工作机制的创新完善，力求通过社会管理创新是公安工作效能最大化。

思考三：要把握好三个重点。一是协作配合。公安机关社会管理创新作为整个社会管理创新的重要内容，必须在党委。政府的统一领导下，调动各方力量，整合各方资源，综合施策推进。要特别注重切实加强与有关部门的协作配合，有效整合和利用社会各种资源，调动和凝聚社会各方力量，集中破解社会管理创新的体制性、机制性、政策性问题。二是以人为本。公安机关社会管理创新要坚持以人为本，注重关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安，要实现工作由管理型向服务型转变，要通过社会管理创新，更加积极主动地回应群众的需求，使该项工作真正成为顺应民意、收获民心的“民生工程”、“民心工程”。三是争创和谐。检验政府管理水平的高低，不仅要看紧急情况下的应急处置能力，更要看常态下的矛盾预防化解效果。要通过社会管理创新从源头上有效化解各种矛盾纠纷，最大限度地减少社会冲突、降低社会风险。

[1]李程：浙江省温岭市公安局办公室民警。