全面建设小康社会中的政治文明与法治文明

时间：2022-09-01 百科知识版权反馈

【摘要】：我倡导在全面建设小康社会的目标指导下，突出政治文明的领跑作用，加强我国法治建设，将我国法制建设与民主政治建设共同推向前进。从全面建设小康社会的内容来看，它是一个有中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。这表明我们党和国家近期定位目标是全面建设小康社会——社会的全面进步，包括物质文明、政治文明和精神文明三项目标。现代社会是法治社会，法治精神贯穿在物质文明、政治文明和精神文明三项建设中。物质文明是基础，精神文明是境界，政治文明是主导。如何理解政治文明、法治精神及其二者关系，是进行三个文明建设的前提。

1987年7月我硕士毕业进入省委研究室工作（以后，省委研究室相继改为省委政治体制改革研究室、省委城市政策研究室、省委政策研究室），具体参与了一些贵州省政治体制改革的调研、文件起草工作及其他实践工作。又先后进入基层（全省廉政制度建设试点单位之一——贵阳市云岩区黔灵东路街道办事处）锻炼，1994年调入法学教育战线。作为一个长期从事政治体制改革调研与法学教育的工作者，我一直非常关注政治文明与法治建设的关系。我倡导在全面建设小康社会的目标指导下，突出政治文明的领跑作用，加强我国法治建设，将我国法制建设与民主政治建设共同推向前进。如何在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，在贵州这样一个底子较为薄弱（经济政治文化都相对落后）的多民族地区建设政治文明，推进法治建设，这是一个重要课题，感谢省委组织部给我这样一次很好的交流机会。

一、全面建设小康社会中的政治文明

何谓全面建设小康社会？全面建设小康社会是一个政治、经济、文化协调发展的系统工程，同时也是建设社会主义物质文明、精神文明和政治文明的历史进程。根据党的十六大报告和2003年的政府工作报告，全面建设小康社会包括四个方面的目标：一是在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强，这是物质文明建设的内容。二是社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，这是政治文明建设的内容。三是全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，这是精神文明建设的内容。四是可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，走上文明发展的道路。^[1]这是关于发展道路的内容。从全面建设小康社会的内容来看，它是一个有中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。其中，政治文明作为与法治建设并提的内容，反映了党和政府对现代社会中政治文明建设的重视。以下，我从政治文明的核心、目标和途径三个方面加以研讨。

（一）政治文明的核心是“三个代表”

政治文明是“由一定社会的政治法律形态，政治思想意识形态和政治行为实践所规定和体现的社会文明。”^[2]“三个代表”重要思想是政治文明建设的核心与指导思想。“三个代表”重要思想，是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的继承、丰富和发展，是当代的中国化的马克思主义。十六大报告明确指出：贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。^[3]作为一种深刻的政治思想，“三个代表”是与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论具有同等地位的指导中国共产党执政的思想，是与时俱进地对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的创新式的发展。“三个代表”重要思想是全国人民进行中国特色社会主义建设的行动纲领，民主政治建设（政治文明建设）应当以“三个代表”重要思想为指导。

“三个代表”重要思想具有严密的内部逻辑、重大的实践意义与深刻的法治内涵。分析“三个代表”重要思想的一般逻辑：只有代表了生产力的发展要求，只有代表了先进文化的前进方向，才能够最全面地代表人民的根本利益。先进生产力、先进文化与人民利益息息相关。实践“三个代表”重要思想，从本质上要改变党的执政观念，即党由革命党向执政党的转变。这一转变需要通过“三个代表”重要思想实现执政党执政基础的更加广泛性，党应当更多地吸纳社会新生力量，与先进生产力和先进文化紧密联系的企业家和知识分子阶层是一个典型的代表。理解三个代表，必须结合现代法治精神。党领导国家政权必须依靠法治，必须进入法治的轨道，必须依法执政。就政治决策而言，执政党的政治主张最终要转化为国家意志和上升为法律，比如执政党代表大会的新思想、新策略将反映在宪法修改上；就廉政建设而言，反腐倡廉要靠教育更要靠法治。执政党领导人民实施依法治国方略，推进公共权力领域的法治化进程，是执政党领导方式和执政方式的转变，是保障国家政权真正代表最广大人民利益的正确选择。这是现代法治国家对我们党和政府的一大考验。

（二）政治文明的目标是建设中国特色民主政治

政治文明的目标是建设中国特色的民主政治。十六大报告将发展社会主义民主政治提到了新高度，没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。同时，赋予社会主义民主政治新的内容：政治文明是法治文明，而非人治文明。

民主是社会主义的内在规定和本质要求。社会主义民主是社会主义制度优越性的重要体现，早在1979年邓小平就提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。^[4]社会主义初级阶段，党的基本路线是建设一个“富强、民主、文明的社会主义国家”，这是一个三位一体的奋斗目标。党的十五大提出建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化三大基本纲领。政治民主化是现代政治文明的基本特征。民主的基本理念是国家的权力来自人民，人民才是国家的主人。社会主义民主表现为一种新型的国家制度，即以人民当家作主、管理国家为核心的国家制度。江泽民同志在党的十六大报告中也指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。^[5]必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。民主反映社会主义的内在规定性。

具有中国特色，特色在哪？邓小平同志说“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”^[6]他常常提出所谓“党风廉政建设”、“民主法制建设”、“政治体制改革”等问题都属于政治文明建设的范畴。我们所要建设的中国特色的社会主义民主政治，就是在中国共产党的领导下，工人、农民、知识分子和全体人民作为主人管理自己的国家，享受广泛的民主权利。这是我国政治制度的优点和特点。社会主义政治文明建设的核心内容就是要建立和发展社会主义的民主政治，这是适应经济发展和社会全面进步的客观要求。十六大报告在要求切实加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化的前提下，为政治文明建设拟定了纲领：（1）坚持和完善社会主义民主制度；（2）加强社会主义法制建设；（3）改革和完善党的领导方式和执政方式；（4）改革和完善决策机制；（5）深化行政管理体制改革；（6）推进司法体制改革；（7）深化干部人事制度改革；（8）加强对权力的制约和监督；（9）维护社会稳定。^[7]九个方面规定了我国民主政治建设今后的大体框架，为我们现代政治文明确定了努力的方向。

（三）建设社会主义政治文明的路径

建设社会主义政治文明是一项长期的、艰巨的系统工程，需要有步骤、有计划地采取战略布局实施。我认为，应当从观念上转变党或政府对自身的定位，从体系上既注意从三个文明建设的全局又把政治文明本身当作一个系统来进行建设，同时借鉴西方国家现代政治文明成果。

1.党与政府观念的转变

党的观念的转变应当是革命党向执政党的定位的认识的转变。胡锦涛同志在2002年就强调过：党应当在宪法与法律范围内活动，带头遵守宪法与法律。^[8]如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地结合起来，如何健全宪法保障机制，树立宪法的权威，如何经过法定程序使党的主张成为国家意志，都是现阶段党所面临的认识上的艰巨的问题。

中国共产党在建党80周年之后，逐渐地认识到作为一个执政党应当关注的问题，迫切需要从革命意识向执政意识的转变。这是在世界和平与发展趋势下党对国际形势与国内状况作出的正确判断。针对党的建设面临的各种问题，党亟需加强和巩固自身的执政基础。即：一是思想理论基础。党的先进性首先表现在理论上的先进，党的领导必须体现为思想领导，为巩固党的思想理论基础，须着重解决好两个问题：第一要坚持与时俱进，不断发展马克思主义理论，用发展的马克思主义理论来指导实践。第二要坚持不懈、深入浅出地向广大人民群众宣传马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持理论联系实际，回答人民群众中的实际问题。二是物质基础。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，也是执政党的物质基础。必须大力发展各种所有制经济、增强国家整体经济实力，各种所有制经济同为社会主义市场经济的重要构成部分，应当一视同仁。三是群众基础。工人阶级是党的执政基础，广大工人、农民、知识分子、私营企业家是党执政最广泛的群众基础。应当调整和完善分配制度，健全和完善社会保障体系，扩大就业和再就业，切实解决两极分化的问题，既保证党在工农和知识分子中的影响力，争取在更广的范围内发展党的组织和影响力，吸纳更多的优秀分子进入党内。

执政党领导下的政府同样需要从观念上转型，发扬人民公仆的思想，树立执政为民的信念。这种转型体现在两个方面：一方面，从政策主导性控制转向法律主导性调控，增强法治观念，树立依法执政意识，自觉地在宪法和法律范围内活动。这是对执政理念和法治理念的重大突破，必将对依法治国产生巨大的推进作用。例如根据WTO规则可以状告一国政府但不可以状告一国法律的规定，政府应当及时转变人治观念，将经过实践检验的成熟的政策主张通过法定程序上升为国家意志。另一方面，政府对经济活动的调控由以直接调控转向以间接调控为主，应当实行党政分开、政企分开，在坚持党委统一领导的前提下，培育社会中介组织，深化经济体制改革，加快建立现代企业制度，依靠法人治理结构放权让利，政府充分发挥宏观调控的作用，充分调动各个方面的积极性、主动性和创造性。

2.三大文明建设一体推进

胡锦涛总书记就三个文明建设的关系指出：“党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明同建设社会主义物质文明、精神文明一起列为全面建设小康社会的重要目标。这是在建设中国特色社会主义的实践中取得的新的重大认识，也是我们继续建设中国特色社会主义事业必须完成好的重大任务。建设中国特色社会主义，必须坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，大力发展社会主义物质文明，同时必须大力发展社会主义政治文明和社会主义精神文明，为现代化建设提供有力的政治和法律保障，提供强大的精神动力和智力支持。”^[9]政治文明建设作为三个文明建设中的一项，应当在全面建设小康社会中结合物质文明、精神文明一体推进。

恩格斯曾经指出：“文明是实践的事情，是一种社会品质。”^[10]政治文明是人类政治生活的一种进步状态。这种进步的状态表现为健康的、民主的、法治的、正义的、和平的、宽容的政治生活。从发生学的角度看，每一种政治文明都可能曾经从其他文明中吸取过营养，每一种政治文明也都可能包含有某些人类共同的基本价值，如自由、平等、民主、人权等；以及保护这些基本价值的制度，如对权力的制约机制、对权利的保障机制等；还包括政治行为的一系列运作程序和规则，如选举、决策、管理、监督的程序和规则等。人类文明演进史说明：人类文明的进步，表现为物质文明、精神文明和政治文明三个方面的协同发展。物质文明、精神文明和政治文明是一个相互依存的有机整体。马克思主义一向把社会看做是发展着的活的有机体。该机体由三大体系构成：经济基础、政治上层建筑和意识形态。三者是有机联系的。没有一个强大的物质基础，建设任何文明都是空中楼阁，只能成为空谈与口号。物质文明作为政治文明的基础，应当发挥它的独特的作用。精神文明代表着一个社会的公民素质，是全面建设小康社会的一个重要标志。没有精神文明，物质文明建设将成为单足行走，政治文明建设将缺乏后劲。

3.政治文明应当作为一个系统

政治文明是一个体系，包括政治思想文明、政治制度文明、政治行为文明、政治观念文明、政治体制文明等。这要求，我们正在进行的政治体制改革要全盘考虑：一是政治制度建设应配套进行，不能“孤军深入”，某一项制度走得太快，其他制度迟迟不能出台，效果就会大打折扣。二是政治制度结构要合理。制度设计应当简化易操作，过于繁琐会导致推进过程中的重重矛盾，进而导致政治改革的夭折。三是中央与地方政治改革各有分工互相配合。各地区、各部门在政治改革中可以大胆探索，但不能偏离中央确定的改革目标，别出心裁，另搞一套。四是政治改革应当循序渐进。应当不断积累经验，巩固改革成果，不能朝令夕改。五是建设中国特色社会主义政治文明，必须适应经济发展和社会全面进步的要求，坚持从中国国情的实际出发，应当承认，作为现代政治文明的社会主义民主政治，不是中国传统政治文明的内生成果。我国目前尚处在社会主义初级阶段，建设高度民主所必需的一系列经济社会文化条件很不充分，民主的实现条件受到很多历史遗留下来的、现实产生的、国际局势变化带来的一系列问题和难题的制约。这一艰巨的历史任务需要我们以长期的战略的眼光进行观察，获得结论，采取行动。

4.借鉴吸收西方国家现代政治文明成果

人类进入文明时代的最初表征，不仅表现为劳动产品的剩余和文字的使用，而且还表现为阶级或等级的分野和国家政治权力的产生。古希腊留下的文明遗产，不仅包括一度发展的商品经济、自由探索的精神、各种形式的文学艺术和哲学思想，而且包括对个人自由和责任的强调、民主政体的理论和实践。近代资产阶级创造的文明成果异彩纷呈，但最基本的仍然是在经济、政治和文化三个方面，其中既包括发达的市场经济和自由、平等、人权的基本理念，还包括民主的政治体制和规范的政治运作程序。政治文明是有国别的，具有阶级性，但是政治文明没有国界，在技术操作层面政治文明的成果是人类文明的共同智慧的结晶。

社会主义民主政治是当代世界最先进的，应当吸收现代政治文明成果。但是，我们也应承认，西方国家在某些民主政治的技术操作层面，确实走在我们的前列。比如说，选举制度，广泛采取的直选制度和相应技术值得我们学习借鉴。又如，西方国家的共和国国体，是资产阶级革命胜利后创造的国家形式，这是人类的政治文明成果，我们同样加以借鉴采用。因此，人类政治文明成果，凡是符合中国国情的，都可以成为我国政治体制改革的参照系。

二、现代法治精神与中国特色法治文明建设

党的十六大高瞻远瞩地确定了我国法治国家的建设目标：加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系；加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，防止和克服地方和部门保护主义。^[11]如何理解、如何贯彻是我们今后建设法治国家的重要前提。

（一）如何理解现代法治精神

十六大报告通篇贯穿了现代法治的精神，昭示了我国推进依法治国、建设社会主义法治国家，推进三个文明建设的坚强决心。对十六大报告中的法治内涵，我的理解是：

一是充分肯定13年来建设法治国家的巨大成就，显示了民主法制建设在全局中的重要地位和重要作用。报告在回顾过去五年工作，肯定的八大成就中，其中有一条是专讲民主法制建设成就的；总结13年基本经验获得的十个坚持中，专门提及坚持依法治国与以德治国相结合。二是从全局和战略的高度，提出了新世纪新阶段民主法制建设的新任务。全面建设小康社会的奋斗目标，包括经济发展目标和政治、文化、社会发展的目标，要求达到“使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。而这些，都有赖于法治的有力保障。

中国特色的社会主义法治是在我国国情基础上综采西方法治文明成果形成的以全体人民当家作主为根本维护最广大人民根本利益的治理模式。这是两种法治模式的根本性分歧。社会主义法治是一种治国方法，其核心含义是法律一经制定就享有至高无上的地位，无论什么人、什么部门都必须完全接受法律的治理。法治讲的是法律在治理国家中的地位和作用，强调法律至上，主张国家要接受法律的统治而不是个人的统治，国家和政府要依法办事，公共权力要受到法律的有效遏制等。法治是以民主精神、法律至上的原则为核心的。法治在这里就是人治的对称。

中国特色的社会主义法治是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。十六字方针是简要而鲜明的概括。目前中国特色的社会主义法治就是在党的领导下，根据宪法确定的依法治国方略，贯彻法律至上主义，彻底抛弃人治传统。中国特色社会主义法治包括四个方面的内容：一是人民主权，二是法律至上，三是依法治国，四是依法办事。

人民主权要求确立人民是国家的主人，保障人民的权利不受侵犯，实现真正的人权的观念。我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，国家的存在目的就是发展经济，满足人民物质和文化生活的需要，一句话，为人民谋利益，是我们党和国家的根本宗旨。人民主权要求制定并完善一系列法律、法规，切实保障人民的民主权利，使人民能够更广泛地参加国家管理、经济文化事业管理和社会事务管理，行使当家作主的权力。同时进一步完善人民代表大会制、共产党领导的多党合作和政治协商制度、选举制度、监督制度、基层民主自治制度等，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，以进一步发展社会主义民主政治建设，使社会主义民主制度化、法律化，克服现行机制的某些弊端。国家权力和公民权利关系也是人民主权的重要内容，国家各方面权力的行使以不侵犯公民权利为界限。按照我国宪法规定公民的基本权利有政治权利和自由、人身自由（含人身不受非法侵犯、人格尊严受法律保护等）、社会经济权利等，其中人的生存权和发展权是我国公民的基本人权。

法律至上意味着法律享有国家事务中绝对权威。一切都必须依法办事。我国法律是反映人民意志和根本利益的集中体现，是指以宪法为核心的法律部门在整个国家中处于至高无上的权威地位。权力来源于法律并受制于法律，任何组织和个人都不享有超越法律之上的权力。当权力与法律出现冲突时，必须选择法律，权大还是法大在理论上早有定论，根本没有探讨和争论的必要。维护法律至上的关键在于党的各级领导干部、党的各级组织和广大党员能够切实遵守宪法和法律，成为遵守法律的模范。党领导人民制定法律，也要领导广大干部群众切实遵守法律，党也要在宪法和法律的范围内活动。同时，持之以恒地进行全民普法宣传教育活动，也是树立法律至上观念的重要途径。我国的全民普法活动已经进行了三次，时间已达15年，现在正在开始“四·五”普法宣传教育活动，国务院在2001年确定每年的12月4日为全民法制宣传教育日，对法治的宣传今后还需要进一步深入贯彻。

依法治国，就是用法律治理国家，而不是靠领导人个人的意志办事并管理国家。要想保证国家的繁荣昌盛和长治久安，就必须有完善权威的法律制度。建立和完善一整套具有中国特色的社会主义法律体系，是依法治国的基础。在建立社会主义法律体系中要做到：一要内容完备，部门齐全；二要贯彻法制统一原则，不要“法律打架”。法律效力等级之间要界限明确，不能界限不清。一切立法必须以宪法为依据，宪法具有最高的法律效力，凡违反宪法原则和精神的法律、法规都是无效的；在宪法之后是法律、行政法规、地方性法规，上位法的效力要比下位法的效力要高。同时法律条款内容不应彼此矛盾，规定不一致，互相冲突，主要表现为有些下位法的内容与上位法的规定不一致，直接影响了上位法的权威；还有处于同一层次的省级地方性法规与中央部委的部门规章规定不一致，出现适用冲突，按照2000年颁布的立法法的规定，这必须由国务院决定或提请全国人大常委会裁决。

依法办事指国家机关及其工作人员行使职权，必须依照法律规定的程序、内容进行，不允许任何人享有超越法律之上的特权，也不允许任何人以言代法，靠行政命令和长官意志办事。这就要求行政机关要依法行政，司法机关要公正司法。我国的行政机关及其工作人员长期以来习惯于按照行政命令办事，不习惯按与本部门相关的法律、法规、规章办事，即使领导的指示、意见错了，也习惯于照办。依法行政、依法办事任务至为艰巨。要从靠行政命令向依法行政转变，需要付出极大的努力。治人者必先守法，这才是现代法治的实质，如果治人者只要求治于人者守法，而治人者自己不守法，就会形成一部分人治另一部分人，即官治民，这必然与法治的精神大相径庭。

（二）如何评价我国的法治状况

富勒曾经在总结法治文明的基础上概括八项法治原则：（1）法律的普遍性。指法律必须是具有普遍意义的规范。“法律是把人类置于规范的统治之下的事业。”这种规范要求所有人（包括立法者）的行为都要受规范的统治。（2）法律应该公之于众。除了公布法律让公众知晓外，还应该在全社会进行法制教育，让公众了解法律的含义。（3）法律不溯及既往。今天制定的法律不能去判断昨天发生的行为是否合法，今天制定的法律原则上只管制定之后人们的行为。（4）法律应具有明确性。法律的内容应该清楚明白，不能有含糊不清，前后不一致的概念，使法律具有明确性的途径就是利用人们在日常生活中的常识性判断标准，并使这些标准体现在法律之中。（5）法律应避免自相矛盾。不管是同一个法律中出现自相矛盾的内容，还是不同法律之间出现自相矛盾的规定，都会给司法解决带来困难，都必然违背法治原则和精神。（6）法律应具有现实性。法律不应该规定人们做不到的事情，立法者有时总是向公众提出一些较高的要求，问题是如果人们一旦完成不了法律规定的义务，难到还要受到惩罚吗？这种过高要求本身就在破坏法治。（7）法律应具有稳定性。保持法律的稳定性，不能轻易修改、废止法律。法律的定、改、废在所难免，但不能过于频繁。（8）政府行为要守法。即政府行为要和法律的规定相一致。^[12]以上八项原则是法治本身就具有的特征，是衡量法治文明的一个准绳。对照我国现在的法治状况，我认为尚存在较大问题：

一是人治观念主导，法治模式不行。长期以来，我们靠行政命令高效推行各项措施，但今后越来越多的行政诉讼或人民主权会使我们渐渐步入法治模式。

二是法律体系尚有待健全。法律是依法治国的基础，有法可依是推进依法治国的首要任务。十六大报告要求在2010年前形成中国特色社会主义法律体系。一些重大法律（如民法典、监督法、新闻法等）尚未制定出来，仍有为数不少的法律需要修改完善。特别是加入世界贸易组织之后，国内法如何与世贸组织规则、国际经贸法律相衔接、相适应。

三是反腐败法律体系和运行机制的欠缺。坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。反腐败关系到党的存亡，国家的存亡。因此，必须加强对权力的制约和监督，从源头上预防和解决腐败问题。但现在缺乏的是结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，即如何加强对领导干部特别是主要领导干部的监督制度，加强对人财物管理和使用的监督制度。

四是法律程序意识的加强。法律程序可分为“实体性的法律程序”和“程序性的法律程序”。前者是指剥夺人的生命、财产、自由要有正当充分的理由；后者是指剥夺人的生命、财产、自由之前必须遵循程序。获取的证据要依程序收集，运用和确认证据也要依程序进行。美国宪法修正案规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。这就是赫赫有名的“正当程序”条款。法律程序是法的生命存在的形式。如果法的制定和法的实施没有一定过程、规则，这样的社会将充满立法者和执法者的恣意妄为。现在，在执法活动中违反法律程序的问题比较严重，如受地方保护主义影响随意立案，争夺管辖权，或者以侦代立，先侦后立，未经立案程序便对当事人采取或者变相采取羁押、搜查等措施，超期羁押、刑讯逼供、诱供、以捕代侦、审而不判、判而不审等等。“重实体、轻程序”。这种局面必须改变。

（三）如何建设中国特色法治体系

我国宪法确立依法治国基本方略已经五年多，五年以来，法治建设获得巨大成果。同时也出现不少问题，存在薄弱环节。如何更好地从宏观上对全面建设小康社会涉及的法律总体架构进行战略性、全面性、前瞻性的科学论证和设计，以便为经济建设提供思路和举措，改革和完善党的领导方式和执政方式。如何更好地维护社会稳定，推进司法改革，促进“一国两制”、和平统一，与国际接轨都需要我们进一步研究。我认为，建设我国法治体系需要考虑三个方面：一是处理好依法治国与以德治国的关系。二是处理司法改革与制度创新的关系。三是处理好司法独立与党的领导的关系。

1.依法治国与以德治国

十六大报告强调“依法治国和以德治国相辅相成。要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系”。^[13]依法治国与以德治国两者相互配合，具有内在的紧密联系。依法治国与以德治国都是治理国家的手段和方式，它们都不具有国家形态的属性，在一个国家形态（人治国家或法治国家）中这两种手段可以兼用。任何国家的治理，都可以采取法治和德治两手。依法治国的基本方略提出之后，进一步强调以德治国，并要求人们把依法治国和以德治国紧密结合起来，表明中国共产党在选择国家的治国形态和治国手段方面的正确和成熟。

依法治国和以德治国相结合具有其必然性和必要性：

第一，依法治国和以德治国相结合是社会主义市场经济发展的客观要求。社会主义法治国家及其实现的手段需要建立在三个基础上：一是经济基础，即市场经济（包括多种形式的公有制为主体的混合经济、以按劳分配为主体的多种分配形式等）；二是政治基础，即民主政治（包括人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度、民主监督制度等）；三是观念基础，即理性文化（包括先进的政治、法律理论，健全的民主、法律观念，良好的政治、职业、社会道德，高度的科学、教育、文化水准等）。在这三个基础中，社会主义市场经济是最根本的基础。首先，我们为什么要强调依法治国，建设社会主义法治国家？因为这是建立社会主义市场经济体制的客观需要。在自然经济和计划条件下，法律再多再完备，也不可能实行法治。市场经济机制必然要求法治的引导、规范、保障和约束；而市场经济需要以权利为核心的、具有极大权威和独立运行机制的法律制度。其次，以德治国同样是建立社会主义市场经济体制的客观需要。社会主义市场经济体制的建立极大地促进了新的道德观念的生成与确立。然而，在社会主义市场经济体制的建立过程中社会道德领域中也出现了一些不容忽视的偏向，这就是非道德主义与反道德主义现象。大力弘扬与社会主义市场经济相适应的道德观念，以德治国，有效抵制非道德主义、反道德主义现象的消极影响，才能减轻我国社会变革付出的物质、精神方面的代价，更好地促进社会主义市场经济体制的建立和现代化建设的实现。

第二，依法治国和以德治国相结合是由法律与道德具有同一性决定的。法律是道德的制度体现，道德是法律的精神基础。建设社会主义法治国家过程中，法治和德治的这种同一性主要表现在四个方面：首先，从法律规范的来源看，道德是法律的基础。法律规范必须有道德基础，任何社会离开了一定的道德规范，法律制度的建立和完善就失去了自身基础和自身价值的合理性。其次，从执政党的执政基础来说，宪法和法律是其执政地位的合法性依据，而全心全意为人民服务的宗旨是其取得并巩固执政地位的道德前提。再次，从领导干部和国家公务员的行政行为来说，宪法和法律是其行政行为的根据，而道德则起补充作用。讲“吏治”要靠制度规范，也要靠勤政为民的道德培养。最后，从社会功能来说，法治与德治功能互补。法治的社会功能是维护社会的公正和秩序，德治的社会功能是在此基础上引导民众追求更高的道德境界。没有法治，社会就不可能有公正和秩序，而没有公正和秩序，更高的道德要求就只是一句空话。当然，只有公正和秩序的社会还不是理想的社会，因此还应在此基础上辅之以德治，通过道德示范和道德教化使民众有更高的道德要求，从约束性规范上升到劝导性规范和超越性规范。因此，随着我国社会主义市场经济体制的初步形成和现代化建设实践的不断发展，为了实现社会主义法治国家的目标，依法治国和以德治国两种手段相结合更显得紧迫和必要。

2.司法改革与制度创新

法律制度的作用在稳固改革成果扩大改革成果。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是理论创新走向实践创新的重要保障。十六大报告的一个特色是，对机制、体制的改革，都十分强调加强制度建设，以制度建设作保障，促使改革的实施，巩固和发展改革的成果。

我国法治体系的构建需要循序渐进地不断进行司法改革，以制度稳固改革成果，在取得阶段性成果的基础上争取更大的胜利。例如，如何从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，克服地方化、行政化倾向，加强对司法工作的监督，遏制司法领域中的腐败，达到“在全社会实现公平和正义”的改革目标。比如说，北京市检察机关借鉴英美法系国家的辩诉交易程序的积极因素，改革我国的刑事审判程序，实行普通程序简易审、简易程序扩大化，先在海淀区检察院和海淀法院试行，最后在北京市检察系统和法院系统推广。这种体制改革以制度不断完善为目标，最终能实现法治体系的全面构建与完善。

改革是有重点、有侧重的，我们的法治体系改革主要侧重在强调法治的观念。从具体的制度上重建公众对法律制度的信赖与忠诚，重树党和政府在人民群众中的形象，重在保障对社会主义市场经济秩序的维护，对人民群众根本利益的保障。因此，我们的司法改革应当适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势。同时，我们的司法改革不能不顾全面工作，必须在进行司法改革的同时，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。维护法制的统一和尊严，防止和克服地方和部门的保护主义。拓展和规范法律服务，积极开展法律援助。加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法治观念和依法办事能力。

3.党的领导与司法独立

说到司法改革，必定会涉及到司法独立的问题。这是民主宪政体系中的重要一环。我国没有实行三权分立，而是采取议行合一的人民代表大会制度。司法独立要不要党的领导，在西方搞两党制、多党制，要求司法独立于政党之外。然而，这并不适合我国的国情。历史选择了中国共产党，选择了人民代表大会制度。

中国共产党领导下的各民主党派参政议政的政党制度要求中国共产党从思想、政治、组织上领导司法机关，但并不干涉司法机关具体业务工作。党通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。党在宪法和法律的范围内开展自己的工作，领导司法机关开展各项司法工作，从政治方向上引导司法机关实施司法改革实现司法独立。司法机关严格按照公正司法和严格执法的要求，完善自身机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。

归结我国现阶段的法治建设，一言以蔽之，即全面落实依法治国的基本方略，弘扬具有鲜明时代特色的法治文明。

三、政治文明与法治文明

全面建设小康社会中，政治文明与法治文明是两项重要内容。小康社会崇尚政治文明，崇尚法治文明。加强社会主义法制建设是保障社会主义市场经济建设和改革开放的需要，是建设社会主义民主政治的需要，也是维护社会稳定的需求。政治文明与法治精神二者相辅相成，缺一不可。

（一）全面建设小康社会中的政治文明与法治文明

全面建设小康不仅是物质生活方面的要求，还包含了社会主义民主与法制，全民族的思想道德、科学文化素质和健康素质，可持续发展能力，生态环境等方面内容，体现了时代的进步和最广大人民的新要求。共同富裕是社会主义区别于资本主义和历史上其他社会形态最根本的特征，而全面建设小康把这一特征具体化。

全面建设小康社会的政治目标是社会主义民主政治，应当由政治文明建设来完成。邓小平同志在1984年10月6日谈到实现四个现代化的宏伟目标和根本政策时就从“政治角度”论述了社会主义现代化建设“三步走”的战略目标。^[14]这说明，社会主义现代化建设的战略目标本身就是一个政治问题。江泽民同志在“5·31”讲话中谈到党和国家在新世纪的奋斗目标时说，经过全党和全国各族人民二十多年的艰苦努力，我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略的第一、第二步目标。^[15]当前，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。这是我们实现第三步目标的重要战略时期。建设社会主义民主政治是社会发展的一个子系统，社会是一个有机整体，文明是一个社会体系。在社会文明体系的内部构成要素中，每一个文明子系统都是不可或缺的，它们共同衡量社会的进步状态和开化程度。政治文明建设是经济建设中心能否得到坚持，坚持得好不好的关键。

全面建设小康的法治目标是社会主义民主法制的完善。具有中国特色的社会主义法治体系是全面建设小康社会的法治保障。从市场经济发达国家的经历来看，市场经济秩序的建立和完善与市场的历史一样久远，随着市场经济的发展变化不断处于变动完善之中。市场经济秩序的维护靠的是法治，民主政治的建设靠的同样是法治。市场经济秩序的建立，是一个伴随着市场经济法制化的渐进过程。保证市场有序运行的基本制度应以立法的形式确立，其中包括保护产权和契约的法规，市场进入和退出规则的法规，市场交易产品质量以及规范市场主体交易行为、维护市场公平竞争的法律法规等。政治文明建设中，只有依靠法制才能提高党和政府的执政能力与执政水平。法治是一个目标，更作为一种精神融汇在各项文明建设中。

（二）政治文明与法治精神的互动

1.政治文明必然是法治文明

政治文明的内涵可以表达为：一是政治民主化。就是要使人民群众能够享有参政议政权利，真正成为国家和社会的主人，通过各种途径和方式去参与国家事务和社会事务的管理。当前推进政治民主化进程，不仅要推进党的建设，提高党的领导水平和执政能力，还要发展人民民主，保障人民当家作主的权利。二是政治法治化。就是要落实依法治国方略，建设社会主义法制国家。要根据法治精神和法治原则，构筑建立在尊重人的人格、尊严和自由基础上的社会主义法律体系，明确社会主义公民在法律中的政治主体地位，规范各种政治行为，保障政治活动依法进行，形成良好的法治环境。三是政治科学化。人类的政治文明史已证明，政治民主化的进程与政治科学化的进程是同步的。没有政治的民主化，就不会有政治的科学化；同样，没有政治的科学化，政治的民主化也就偏离正确的方向。实现政治科学化必须科学地配置政府机构，合理设置政府公共职能；必须加强科学决策，建立一整套科学管理、科学论证、科学运作的程序和方式；必须加强对政府管理人员的科学培训，以提高其管理素质。四是提高政治透明度。增强政治生活的清晰度，彻底清除政治的封闭性和神秘色彩。要通过各种途径，让广大人民群众能够了解政治决策、政治管理、政治运作的整个过程，更好地参政议政，建立一整套制约政治权力的监督机制，杜绝腐败和政治权力异化的发生。

政治文明要求实现政治理性。政治文明重在政治民主化与政治法治化。解决这两个问题，其他两个问题迎刃而解。从某种意义上讲，法治是一种理念，一种治理模式，它融化在现代化建设的方方面面。改革开放20多年，特别是近13年来，民主法制建设不断取得进展，“民告官”制度、国家赔偿制度、立法法治化、依法行政、司法进步，直到依法治国写进宪法。有人讲，20世纪90年代，中国进入了一个政治上更为文明的时代，其最鲜明的标志就是中国政治的法治化。江泽民同志在2001年全国宣传部长会议上曾明确指出，法治属于政治建设，属于政治文明。十六大报告和2003年的政府工作报告都将民主政治建设和民主法制建设放在一起进行讨论，形成共识，说明法治精神成为现代政治文明的标志。可以这么说，现代政治文明必然是法治文明。

法治是民主政治的保障。人民民主权利，人民参政议政都需要完善的法律来保障。现代民主政治否定了国家至上的原则，确立了人民主权原则。法治社会条件下，人民是国家的主人，是法治的主体。人民通过科学分工的各级国家机构和各式各类的社会团体来行使自己的民主权利，维护自己的利益。人民权利的至高无上地位的巩固，公民合法权力的行使都由宪法和法律来保障，一旦公民合法的权利受到侵害，侵害者应受到法律的追究。法律规范约束公权力——国家权力的行使。一切国家机关的权力都来自于人民，是人民主权，从形式上看，一切权力的获得必须由法律予以规范和确认。权力的限制是现代民主宪政理论的重要内容。从理论上讲，权力客观上存在着易腐性、扩张性以及对公民权力的侵犯性，因此，必须对权力进行约束和监督，法律的功能正在于通过立法明确各权力主体的职能范围，通过司法对不公正、不合理、不合法等权力行为加以校正；通过宪法审查监督约束国家机关决策权。因此，法治精神应当在政治文明中一以贯之。

2.法治文明以政治文明为前提

政治文明是一种政治理性。政治理性依赖于政治制度化。法治文明作为全面建设小康社会的一项目标，与物质文明、政治文明和精神文明紧密相连。依法治国是执政党领导人民治理国家的基本方略，是政治文明的保障，也是政治文明实现的基本途径。反过来，法治文明的贯彻和实现又以政治文明为前提。将依法治国与执政党的政治领导、人民当家作主相提并论和有机联系，是对法治地位和作用认识的深化和发展，有助于从政治的高度看待法治，有助于政治文明的继续进步和发展。完善的民主制度是实现法治国家目标的前提和基础。法治是法制与民主的有机结合，只有在民主政治的基础上才有法治。

我国是人民当家作主的社会主义国家，社会主义民主制度的建立和完善，为民主与法制的结合，建立法治国家奠定了坚实的基础，开辟了广阔的前景。民主政治中，最广泛的代表最广大人民根本利益的民主制度是保证法律人民性的重要前提。我国全国人民代表大会制度能真实地反映广大人民群众的根本利益和共同意志，有助于保证法律的人民性。民主政治中，民主程序是完善法律的基本保障。民主政治是一种程序政治，它要求各政治主体必须依照既定的规则和程序参与政治活动。民主政治是保障法律权威的基础。法律的至上权威性是法治国家的重要标志。民主政治为法律的民意性提供基础，法律在民主基础上，经过民主程序产生的，是代表多数人的意志利益的，能够得到一体遵行故具有至上的权威性。一言以蔽之，民主政治是法治文明的前提条件。

3.处理好党和政府与法的关系

邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[16]党和政府如何在法律与行政之间实现平衡，如何处理一些诸如“党大还是法大”的问题，是我们在今后工作中所要解决的。

以江泽民同志为代表的党的第三代领导集体全面继承和发展了邓小平同志建设有中国特色社会主义法治国家的思想，把法治国家的主张提到治国方略的高度来认识和肯定，并在八届全国人大四次会议通过的政府工作报告、“九五”计划和2010年远景规划中进行了充分的阐述。胡锦涛同志在2002年年末的宪法20周年纪念会上，一再强调“党在宪法和法律范围内活动”的原则。党和政府只有在宪法和法律范围内活动，才能更有效地推动各项行政，才能更有效地建设社会主义民主政治，推进社会主义法治建设。反对以党代政，反对以权干法，才能更好地维护党和政府的威信和形象，树立法律的权威，既搞好民主法制建设，又搞好民主政治建设。

四、如何推进贵州省法治文明与政治文明

贵州是一个资源丰富，山川秀丽，气候宜人的内陆山区省份。经济不发达，文化相对落后，在历史上属于蛮荒地区。如何在贵州省建设政治文明与法治文明，拟从八个方面入手，具体加以解决。

（一）以经济建设为中心，切实提高贵州人民生活水平

经济建设作为各项工作中心，是党和政府自改革开放以来确立的基本路线。贵州省的政治文明建设与法治建设应当以经济建设为中心，结合省情，准确定位，发挥特色，重在扎扎实实地提高人民生活水平。我省应当发挥自己的优势，有所作为。贵州省具有丰富的能源矿产资源、生物资源，森林覆盖率高，具有独特的地形地貌，适宜于发展能源业、矿产业、旅游业等。

一是能源业与矿产业。独特的地质环境造就了贵州丰富的能源矿产资源。全省水能蕴藏量1874.5万千瓦，列全国第六位，可开发量1683.3万千瓦，占全国总量的4.4%。贵州素以“江南煤海”著称，预测资源量2400多亿吨，保有储量528.6亿吨，超过江南12个省（市、区）的总和，排全国第五位。能源资源开发成本低和水煤结合形成的优势，使贵州成为“西电东送”的重点省份之一。贵州矿产资源富集。已发现矿产110多种，有76种探明了储量，有41种矿产保有储量列全国前10位，其中居1～5位的达28种，居前3位的有21种。铝土矿质佳量大，保有储量3.95亿吨，占全国总量的17.2%，列全国第2位。富磷矿甲冠中华，储量占全国富磷矿总量的44%。全国1／3的重晶石集中在贵州，为建成亚洲最大的钡盐基地提供了资源保证。金矿列居全国第10位，成为新崛起的黄金生产基地。丰富的能源资源与矿产资源组合在一起，为发展原材料工业奠定了基础。但是，需要引起注意的是，能源矿产业的发展不能破坏生态环境，应当注意可持续发展。

二是旅游业。贵州地处云贵高原的东斜坡，地势西高东低，山地和丘陵面积占全省总面积的92.5%，其中喀斯特地貌面积达73%，是世界岩溶地貌发育最典型的地区之一，全省平均海拔1100米左右。贵州属亚热带湿润季风气候区，年均气温15℃左右，年无霜期270天左右，年降水量1100～1300毫米，境内冬无严寒，夏无酷暑，气候温暖湿润，热量丰富，雨热同期，适宜多种生物生长，是理想的避暑胜地。

三是绿色产业。贵州的独特气候和土壤条件，致使贵州生物资源种类繁多。全省共有野生植物3800多种，其中经济植物600余种，可供食用的有500多种；野生动物1000多种。列入国家保护的珍稀濒危动、植物达155种，其中珍稀动物85种，列为一级保护的有黔金丝猴、黑叶猴、华南虎、黑颈鹤等14种；珍稀植物有70种，银杉、秃杉、珙桐、桫椤等为一级保护植物。有药用植物3900多种，药用动物289种，是中国著名的四大中药材产区之一，天麻、杜仲、吴萸、石斛、黄莲等在海内外享有盛誉。贵州素有“宜林山国”之称，全省森林面积6778万公顷，覆盖率达30.83%。丰富的生物资源为贵州发展生物制药业、特色食品等绿色产业提供了良好的资源条件。

（二）完善立法与司法，实施依法治省方略

根据十届全国人大政府工作报告总结：贯彻依法治国基本方略，坚持依法行政，政府法制建设进程加快。五年间，国务院提出法律议案50件，颁布行政法规150件；适应发展社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，对2000年底以前发布的756件行政法规进行全面清理，废止71件，宣布失效80件。国务院各部门共清理涉外规章和有关政策规定2300件，废止830件，修订325件。普法宣传教育深入进行，公民的法制观念增强。社会法制化管理水平不断提高。强化行政监察、审计和经济监督，在推进依法行政、反腐倡廉和查处大案要案等方面发挥了重要作用。各省、自治区、直辖市在依法治国方略下启动依法治理的模式。例如重庆市1999年为强化领导干部学法，采取法律考试不及格不予任命的方式。重庆市的领导学法制度包括：（1）领导干部学法责任制，将学法内容纳入各级法制建设目标考核中，年终检查，若领导干部未达到要求，视为该地或该单位普法不合格；（2）领导干部学法日制，每月必须保证一天集中学法，各级领导干部必须参加；（3）任命干部法律考试制，凡拟任命人员考试不及格者一律不予任命；（4）普法述职制，各部门、各单位第一把手在年终要向党委法制建设领导小组进行有关本系统、本部门学习法律情况的专题述职，不述职或不称职者，将受到不同程度的处理；（5）统一考试制，领导干部学法考试成绩进入个人档案，作为干部提拔的考核依据之一。1999年，重庆全市有75000多名各级领导干部参加统一考试，市级、厅级和县处级领导干部参考率分别达到85%、96%和99%。

贵州省在省委书记钱运录、省长石秀诗同志的领导下，加大依法治省方略的实施。2003年贵州省政府工作报告中指出：5年内，认真落实依法治省的各项措施，提请省人大常委会制定发布地方性法规31件，制定发布行政规章32件；完成了“三五”普法教育，全面启动实施“四五”普法计划。防范并依法严厉打击“法轮功”等邪教组织的违法犯罪活动，深入开展严打整治斗争和禁毒工作，社会治安综合治理力度加大。加强基层民主建设，在全省推行了政务、村务和厂务公开。认真落实从源头上治理腐败的各项措施，反腐败斗争和廉政建设取得一定的成绩。这种成效是明显的，取得的成果是显著的。为使依法治省方略深入贯彻，我们尚需要做出进一步的努力：一是进一步提高对依法治省重要性的认识。二是加快制定和完善有关地方行政法律、法规建设。三是加大执法力度，关键是要努力建设一支高素质的行政执法队伍，建立起科学合理、运行有效的行政执法体制。四是消除执法中的腐败现象，纠正本位主义和地方主义。五是采取各种形式监督依法治省方略的实施。六是切实转变政府职能，转变行政工作人员的思维方式和工作方式。七是加强行政诉讼的功能。八是加强对全民的法制宣传工作，提高全社会的民主与法律意识。

（三）关心民间疾苦，关注弱势力量

发展是执政兴国第一要务。贵州省的人均GDP远低于全国人均水平，属于落后地区。扶贫问题在贵州表现特别突出。石秀诗省长在2003年政府工作报告中指出：五年累计投入各类扶贫资金101.5亿元，48个国定贫困县整体越过温饱线，农村贫困人口从1997年的789万人减少到2002年的300万人左右，基本解决大多数农村贫困人口的温饱问题。但毋庸讳言的是，贵州省许多地区相比东部来说，还是处于一种非常贫穷的状况，甚至在某些地方还存在饮水难的问题。民主政治要求重视人民群众的呼声，对社会弱势力量给予更多关注。但在贵州这样一个落后的内地山区省份如何有所作为呢？如何改变这种底子薄的现状？我个人认为：一是加强与东部城市的联系，争取东西合作，利用东部的资金结合我省的资源条件，形成新的经济增长点。同时，在收入增长的同时，采用税收等防止两极分化、贫富悬殊，实现共同富裕。二是切实抓好扶贫、费改税等工作，关注社会弱势群体。党和政府创造条件为弱势群体提供素质教育，节省各项政府开支，帮助农户实现由“输血”扶贫到“造血”扶贫的转变。三是做好“两个确保”和“低保”工作，完善社会保障体系。在国有企业改革进程中，解决国有企业职工的下岗再就业问题，严格控制失业率，形成良好的市场就业机制。

（四）适应民族地区情况，促进民族政策实施

贵州省是一个多民族地区，辖9个市（州、地），即贵阳、六盘水、遵义、安顺4个市，黔东南、黔南、黔西南3个民族自治州，毕节、铜仁2个地区；共有87个县（市、区），包括9个县级市、56个县、11个自治县、2个特区、9个市辖区。全省有汉、苗、布依、侗、土家、彝、仡佬、水等49个民族，少数民族人口占全省总人口的37.85%。这种多民族的状况为我们建设民主政治、法治文明带来新的课题。

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。各民族大杂居、小聚居的现状是民族区域自治制度的现实根据。根据宪法第4条的规定，中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。我省的少数民族地区必须注意到结合本地区的民族情况，遵照国家宪法和民族区域自治法的规定，保障各民族人民平等团结的共同生活，落实党和政府的各项民族政策。这是我们在民族地区进行民主政治建设所应当特别关注的问题。

民族区域自治要求少数民族地区法制建设应当考虑到少数民族的风俗习惯和文化传统。这里有一个民族习惯法的问题。习惯法应当是在国家法的统一实施下针对特定地区施行的。国家法强调集中统一，具有自上而下的特征，而习惯法表现出分散与不系统，是由下而上发展的；国家法突出对国家权威、政府权威，特别是中央政府权威的维护，而习惯法更关注个人或群体的自我利益的保护；国家法主要从宏观上对社会事务、国家事务进行控制和规范，习惯法则与民众日常的事务、身边的劳作生活紧密相关。因此，国家法与习惯法虽有其一致的一面，但在价值指向、作用规范等方面存在差异、对立乃至矛盾、冲突。习惯法可能对国家法起维护、保障的作用，也可能起妨碍、削弱的作用。民族习惯法与一个民族的传统风俗、文化习惯有着密不可分的联系，比如在某些地方的“抢亲”行为，都是民族习惯使然。在民族地区建设法治文明应当关注当地情况，根据宪法和民族区域自治法及时制定各项自治条例、单行条例和变通或补充办法，根据民族风俗习惯和传统文化，变通执行相关法律，促进民族地区的法治文明。

（五）依法行政，确定行政设权与限权

政治决策的民主化、科学化和公开化是民主政治的重要要求。依法行政要求政府机关转变政府职能，同时立法上对公共权力予以限制。依法行政既是建设法治文明的要求，也是建设政治文明的要求。提高依法行政水平是我国完善社会主义市场经济体制的必然要求。依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现管理国家的职能，保护公民的合法权益。依法行政水平可以更好地促进社会主义市场经济体制的发展和完善，是我国适应和应对世界贸易组织（WTO）的必然要求。WTO务实灵活地规定了规则的诸多“例外”和“保障措施”。这就促使各成员政府不但要充分了解和掌握WTO的法律规定，以便于千方百计地利用WTO的法律制度去约束其他成员，同时尽可能地利用WTO法律制度的例外条款和保障措施的合法空间，趋利避害，为自己争取利益，合法缓解规则对自身的约束。

应当说，我国的行政法治工作获得了巨大进展。行政诉讼法、国家公务员暂行条例、国家赔偿法、行政监察法、行政复议法、行政处罚法均顺利出台且运行良好。贵州省的行政法治工作在省委和省政府的领导下也是进展迅速。但是基于省情的认识，我省依法行政工作存在相互重叠和“打架”的实际问题还应给予有效的解决，坚决克服在行政立法过程中的地方保护主义和部门保护主义的倾向，行政程序立法工作也有待跟上。

我以为，我们进一步的工作是：第一，普遍提高人们的法治意识，在全社会树立“法大于权”的观念。尤其对于某些行政人员缺乏法律知识，法治意识不强，法制观念淡薄，致使在行政工作中不能做到严格依法办事，损害了法律的严肃性和公正性，同时损害党和政府的形象。领导干部的依法行政具有示范效应，现阶段应当加强法律工具意识，使他们自觉主动地把法律作为手段来规范自身的行政行为，改变以往那种只知按政策办事、按领导指示办事却忽视依法办事的工作方式，养成依照国内法行政、依照国际法办事的工作方式。依法行政是方略，是省委和省政府本着从人民利益出发的考虑而制定的，实现法律治理模式，是一种制度化，它不能演化为电影《没事偷着乐》里的“你不依法我就治你”。第二，加强对依法行政的监督制约。现代社会，行政部门无论是在机构规模、人员数量，还是管辖范围、权力分量方面都是其他国家机关难以比拟的。处理好行政权力的确定与限制非常重要。部分国家行政工作人员借助国家权力侵犯公民人身权、财产权的行为将导致党和政府形象的损害。因此，必须以法律、制度来规范行政人员的行政行为。只有对权力进行制约，才能防止权力的滥用与扩张，才能实现法治社会对社会公正的基本要求，也才能保障公民权利的实现。对依法行政的监督还需要适度的舆论约束，即通过新闻媒体倡导依法行政，揭露违法行政、粗暴行政的现象。形成对依法行政的有效监督还必须发挥群众对国家行政人员的直接监督。群众直接因某些事件的处理与行政机关发生关系，行政机关的处理结果直接影响到群众的切身利益。保证群众直接监督依法行政的关键在三个方面：一是拓宽监督渠道，建立健全信访、举报制度、选举制度和民主评议等制度，使群众充分行使民主监督的权利；二是要实行政务公开，保证群众对行政处理的知情权；三是严肃查处侵犯群众民主监督权益的行为，奖励举报人员，切实做到依法行政。

（六）严厉打击黑恶势力，加大反腐力度

保持社会稳定是从以邓小平同志为核心的第二代领导集体就一直强调的问题，以江泽民同志为核心的第三代领导集体和以胡锦涛同志为核心的第四代领导集体也一再强调稳定是发展的基石。黑恶势力与腐败现象是威胁我国现阶段社会稳定的两大隐患，建设政治文明与法治文明必须关注并且克服这两大隐患。

黑恶势力是通常意义上说的，从法律上定义即黑社会性质组织。现阶段，我国黑恶势力一般表现为六种类型：一是地霸型，主要出现在农村或小城镇，如20世纪“90年代恶霸”禹作敏，又如山东省微山县留庄乡一村党支部书记李修文采取欺骗、赖账、强行收费等非法手段聚敛黑钱近千万元，公开声称：“留庄的天是我的天，留庄的地是我的地，留庄的水是我的水。”二是欺行霸市型。这是最普遍的黑恶势力类型，几乎遍及全国城乡。三是劫匪型。这类黑恶势力表面上和一般的盗窃、抢劫团伙相似，如公安部挂号的张君、陈世清等抢劫多人，杀人多起，号称“2000年共和国第一刑事大案”。四是打手型。一般没有经济实体，以替人讨债、绑架、报复等为职业，以残暴的行为为代价，受雇于人获得高额回报，积累犯罪资本。五是高利放债型。如广西梧州的张树林自称“宋江”，开了一家“及时雨当行”，并以此为据点建立了一个庞大的黑帮组织，暴力追债作案34起，砍伤16人。六是走私贩毒型。毋庸讳言，六种类型的黑恶势力在贵州都不同程度地存在，他们严重地影响了贵州法制建设，而一般而言，黑恶势力在获得一定经济利益之后会主动与一些腐败官员勾结，寻求保护伞。这样，扫黑除恶行动与法治建设和政治文明建设经济联系起来。我以为，对于黑恶势力应当从两个方面下手：首先打掉黑恶势力的保护伞，对庇护黑恶势力的政府官员要毫不犹豫的查处；然后，对黑恶势力采取司法力量予以介入。

正如中央一再强调的，腐败问题关系到党和国家的生死存亡。以厦门走私大案为例，首批25起案件一审判决84人，涉及厦门海关关长、福建省公安厅副厅长、厦门市副市长、中国工商银行厦门市分行行长，乃至原公安部某副部长等。腐败问题已经引起人们的普遍忧虑，人民网在调查民意时腐败高居首位，可见人民群众对这一问题的关注程度。贵州省是一个贫穷的省份，任由贪官随意挥霍国家财产，更是对党和政府的形象、人民利益的损害。我以为，查处腐败问题需要着重于三个方面：一是思想政治建设，加强和改进党的作风建设，党要管党要治党，长期执政使我们产生麻痹思想，党员干部的世界观、人生观、价值观问题受不住权力、金钱、美色的考验，败下阵来。这方面，需要通过加强以德治国和“三个代表”重要思想的教育，对党员干部进行系统的思想政治教育。二是加大对腐败分子的查处力度，通过打击一个挽救一批、警示一批。反腐败的法律和运行机制存在欠缺，打击力度因为各方面的因素有所减弱，打击对象上常被群众称为“打苍蝇放老虎”，这种局面需要改变。三是从制度上建设防止腐败的堤坝，即从源头上预防和治理腐败。具体包括：（1）改革行政审批制度，规范行政审批权力。这一措施旨在减少政府和行业对市场不必要的干预，减少寻租的源头。为适应入世和依法行政的需要，国务院已经对行政审批的项目一减再减，我省已经遵照中央的指示办理，且成效显著。仍然存在的行政审批项目能否适应我们的省情再做减少，为西部开发振兴贵州着想这种趋势是有必要的。（2）消除部门和行业的垄断行为，加强人民群众的监督。必须明确规定部门的责任，规范部门的行为，防止越权和滥用权力；坚持公开性，增强透明度，公开部门办事原则、办事程序和办事结果，将部门行为置于舆论和人民群众的广泛监督之下；把部门收支纳入统一的财政预算，执行统一的分配机制，严格实行“收支两条线”管理；进一步加大清理乱收费的力度，彻底堵死部门私自创收渠道，取缔私下的福利补贴，取消各单位的“小金库”。只有通过严厉打击黑恶势力、坚决惩治与防范腐败现象，才能为贵州省的法治建设和政治文明建设赢得稳定的环境。

（七）推进政治体制改革，倡导廉政勤政

建设社会主义政治文明，必须继续推进政治体制改革，通过改革，巩固和完善我国的社会主义政治制度。政治体制改革的成败关系到政治文明建设的成败，也关系到法治文明建设能否继续进行。因为，作为主导的政治体制改革会直接影响到司法体制改革，也会影响到整个改革的全局与整体。

推进政治体制改革，似乎是中央政府的事情。但并不尽然。在中国这样一个行政机构庞大而复杂的环境下，政治体制改革都是事先在地方先试点，待取得成效后再进一步推广的。贵州作为西部的一个重要省份，具有与其他省份不同的特征，比如说：经济落后、文化素质不高、多民族地区。种种因素决定贵州应当探索政治体制改革的路径，既为今后落实党中央、国务院政治体制改革提供基础，又为正在探索中的政治体制改革提供检验，供中央决策考虑。因此，贵州省可以考虑在某些市、州、县适应当地的民情作改革的试点。

政治体制改革的方向是廉政勤政，高效行政。无论是作风建设还是制度建设，都应当在加强党的领导下进行，以廉政勤政、高效行政为努力的标准。针对贵州的省情，我们必须建立一种激励机制，主要包括三个方面：一是政治利益机制。对廉政勤政突出者要给予政治荣誉、精神褒扬、职务晋升。二是经济利益机制。要根据我国国情推行高薪养廉制，对勤政者给予适当奖金、年假等。三是加大腐败成本，以利益的顾忌制约以权谋私等不廉政的行为。政治体制改革是一项艰巨而又复杂的任务，其成败与否关系到国家的前途和人民的命运。它是一个循序渐进、逐步发展的过程。我们应当以廉政勤政为标准来衡量政治体制改革的成功与否。

（八）加大引资引智力度，规范开发贵州

西部大开发战略是党中央和政府建设小康社会、实现共同富裕的宏伟构想。贵州处于西部开发的前沿，应当在西部大开发中发挥自身的优势。建设贵州的政治文明和法治文明，应当从规范开发贵州着眼，营造一个有力的投资环境，创造一个人才向往和人才成长的环境。

从区域经济发展来看，珠江三角洲地区发展得快的主要原因是资本特别是港澳地区资本的流入。西部大开发只有大量资本流入，才会有开发的加速。短期内，资金大量流入的时机尚不成熟，爆发式的资金流入更不可能。因此，西部地区更应注重自身整体投资环境的建设，打好基础，造就资本流入和流动的条件。有句话说——筑巢引凤。开发振兴贵州首先应当是营造一个良好的投资环境。首先，应当通过制度安排和政策制定来打造新的经济增长“点”。这些“点”的选择应结合贵州的省情和资本的要求进行，我们应当选择一些具有较大的投入产出比，具有较强的产业关联度和经济带动力、有利于提高资源特别是劳动力资源利用率的大项目，通过引入资本给资本一定的回报来进行。其次，通过法律、政策创造合理的分配机制，为资金安全和一定的回报提供保障，例如，投资补贴政策。对符合一定条件的外商和区外企业提供一定比例的投资补贴，目的在于通过政府补贴将欠发达地区的资本利润率提高到接近发达地区或者全国的平均水平。如果没有这种补贴，追求利润最大化的社会民间资本一般不会到欠发达地区投资的。很明显，实行企业投资补贴政策，可以充分发挥市场机制的作用，用很少一部分资金引导大量的社会闲散资金，来加快西部欠发达地区的开发。

引智的问题，是培养人才招揽人才的问题。未来的竞争，是人才的竞争。西部开发，需要各方面的人才，包括经济、政治、法律、文化等等。目前，存在的问题是“孔雀东南飞”现象，如何“筑巢引凤”，使贵州成为人才向往的地方。我认为有几点：一是给人才优厚的待遇，使人才在贵州发展没有后顾之忧；这是“请进来”，即招揽人才的渠道。二是自己培养人才，对本地的有潜力的人才送出去培养，学习经验，开阔视野，这是“走出去”，即培养本土人才。三是为人才去留提供一个良好的渠道。“不为所有，但为所用”应当成为现代的人才观念。人才市场是全流通的，留人贵在留住心。人事关系在不在贵州没有关系，只要他们能够为贵州作一份贡献。我们要为人才形成一个宽松的环境，引导“孔雀贵州飞”。这也是政治文明建设中政府应当承担的一个角色。

西部大开发的法治环境之构建问题，我曾经受国家民委民族问题研究中心之委托和贵州省省长基金的资助，进行过相关的课题研究。课题成果汇集为两本书，即《西部大开发中的法律保障》和《国外开发欠发达地区法律法规汇编》（民族出版社2001年版）。我们提出西部大开发中应当秉着法律与政策的二元作用，在党和政府的组织协调下，营造一个有利的开发环境。贵州是西部重镇，西部大开发战略的实施应当注重以法律和政策二元带动，促进三大文明的一体推进和全面建设小康社会的早日实现。

（本文曾提交2003年7月30日召开的“贵州省学习贯彻‘三个代表’重要思想研讨会”，并为中共贵州省委组织部研究室主任、地区组织部长培训班授课讲稿。摘要以《论全面小康社会中的政治文明与法治文明的互动》一文收入《新世纪的伟大旗帜——贵州省学习贯彻“三个代表”重要思想理论研讨会论文集》，贵州人民出版社2003年10月版）

【注释】

[1]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。

[2]王一程：《努力建设社会主义政治文明》，载《光明日报》2002年8月3日，第3版。

[3]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。

[4]《邓小平文选》，第2卷，人民出版社1994年版，第168页。

[5]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。

[6]《邓小平文选》，第2卷，人民出版社1994年版，第322页。

[7]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。

[8]胡锦涛：《在纪念宪法施行20周年大会上的讲话》（2002年12月4日）。

[9]胡锦涛：《在纪念宪法施行20周年大会上的讲话》（2002年12月4日）。

[10]《马克思恩格斯全集》，第1卷，人民出版社1956年版，第666页。

[11]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。