最近三轮行政机构改革过程和影响

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【摘要】：1998年3月10日，第九届全国人大第一次会议通过《国务院机构改革方案》，新的一轮政府机构改革正式开始。这次国务院机构改革的具体方案是:①不再保留的有15个部、委。例如，国务院办公厅实际人员精简幅度达50.1%，而此前三次机构改革精简人员大致在20%~25%之间。

三、最近三轮行政机构改革

（一）1998年的机构改革

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国社会经济保持着良好的发展势头。但是原有政府机构的弊端依然十分明显，正如罗干同志于1998年3月6日所作的《关于国务院机构改革方案的说明》所指出的，我国现有政府机构的弊端表现为:政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重，这不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。对于这一情况可以用一组数字加以说明。1998年前后，我国“吃财政饭”的人总计三千三百多万，其中八百多万是各级党政机关干部，平均1000个中国人里有6.4个官员，有40个“吃财政饭”的人。我国党政机关和事业单位“吃国家财政饭”的人员与国家劳动力人口比例大约为1∶20，这是西方发达国家的2到4倍。财政负担过重，国家只好靠发行国债弥补开支，90年代初仅为几百亿元，到1996年和1997年高达2000亿元和2500亿元，1998年国债发行额加上银行特别债券总数高达5200亿元，国家总债务实际上已达到国内生产总值的60%，已达到西方国家的债务率警戒线。同时，大量预算外收入出现，1995—1997年各年地方财政预算外收入均在三千多亿元以上，占财政总收入的一半。这不仅影响了国家宏观调控能力，而且表明贪污腐败和不正之风盛行。⁽⁸⁾

1998年3月10日，第九届全国人大第一次会议通过《国务院机构改革方案》，新的一轮政府机构改革正式开始。这次国务院机构改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则是:按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

这次国务院机构改革的具体方案是:①不再保留的有15个部、委。计有电力部、煤炭部、冶金部、机械部、电子部、化工部、国内贸易部、邮电部、劳动部、广电部、地矿部、林业部、国家体委、国防科工委、国家体改委。②新组建的有4个部、委。计有国防科学技术工业委员会(将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归其管理)、信息产业部(在原邮电部和电子工业部基础上组建)、劳动和社会保障部、国土资源部(由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建)。③更名的有3个部、委。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，科学技术委员会更名为科学技术部，国家教育委员会更名为教育部。④保留的有22个部、委、行、署。计有外交部、国防部、国家经贸委、民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、中国人民银行、国家审计署。⑤改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。

这次机构改革，无论从改革思路，还是从改革的幅度较以往机构改革都有了大的进步。在思路上，根据市场经济要求，把机构改革同政府职能转变联系起来，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来；根据精简、统一、效能原则，调整政府部门组织结构，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设等。总之，这次机构改革，在吸取了以往机构改革经验教训的基础之上，提出了新一轮机构改革的科学、合理的整体方案。对此，有学者认为，通过这次由中央到地方的机构改革，将实现我国向现代化政府的历史性转变，即政府职能由全能政府向有限政府转变，政府机构数量由大政府向小政府转变，管理成本由高价政府向廉价政府转变，管理方式由划桨型向掌舵型政府转变，由“官本位”的传统社会向“民本位”的现代社会转变。⁽⁹⁾

在改革幅度上，国务院部委级机构由40个减少到29个，机关干部编制减少将近一半。例如，国务院办公厅实际人员精简幅度达50.1%，而此前三次机构改革精简人员大致在20%~25%之间。

此外，这次机构改革不再“孤军奋战”，而是将机构改革与其他配套改革同时进行。例如进一步理顺政企关系，强调把企业生产经营管理的权利切实交给企业；建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍等。在对因机构改革而精简下来的人员的安置方面，政府也采取了一些新的做法，即不再把这些人员推给下属企业，或搞“翻牌公司”，而是通过带职分流，定向培训，加强企业，优化结构等方式，鼓励自谋职业；到退休年龄办理手续后退休离岗，或按《国家公务员暂行条例》的规定办理提前离岗手续。正是由于突出了系统外分流的特点，才有可能克服以往机构改革中“拆庙不遣人，为人而设庙”的恶性循环。

（二）2003年的机构改革

1998年的政府机构改革是有成效的。它打破了原有的适应计划经济体制的政府机构设置格局，使政府机构改革大体走出了精简—膨胀的怪圈。在改革中精简的许多与计划经济有关的部门在改革后并没有被恢复，而是转变为国家经贸委下属的9个局。经过3年的过渡，2001年2月19日，撤销了其中的7个局。国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。中央各部委办直属局公务员从1997年的3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。但是1998年的机构改革并没有完全理顺政府、市场和社会的关系，政府的工作中依然存在着许多的越位、错位和缺位问题。中国加入世贸组织后，更需要政府依照世贸组织的规则，积极转变政府职能，建立法治的政府、与市场经济体制相适应的政府和保障人民自由和权利的政府。2003年政府机构改革的另一背景是中共十六大提出要深化行政管理体制改革，全面落实依法治国的方针，在十六届二中全会上审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，提出了20年建立法治国家的时间表。

2003年3月10日，第十届全国人大第一次会议通过了《关于批准国务院机构改革方案的决定（草案）》，新一轮的政府机构改革正式启动。这次改革的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。⁽¹⁰⁾

2003年政府机构改革的重点是按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能定位，进一步划定政府行为的边界，改革的具体内容是:①深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会，国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，国资委的监管范围确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产；②完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，发改委是综合研究拟定经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导经济体制改革的宏观调控部门；③健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会，银监会根据授权统一管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是拟定有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违纪行为等；④继续推进流通管理体制改革，组建商务部。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门，其主要职责是研究、拟定规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，监测、分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等；⑤加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，其主要职责是对食品、药品和化妆品进行安全管理和综合监督；⑥将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；⑦将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；⑧不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。

2003年的政府机构改革走出了固有的精简机构的思维逻辑，从政府内部机制的调整入手，为政府、市场和社会关系的合理化打下了基础。经过2003年国务院政府机构改革和后续的地方政府机构改革，政府的职能定位已基本明确，那就是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，政府逐渐放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权。政府的运作方式也发生很大的变化，依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求。“国家尊重和保障人权”已经写入宪法，《行政许可法》也于2004年7月1日起开始生效实施，行政审批制度开始有法可依。

（三）2008年的机构改革

在2007年10月，中共十七大召开，胡锦涛在大会报告中提出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行通畅、监督有力的行政管理体制……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”⁽¹¹⁾十七大报告为新时期行政机构改革指明了方向。2008年2月27日，中共十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

（1）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革、完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

（2）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构——国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

（3）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责进行整合，划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（4）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责进行整合，划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

（5）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责进行整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（6）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

（7）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

（8）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门主要包括:外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行和审计署；国务院直属机构为:中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局，国家预防腐败局也列入国务院直属机构序列；国务院办事机构为:国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室；规定国务院国有资产管理监督委员会为直属特设机构。总计27个部委机构，17个直属机构和直属特设机构，4个办事机构。

2008年3月全国人大会议后，国务院新部门的组建工作和“三定”工作随即展开。2008年政府机构改革的重点并非机构数量的简单增减，而是机构职责的整合与优化。改革后国务院部委机构虽然只减少了1个，但是职能调整的机构数量为15个，占到了国务院部委数量的一半以上。国务院各组成部门也先后完成了“三定”工作，职能得到了进一步的优化和厘清。而且与此前几次行政管理体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。

2008年的大部制改革是建设有中国特色社会主义行政管理体制的重要改革步骤，是一个系统工程。由于涉及面广，利益调整充满阻力，又缺乏成熟的经验，因此，大部制改革在取得了一定成就的同时，也存在着许多的难点和问题，如部门间的职能边界难以划分，决策、执行和监督三权分立的权力体制有待设计，富余人员有待安置等。大部制改革也是我国目前仍在进行中的一项改革，必须在当前形势下认识到大部制改革的长期性和艰巨性，不能企望毕其功于一役，而是应当积极探索，稳步推进，在取得经验的基础上，在中央和地方两个层次上完善大部制改革。

参考文献:

1.张载宇:《行政法学要论》，台湾汉林出版社，1977年。

2.奇秀:《中华古典行政机构设置体制》，中国人事出版社，1991年。

3.曾繁正等编译:《行政组织管理学》，红旗出版社，1998年。

4.傅明贤等:《市场经济与政府职能及机构设置》，湖北人民出版社，1997年。

5.那家倍:《改革开放后三次机构改革述评》，《广东社会科学》，1998年第3期。

6.仲大军:《机构改革将给我们带来什么》，《科技潮》，1998年第4期。

7.唐代望等:《向现代化政府的历史性转变》，《广州日报》，1998年4月19日。

8.薄贵利:《论优化政府组织结构》，《中国行政管理》，2007年第5期。

【注释】

(1)参见张载宇:《行政法学要论》，台湾汉林出版社，1977年，第123页。

(2)奇秀:《我国古代行政机构设置的启示》，《中国行政管理》，1998年第12期。