行政管理理论的发展过程和影响

三、行政管理理论的发展

在威尔逊、古德诺开创了行政学这一新的研究领域之后，行政管理理论便得到了蓬勃发展。最初发展起来的理论，即现今人们所说的传统管理理论包括多个分支，它们所提出的管理观念至今仍影响和指导着行政管理实践。

以美国学者泰勒为代表的科学管理理论对行政学的形成和发展，无疑有着重大影响。泰勒在1911年出版的《科学管理原理》一书中阐述了一整套科学管理理论，包括管理研究方法的改进，职工的选拔、教导和培养，职工相互间的分工与合作，职工劳动操作程序的规范等。科学管理运动实现了管理从经验到科学的巨大飞跃，也为行政学的研究提供了经验和借鉴。早期行政学家吸取了科学管理运动提出的理论和方法，提出了适用于企业管理和行政管理的共同的管理理论和原则。

以德国学者韦伯为代表的官僚模型学派致力于研究在工业社会大型而复杂的组织中进行行政管理的最有效的手段。韦伯的理想官僚组织是由权力观念出发并引申出来的。根据韦伯的观点，权力有三种合法的纯粹形式，即建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求上的传统型权力；建立在某个英雄人物、某位具有神授天赋的人物的个人魅力上的个人魅力型权力；建立在对于正式制定规则和法令的正当行为的要求之上的法理型权力。韦伯认为，法理型的权力才是官僚组织的基础，只有在这种权力体系中，才能产生理想的官僚组织。这是因为:①为管理的连续性提供了基础；②是合理的，即担任管理职务的人员是按照他完成任务的能力来挑选的；③领导人具有行使权力的法律手段；④所有的权力都有明确的规定，而且是按照完成组织任务所必需的职能加以仔细地划分的。⁽²⁵⁾而传统型权力和个人魅力型权力则由于不是根据能力挑选领导人，易于感情用事而回避规章和程序，从而不像法理型权力那么有效。在分析了官僚组织的权力基础之后，韦伯阐述了理想的官僚组织的主要因素，其中涉及劳动分工、职权等级制、职权与职责的规章制度、人际关系的非人格化、人员雇佣和晋升的基础等。由于韦伯以现代社会复杂组织作为分析对象，所以，他的官僚模型理论为这些组织的经验研究和理论探讨奠定了基础。

与重视基层职工工作方法之改进的泰勒不同，行政管理学派的代表，法国的法约尔重视的是管理人员管理方法的讲求。法约尔总结了工业管理和一般管理的特点，提出了行政管理的5项职能，即计划、组织、指挥、协调、控制。计划意味着研究未来和安排工作计划；组织意味着建立企业的物质和人事组织机构，把人员和物资都组织起来；指挥意味着要工作人员去工作；协调意味着把所有活动统一和联系起来；控制意味着设法使一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做。法约尔强调，企业组织应当建立健全良好的工作秩序，这些秩序的形成，取决于一些公正的原则。根据他的行政管理实践，法约尔提出了14项原则，即工作分工、权威和责任、纪律、命令统一、目标统一、个人利益服从整体利益、公平合理的员工报酬、集权、层级节制、人事相适、公平、员工任期安定、主动性、集体精神。法约尔认为，他提出的管理理论和管理原则不仅适用于企业，而且也适用于政府、军事、宗教以及其他的组织。的确，法约尔提出的上述广泛适用的管理理论，在企业和政府组织中产生了重要影响。法国政府曾将法约尔的管理理论和原则应用到邮政部门，获得良好的效果。因此，相比较而言，法约尔的理论要比泰勒的理论对政府行政管理的价值更直接、更明显。

法约尔的观点对美国学者古立克思想的发展有很大影响。古立克和英国学者厄威克在1937年出版了《行政科学论文集》，该书的出版被视为美国行政学发展到一个高水平的标志。古立克在其《组织理论简论》中，以“POSDCORB”这一缩合词形式概括出行政管理人员的7项职责，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。计划意味着为实现组织的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；组织意味着建立正式的权力结构并规定各层级的职责范围和协作关系；人事意味着选择和训练一批人做这些工作，并为他们保持良好的环境；指挥意味着作出决策并使其成为一般性的和特别的命令和指示，用做企业的领导；协调意味着把组织的各个部分的工作相互联系起来；报告意味着下级向对之负责的管理者报告工作进程，管理者及其下级通过记录的保存、研究和检查来了解情况；预算意味着通过财政计划和会计来控制组织事务。由此看来，古立克的理论既受法约尔的影响，又有了很大的发展，他们有关行政管理原则的研究结果，仍然广泛应用于政府管理中。这种理论被后人称为“古典理论”，它们对任何行政管理事业来说都是值得加以珍视的基础理论。

1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学教科书。这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学的最终形成。怀特在该书中提出的行政学立论的基本假设是:第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相同的。因此，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。第二，行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。第三，目前，行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。第四，行政已成为，而且将继续成为现代政府的中心问题。怀特所研究的内容包括组织原理、财务行政、行政法规和人事行政。尤其是人事行政，怀特使其成为行政学领域的中心，致力于研究招募、解雇、薪俸标准化、人员鉴定、提升和退休等人事问题。在怀特之后，魏劳毕和费富纳分别于1927年、1930年出版《公共行政原理》、《行政学》，运用理论研究方法来探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。

20世纪30年代以来，行政学在经历了奠基和初步发展阶段之后，又有了新的发展。为了使民主与效率相协调，威尔逊和古德诺将政府分为两种不同的职能或者两种类型的活动，即政治与行政。对此，美国学者德怀特·沃尔多解释道:“公共舆论的作用、政党的活动、立法机关的职能——这一切都被确定为‘政治’。在这里，意见的冲突、价值观方面的矛盾都是正常的，而科学则只能够起有限度的作用，效率也只有一定的意义。但是，一个决议一经权威当局加以制定，以及一个法律一经加以通过之后，其他的价值标准与技术就变成最适用的东西了，这些东西就属于‘行政’的领域。对于这个领域来说，经济和效率是最主要的两个目标，而科学则是向这两个目标发展的适当的手段。”⁽²⁶⁾因此，行政与政治分离之后，其最基本的价值取向就是经济与效率，而实现这两个目标的方法和途径在于运用科学技术手段。这样做的结果，就可能把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域。正如沃尔多所指出的那样，“旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率”⁽²⁷⁾。

这种观点对以后行政学的发展具有深远的影响。在行政学发展的早期，许多学者都将行政技术的探求、行政效率的提高作为行政学的一个中心问题。例如，古德诺认为不论私人的企业经营或政府的行政管理，其基本目的都在于追求效率。怀特阐述的关于“在一个日趋复杂与相互依赖的社会中行政管理的重要性，讲求效率的必要性，对行政管理进行科学研究的可能性和适宜性等等”的观点构成了他的基本信念。即使在当代，这一影响依然根深蒂固。台湾20世纪80年代出版的《行政学》仍强调“行政学的主要目的是在于提高行政效率……行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率则行政学亦将无法成为一门单独的学问了”⁽²⁸⁾。

上述观点对发展中国家的行政改革也有重要影响。联合国教科文组织组织编写的《公共行政管理:关于适应不同社会文化环境的若干问题》一书的序言中揭示了行政改革的两种基本方针，其中之一便是理性的、科学的和中性的方针，应用诸如数据分析和正规化等现代管理技术。联合国教科文组织组织编写的另一部著作《参与式行政与内源发展》也指出，“近年来的行政改革，似乎体现出两种主要倾向。其中占上风的是合理的、科学的、中性的倾向，主要依靠应用现代管理技术”⁽²⁹⁾。而且，不仅发展中国家如此，发达国家也如此。日本学者中村阳一指出，“目前，不论在我国，还是以美国为代表的其他各发达国家，推进以高效率和合理化为目标的行政改革，已成为最大的政治课题”⁽³⁰⁾。

以上观点和做法，是传统观点的延续。应当指出，效率作为一个可能具有超历史意义的行政价值，对于行政学研究和行政改革来说的确具有重要意义。但是，随着各国行政实践的发展和变化，效率就不应再是作为中心的唯一价值了，同时，提高行政效率也不应再是行政学研究的唯一目的和行政改革所要实现的唯一目标了。

实际上，从20世纪30年代末40年代初开始，传统行政学的观点就开始受到冲击。1938年，美国学者巴纳德在其《主管的职能》一书中运用行为科学的观点，率先论述了组织决策过程，并提出决策是管理工作的重要内容的观点，从而较早地使行政管理研究触及到政治领域。1947年，罗伯特·A.达尔在其《公共行政科学:三个问题》一文中，批评了以往的使用形式上和技术性的词语对待行政组织的倾向，认为公共行政作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理的问题广泛得多。公共行政科学必须对人的行为的某些方面进行研究。因为“公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的。因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人的研究”⁽³¹⁾。“当公共行政研究并非取决于规定狭窄的技术和程序方面的知识，而是扩大到各种历史的、社会学的、经济的和其他条件性的因素时——它给公共行政打上了各种国家的特殊印记——它不可避免地必定会成为一门基础更为广泛的学科。”⁽³²⁾

1947年，西蒙出版了《行政行为》（又译为《管理行为》）一书。在该书中，西蒙对传统行政学再次予以冲击。在批评了传统行政学的行政原理或格言的同时，西蒙提出组织首先是个决策过程，“决策制定工作是管理的心脏”，强调“必须从关于人类抉择的逻辑学和心理学中，导出管理理论的语汇”。⁽³³⁾西蒙针对以往行政学的缺陷，指出任何组织的实践活动都包含着“决策制定过程”和“决策执行过程”，前者与后者一样，也渗透在整个组织当中，决策行为贯穿于整个组织管理活动的始终。所以，西蒙提出管理就是决策的著名论断。这样，行政不再是消极的、技术性的被动执行，而是积极的、政治性的主动决策。这是行政管理思想史上的一次重大转折。

据此，西蒙围绕决策探讨了一系列的问题，例如程序化决策和非程序化决策、行政决策的程序、有限理性决策等。由于西蒙将决策问题视为行政学研究的核心，主张整个行政学都应围绕决策这一核心范畴而展开，所以，西蒙通过自己的论证，增加了行政学研究的政治性因素的比重和含量。

在西蒙的影响下，正如沃尔多指出的那样，如今“人们通常有一种一致的看法，即当你从一个行政单位的上层往它的底层移动时，或者当你深入到某一技术过程或职能部门中去时，尽管政治现象和决策工作的总量是逐渐减少的，但是它们依然是在很重要的程度上表现出来；而在主要行政部门或上层管理部门这种级别中，由于那里集中体现如此众多的利害关系，政治现象和决策工作则的确是重要事情”⁽³⁴⁾。有些学者，曾非常突出地把精力集中在“行政的政治”上面，集中在行政中的权力因素上面，有些人则反复思考道德或公共政策因素是怎样给技术因素带来影响的。⁽³⁵⁾总之，在西蒙以后，将行政决策的制定看做行政管理的重要活动，把政治程序视为深植于行政管理中的事情，已经被学术界所普遍接受。

对传统行政学的另一方面的发展是将心理学运用于行政管理研究领域，实现管理研究和心理研究的结合。传统行政学曾对行政学的建立和发展作出过重大贡献，它们提出的行政管理观念至今仍然影响着现代行政理论和行政管理实践。但是，传统时期的理论只注重机械的、生理的研究，而忽视心理的、人道的研究，因此，受到了后来其他思想家的批评。

早在20世纪20年代末，就有学者通过自己的研究开始背离传统行政学的正统观点。哈佛大学教授梅尧等人主持的霍桑试验揭示了从心理及社会因素方面研究管理理论的重要性。1933年，在几年实验研究的基础上，梅尧出版了《工业文明中人的问题》一书，创建了人际关系学派。对于霍桑试验及其研究的结果，有的学者将其归纳为⁽³⁶⁾:①生产水平是由社会规范，而不是由人的生理上的能力决定的。②非经济的报酬和制裁极大地影响着工人的行为，并极大地限制了经济刺激计划的效果。③工人们经常不是作为个人而是作为团体成员行动或作出反应。⁽³⁷⁾霍桑试验之后，对正式的组织结构和过程之外的管理因素进行心理的和社会的研究逐渐流行起来。比较著名的有以巴纳德为代表的动态平衡学派、以马斯洛为代表的需要层次学派、以麦格雷戈为代表的人性本善学派和以赫兹伯格为代表的激励保健学派。这些学派的共同特征是强调管理中的人的因素，主张以人为中心来设计管理工作，同时通过引进实证方法、社会与心理研究方法、数量统计方法等丰富了行政学的研究手段。

在研究对象和范围方面，传统行政学往往采取封闭系统的观点，即一般侧重于研究机关组织内部，忽视社会环境因素对组织的影响。20世纪60年代以来，随着系统理论的兴起，这种缺陷得到了有效的克服。

系统是系统论中的核心概念，具体指由若干要素组成的具有特定功能的有机整体。系统论作为人们观察和研究对象的一种观点和方法，强调对象的整体性，认为任何一个系统内部的各组成要素都是相互联系的，系统与其环境也是相互作用的。因此，对于组织与管理问题，不能采用封闭的观点孤立地进行研究，而是应从开放系统的角度出发予以综合的考虑。因此，系统方法拓宽了行政学的视野，开辟了新的研究领域。

对于开放系统，美国学者卡兹和卡昂指出其具有以下特征:

第一，开放系统不断地寻求、输入人的和物的形式的资源；

第二，组织通过内在的、社会的和技术的过程把输入物转变成诸如产品和劳务等产物；

第三，开放系统向外部环境输出它们的产品，这些输出通常是对其他组织、团体和个人的输出；

第四，组织结构围绕着模式化的活动发展，这种活动形成了相对稳定的和可预测的输入、生产和输出的循环；

第五，组织通过形成一系列有效地获取、贮存和分配稀有资源的机制，而免于并抵抗解体——熵；

第六，反馈以报告有关环境状况、组织行动和内部运行的信息的形式，使系统保持在其目标规定的轨道上，并控制组织内部和外部的活动；

第七，开放系统寻求内部与外部力量的平衡或稳定状态，组织通过适应环境重大的变迁而获得平衡；

第八，结构的分化和工作的专门化是对资源的探求和适应的常见的系统反应，并且，旨在协调和控制的管理结构变得更加重要和复杂化了。

系统论产生之后，行政学家将其与行政学相结合，运用系统观点和方法研究行政组织与管理，形成了系统行政理论。例如，帕森思将社会视为一个大系统，各组织是社会系统中的小系统。在系统环境下，任何组织者都要区分策略、协调和技术这三个层次来分别履行适应环境、目标达成、完整统一和形态维持的功能。卡斯特运用开放系统理论，具体分析了组织面临的社会环境和工作环境，并将组织内部区分为目标与价值、技术、社会心理、结构和管理5个子系统。他指出，以往各学派都各倾向于侧重研究特定的分系统，而不承认其他分系统的重要性。而现代管理学派则把组织看做一个开放的社会技术系统，因此要研究一切主要的子系统及其相互关系。

二战以后，尤其是20世纪60年代以来，行政学的发展除了上述几种基本走向以外，在其他领域也得到了多元化的发展。许多学者选择了管理学的思路，从管理学的视角并运用管理学的分析工具进行公共行政学的研究。“管理学范式对公共行政学的影响力在于，它使公共行政学者重新思考公共行政中公共的意义。”⁽³⁸⁾在管理学范式下，公共行政不再仅仅局限于靠税收支持的政府官僚机构，而是通过机构的立场和存在价值、行为的利益取向以及参与程度来限定公共行政的范围。到20世纪80年代和90年代，在管理学范式影响下的一系列改革发生了突破性的变化，新公共管理理论开始崭露头角。新公共管理理论包括七个要点:①进行专业化管理；②明确绩效评估的标准和程序；③重视产出控制；④分化大型公共部门，精简政府人员；⑤引入竞争机制；⑥重视私营部门管理方法创新；⑦节约和合理利用资源。

新公共管理理论产生伊始便招致了广泛的批判。新公共管理的重要理论基础是经济学理论，许多批评者认为经济学本身就是一种有缺陷的社会科学，而它在政府中的运用相应地也是存在缺陷的。新公共管理对私营部门管理模式的借鉴是其遭受批判的第二个原因。批评者认为公共部门与私营部门存在着很大的不同，而私营部门的管理模式与公共部门的运作并不具有太大的相关性。

新公共管理理论固然存在着一些问题，而且其有效性也尚待验证。但是新公共管理主张在行政成本最小的情况下实现公共服务的最大化，通过公共服务的一系列改革，重新定位政府的角色、公务人员的职责以及机构设置，这无疑将会使政府整体的工作方式和工作效率发生重大的变化。

与管理主义的行政学范式相伴产生的是新公共行政学理论。1968年，沃尔多发起召开了由年轻的公共行政学者参加的新公共行政学会议，会议记录于1971年结集成书，题为“新公共行政学——抛砖引玉的观点”。⁽³⁹⁾新公共行政理论主张公共行政学应该独立于政治学和管理学之外。新公共行政理论反对政治与行政二分法，主张行政人员制定政策；关注规范问题，重视民主的价值；认为效率只是公共行政的一系列价值观之一，公共行政应该对效率和公平予以同等关注。

新公共行政理论对于公共行政的发展起着重要的推动作用，但是新公共行政并未实现使学科产生革命性变革的抱负。新公共行政理论整体而言仍比较松散，没有形成统一的理论体系。新公共行政学者有待于提出更加紧迫的问题。⁽⁴⁰⁾

新公共服务理论则是在批判新公共行政理论和新公共管理理论基础上提出的一个理论，其主要创始人为罗伯特·丹哈特与珍妮特·丹哈特。新公共服务理论的研究目的为:一是对将公共行政领域有关公共利益的民主价值、公民权和公共服务重新确定为公共行政的规范性价值的诉求；二是围绕着一些原则将现有的民主价值、公民权和公共服务观点进行整合，形成一个理论框架。新公共服务的理论主张可以概括为以下七个方面:①服务于公民而不是服务于顾客；②公共利益是目标而不是副产品；③重视公民权胜于重视企业家精神；④战略性地思考，民主地行动；⑤责任问题并不简单；⑥服务而不是掌舵；⑦重视人而不仅仅关注生产率。新公共服务理论认为政府的核心职能是服务，公共行政追求的根本目标是公共利益。新公共服务理论虽然产生于对新公共管理理论的批判，但是同时，其理论体系中的许多内容又是对新公共管理理论的继承，如新公共服务理论和新公共管理理论都认为政府的核心职能是服务，政府的义务是综合公民、社区和私营部门等力量保障服务的提供。新公共服务理论推动了公共行政的理论创新，拓展了公共行政的理论思想，但是，新公共服务理论的解释力还有待实践的进一步验证。

在一个多世纪的历史中，在几代学者的不懈努力下，行政学确定了它在社会科学领域中的学科地位和研究范围，并使众多行政管理问题的探讨获得了长足的进展。可以预料，行政学这门年轻的学科在未来必将更加充满生机和活力。