动态行政管理理论

一、 群体原则

福莱特应用 “一致性” “群体思维” 和 “集体意志” 等词汇, 追求一种以群体原则而非个人主义原则为基础的新社会。 她并非以此否定个人, 而是强调个人只有通过群体才能发现 “真正的自我”, 个人是一种社会存在, 只有在群体的经验中才能找到自我, 才能自我实现。 群体并非一群人的简单组合, 而是一个有凝聚力的整体, 群体具有改变个人的思想和行为的功能, 能够促成群体成员间的和睦共处。

能导致团结的群体关系的运动叫作群体过程。 研究群体过程是我们了解社会的途径。 个人与社会的关系就像个人与群体的关系——不存在独立于社会的个人, 也不存在独立于个人的社会。 个人和社会之间是一种互动的关系, 个人塑造社会同时又被社会所塑造。 用她的话来说, 社会团结在个人和社会一起演变的过程中, 是各种个人活动交织而成的综合产物。

群体过程的核心是通过成员的互动创造出一个整体, 这个整体的利益是个人单枪匹马创造不出来的却被每个群体成员所认可的利益。 福莱特认为, 在群体过程中, 人与人之间的交往接触会造成分歧的综合, 从而使他们之间的结合出现新的形式, 这时群体的成员实际上就形成彼此相互影响的调整力。 整体的利益实际上产生于互相渗透和综合思想、 行动及感情的这么一个群体过程。 值得一提的是, 这个群体并没有预定的目的, 只是由于群体内部人与人之间的互相交往接触, 由于分歧的消弭和统一, 由于群体过程产生了 “同情” 的感觉, 使个人在群体的利益中找到了自己的利益, 于是才出现了群体的目的。

群体过程并没有因整体的出现而抹杀了个人。 由于群体过程包括了个人思想的相互交流和渗透, 个人不会因此而感到压抑或受到压制。 一方面, 个人应对这个群体而不是对自己或别人尽责; 另一方面, 这个群体则致力于为个人的真正的长远利益服务。 在福莱特看来, 群体也不排斥自由。 自由是社会性的, 是 “个性的和谐而自在的发挥”。 因此, 随着个人活动的范围扩展、 意义增大, 自由就通过各种社会关系而逐步取得。 从这个角度出发, 当个人举棋不定、 踌躇不前时,这个个人可以说是不自由的; 而当个人在群体的环境下创造新的机会时, 这个个人可以说是自由的了。 他们 “通过伙伴关系赢得了他们自己的自由”。 所以说,通过树立整体的权威并发挥每个成员的作用和贡献, 群体过程实际上寻求的是群体所有成员的自由。

二、 利益冲突及其解决

虽然福莱特认为群体是一个和谐的整体, 但她并不回避利益冲突问题。 她并不把冲突看成斗争, 而将冲突视为一个组织中任何活动的一个正常过程, 由于客观上存在着人的个体差异, 所以冲突在人类组织中不可避免。 不仅组织的一般成员与其领导者之间会发生冲突, 而且在不同领导者之间也会存在冲突。 福莱特认为, 冲突只表明一种差别——意见的不统一或利益上的差别。 在她看来, 冲突是有益处的, 通过它, 所有人关心的有社会意义的差别都会显现出来。 我们与其将冲突作为坏的东西加以批判, 倒不如去重视它, 利用它为我们谋利。 福莱特说,从大千世界中我们便可以得出类似结论: “所有光亮的物品都离不开摩擦。 小提琴之所以会奏出动听的音乐, 关键就在于弓与弦的摩擦; 同样, 正是由于钻木取火, 我们才得以结束茹毛饮血的时代。”问题的关键在于怎样使冲突发挥建设性作用。 福莱特认为有三种不同的处理冲突的办法, 即压服的办法、 妥协的办法和整合的办法。

压服的办法意味着冲突的战胜了另一方。 福莱特认为这是处理冲突最简单、最容易的方法, 然而也是一种急功近利的方法。 它不是成功的方法, 因为它既不推动思想的沟通又不促进活动的交流, 被压服的一方往往不服, 会伺机反抗。

妥协的方法意味着冲突双方都做出一定的让步以缓和冲突, 从而使被冲突所困扰的活动能够继续进行, 也就是说, 冲突双方都要放弃自己的部分期望去赢得问题的解决。 福莱特认为, 虽然妥协的办法是人们解决绝大多数冲突的常用方法, 但由于妥协总要使人们有所失, 所以人们即便同意妥协, 各方往往都会故意把以后的要求提得高一些, 而把让步说得少一些, 希望这样能使最后达成的协议更符合自己原来的期望, 这样就使得冲突双方都不是开诚布公而是有所隐瞒。 以此为基础建立起来的伙伴关系与寻求合作的人性背道而驰。 必然是不稳固的。

通过整合来解决社会冲突, 才是福莱特一再推崇的办法。 整合的方法是把冲突双方的利益和愿望结合起来, 使双方都得到充分的满足, 任何一方都无需牺牲任何东西。 她主张在不同利益对峙的过程中, 大家要致力于寻求一种整合, 一种使各方都能够如愿以偿的, 好比螺丝和螺帽一样的创造性的整合。 这种整合将竞争和合作综合起来, 从而产生出创造性的解决办法。 当然, 这种整合即使达成,也不是一成不变、 永久长存的, 它是一种动态的平衡, 而平衡每一次破裂只是随之不断出现的新的整合前的瞬间而已。

怎样才能达到整合呢? 福莱特认为, 社会交往是一种你来我往或者圆环形的关系, 是一种个人和社会环境互相影响的关系。 人实际上是在对这种关系做出反应。 她曾经说过这么一句话: “我从不会对你作出反应, 而是我加上你在对你加上我作出反应。”[1]达到整合的过程实际上是一个圆环形的反应过程。 圆环形的反应包括思想和活动的相互渗透和相互结合, 而这种结合则是通过 “唤起” 过程来实现的。 “唤起” 就是指 “为某些东西去除束缚, 将之解放从而为实现某些能力和可能性铺平道路。”[2]于是, “唤起” 就有可能创造性地调节不同的利益并进而发现对社会冲突做出创造性反应的价值。 由于社会上每一种情况都是许多不断变化的东西之间的关系, 这种关系也必然在不断变化, 社会环境永远在不断的变化之中, 所以这种包括 “唤起” 和结合的圆环形的反应过程是没有最终结果的, 有的只是在过程中的某个片刻瞬间。 所谓的进步实际上就是朝向不断完美的目标的不断迈进。 相互间合作的能力大了, 就意味着取得进步了。

整合的成功, 具体表现为共识的达成, 整合的意义不在于某些价值已被大家所赞同, 而在于这些价值是大家共同创造的。 因此, 一方面, 群体意愿是通过整合而体现出来的, 群体意愿所表达的共识着眼于比个人意愿更大的目的; 另一方面, 群体意愿又是源于每一个人的具体要求的, 社会利益只是个人利益的综合和概括而已。

福莱特也承认, 并不是所有的争端都可以通过整合这种方式来解决。 有些分歧确实是不可调和的。 另外, 也有些因素不利于整合的进行。 比如, 双方火气大, 容易动则争执; 喜欢一言堂, 我说了算; 当领导的惯于玩弄权术, 或者缺乏达成整合的技巧, 等等。 尽管如此, 福莱特还是认为达成整合的机会比人们想象的要多得多。 为了捕捉成功整合的机会, 可以考虑如下这些具体的做法: 第一,要意识到这些机会的存在; 第二, 要把分歧公开化、 明确化; 第三, 注意力要放到意义重大的而不是戏剧性的问题上; 第四, 把一些牵涉面较广的问题细化, 再逐个处理解决; 第五, 鼓励不同的利益多接触、 多交流。 如果能做到这些, 成功整合的把握就大大增强。 同时, 我们也要铭记整合失败会带来的后果: 第一, 个人的潜力得不到发挥; 第二, 这个社会单位的总体实力因而削减; 第三, 人事关系紧张, 容易被人利用操纵。 可以说, 整合失败对于个人或群体, 都是有弊无利。[3]

由此可见, 在个人和集体这个问题上, 福莱特并没有因强调整合而否定个人。 恰恰相反, 她始终认为, 群体应该创造机会给个人的意愿以充分的表现。 在她看来, 个人是通过你来我往的活动创造出来的, 所谓个性实际上是一种在整体中找到自己位置的能力, 而不是简单的与众不同。 正是这种和周围的人相处的能力使个人具有价值, 也是这种和周围的人共处的行动使个人有机会为群体做出贡献。

三、 整合的要素

(一) 权力与权威

福莱特认为, 要实现 “群体原则”, 通过 “整合” 的方法来解决利益冲突,就必须重新考虑关于权力和权威的概念。 在她看来, “权力是使事情发生的能力,而 “控制则是作为用来达到某一具体目的之手段而行使的权力”。 她把权力区分为 “统治的权力” 和 “共享的权力”, 前者可能会变成强制的权力, 而后者则是联合产生的共同的权力。 基于对权力的认识, 福莱特把控制视为权力的行使过程, 实施控制就是指能够将所控制的领域视为一个综合整体并能够从一个控制领域过渡到另一个领域的一种功能, 它并非只是简单的预见, 而是创造新情境。

而权威则被福莱特定义为 “既得的权力”, 作为控制的表现形式, 权威的行使也就相应地被她界定为 “既得的控制”, 权威在将各种意见统一起来的协调过程中产生。 她认为权威起源于正在执行的任务, 来源于特定的情境。 组织的真正基础是职能, 权威也正是源于职能。 在指定的职能范围内, 每个人都拥有不可剥夺的权威, 同等级地位无关。 一个部门的负责人、 一个专家都有他的权威。 她认为, 在分派工作这一点上, 分派工作的办事员就比总经理更有权威。

福莱特试图用 “共享的权力” 来代替 “统治的权力”, 用共同行动来变服从命令为服从 “情境规律”。 她说: “不应该由一个人给另一个人下命令, 而应该是双方都从情境中接受命令。 如果命令只不过是情境的一部分, 那就不会发生某些人发命令而另一些人接受命令的问题。”[4]一个组织的权威既非至高无上也不是由上级授予的, 实际上, 权威是多元的, 自下而上积累起来的。 权威意味着在做出决定之前必不可少的一连串的相互关联的活动, 它实际上是一种双向的互相影响的关系, 是以圆环形的反应为基础的。 虽然有些问题只能在一个组织的最高层那里才得到解决, 但是, 我们要明白, 权威并不只是由上而下的。

福莱特还提出权威应该同知识和经验相联系的思想, 她认为, 把权威转向知识, 就可以避免个人之间的冲突, 权威只能隶属有知识有经验的人, 隶属于有能力应用这些知识和经验的人。 权威的最终主人是知识和能力。

福莱特认为, 权威也是一种过程, 它不是决策的最终阶段。 所谓 “最终权威”, 是以权力的一种虚假前提为依据的幻想, 权威产生于情境而不是个人或个人的地位。 同权威一样, 责任也来源于职能和情境, 与其问 “他对谁负责”, 倒不如问 “他对什么负责”。 所谓 “最终责任”, 同样也是一种幻想。 有没有权威不取决于个人的意旨, 而是取决于工作情况的客观要求。

福莱特警告说, 如果滥用权威, 其结果只能是丧失权威。 可以说, 滥用权威有百弊而无一利, 对领导而言, 少了向下级、 向一般员工学习的机会; 对组织而言, 摩擦日趋频繁; 对组织成员而言, 必然会使工作的自豪感低落、 个人的责任心下降。 福莱特给出了不少方法以防止权威的滥用, 如: 让组织的全体成员清楚地理解组织的各项目标; 下达每一项指示时尽可能附带说明原因; 下达指示时避免令人不快; 懂得工作活动的基本原则; 决定采用哪些原则前与下属商量; 对有助于落实指示的态度予以鼓励; 提供适当的刺激或奖励, 等等。

(二) 控制与协调

控制也是实现组织目标的一个重要方面。 福莱特认为控制应该是由事实控制而不是由人控制, 事实随着情境变化而变化, 控制也应该根据每一种情境的事实来确定, 而不是由上级来控制下级。 由于许多群体力量交织影响着相应的总行为, 所以绝大多数情境都显得十分复杂, 以致最高层的集中控制难以有效发挥作用, 这就要求在组织机构中设立多个控制点, 并使其 “相互关联”, 这种相互关联是以协调为基础的。

福莱特认为, 组织的首要任务就是协调, 即把处于特定情境中的所有因素相互联系起来并且导致该组织的整合统一, 而实现这种整合统一的最佳途径是负责相关活动的个人和部门直接联系。 因此, 在一个组织中, 信息的沟通和权威的行使不仅应该以纵向垂直的方式进行, 而且还应该以横向水平的方式开展。 此外,协调应该是一个包含计划和执行这两个方面的连续过程, 其中, 每个部门都应将其行动建立在有利于组织整体利益的基础之上。

福莱特认为, 控制和权威源于正确协调, 而不是协调源于控制和权威。 为了达到协调, 福莱特提出了 “组织的四条基本原则”:

1. 协调是涉及一种情境下所有因素的 “交互联系”。 在福莱特看来, 在一种特定情境中, 所有因素彼此之间必定存在着相互联系, 对于这些相互联系必须给予足够重视。

2. 通过直接接触实现协调。 福莱特认为, 在组织中负责的人们, 无论其处在组织层次的哪个职位上, 都必须保持直接交往, “横向” 联系与由命令构成的“纵向” 指挥链对于实现协调具有同等重要性。

3. 协调应在早期阶段进行。 所有相关人员都应在政策或决定的形成阶段参与协调, 而不能只是在政策或决定的完成阶段参与, 这种早期阶段的参与方式可以通过提高组织成员的积极性和士气而有益于组织的发展。

4. 协调是一个连续的过程。 福莱特强调, 需要有一种长久的机制来完成从计划到行动、 再从行动到未来计划的任务。 她认为这种机制具有不可估量的优越性。 同时, 她也强调通过连续探索取得信息的重要性, 因为信息本身就是控制的一种形式, 假如信息能够被人们准确地接受, 还可以产生一种与取得的信息保持一致行为趋向。

四、 行政领导

福莱特的权威和控制概念并不排斥组织中有效的领导。 在她看来, 旧的领导理论认为领导依靠的是人格力量。 人们通常认为, “如果一个领导者具有令人钦佩的人格、 会用权并且能够迫使他人按照自己的意愿行事, 那么他就是一个好的领导者。”[5]而现在, 这种领导理论已经不合时宜。 在她看来, 领导是以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础的, 一个领导者并不单纯就是一个部门的头头, 领导者应该是和谐与效率统一体的代言人。 福莱特将领导区分为三种类型, 即职位的领导、 人格的领导和职能的领导, 其中, 职能的领导最为重要。 在她看来, 如果没有工作能力, 职位的领导便是无效或低效率的。 人格的领导只可能是试图通过 “熟练或有说服力的” 品质来进行统治。 虽然福莱特并不漠视个人品质, 但她反对过分强调了个人品质。 在她看来, 组织能力比品质优势更为重要, 学会工作比利用人格更为重要。[6]有效的领导所依据的并不是职位或人格, 而是在组织中创造职能统一 (性) 的能力, 领导的基本任务就是组织和整合经验。

福莱特认为, 领导的职能有三种: 协调、 界定目标和预测。 协调意味着要对每个组织成员进行教育和训练使他们都能为自己的组织尽心尽力工作, 也意味为成员提供参与的机会并且要把大家所做出的各种贡献统一起来。 用福莱特的话说就是, 行政领导的责任就是 “使组织的计划顺利有效地运作起来”。 界定目标的目的在于使组织成员都可以感到他们是在为着一个共同的目标而工作; 而预测则意味着要认识更大共同体的长远利益和创造一些能够实现利益的情境。 为了履行这些职能, 福莱特认为领导者必须具备以下能力: 透彻了解工作的能力, 把握整个情境的能力, 创造力量和正确使用权力的能力, 预见未来发展方向的能力, 具有冒险精神。

虽然高层领导的作用十分重要, 但福莱特相信, 未来的领导将越来越具广泛分散性。 实际上, 在每个组织的内部, 各个部门各个层次都是需要领导的, 而且每个人都应该对如何去领导自己那部分的工作做好准备。 这种可以称之为领导权扩散的现象并不意味着责任也相应地扩散。 权力集中和权力下放是可以同时进行的。 一方面, 高层领导继续对全局负责; 另一方面, 每一个人则对自己的本职工作负责。 高层领导既不能放弃自己的责任也不必承担其他人的责任。

福莱特对把领导看作老板的看法不以为然。 在她看来, 以老板自居, 高高在上、 指手画脚、 为所欲为的人绝不是一个好的领导。 称职的领导懂得给下属当参谋、 出主意, 让他们知道怎样来负起自己的责任。 领导和被领导的关系是双向互动的。 一方面是领导带领下属; 另一方面则是下属的主动参与, 或提供参考建议或指出决策的错误之处, 发挥监督领导的作用。

福莱特也很关注行政官员和专家之间的关系, 并且对后者特别关注。 她意识到, 专业化已是大势所趋, 越来越多的决策将出自专家之手。 行使权威越来越实际上就是专家的出谋划策和行政领导的同意。 一个矛盾的局面由此而生: 一方面, 行政官员不能够放弃自己的责任; 另一方面, 他们还没有掌握做出有效决定所必需的专门知识。 福莱特认为, 应把专家的知识和行政官的知识两相结合起来。 专家不应坚持己见, 而应该以圆环形反应和整合方式参与决策的过程。

五、 国家与社会生活

从群体过程拓展出去, 福莱特还探讨了国家和社会生活。 她认为, 国家是群体过程的逻辑延伸, 是社会生活的最高表现。 如果说群体意愿是为了达到某一较高目的的个人意愿的表现的话, 那么, 国家则是为达到更高目的的个人和群体意愿的表现。 真正的国家应该是能够鼓励为了共同的目标而联合起来的群体, 而国家的主权则以群体过程和整合原则为基础。 国家的最高功能就是从道义上把各种社会关系整理得井然有序。 但是, 调整这些关系的法律条文不能完全依靠一成不变的原则教条。 法律应该融会在社会过程之中, 成为把各种利益扩大和深入的正面的力量。

为了让国家发挥它的正面力量, 福莱特主张要实行全国性计划。 她认为实行大规模的计划是防止动乱的唯一途径。 计划就和法律一样, 也应该是社会过程中不可分割的一部分。 她认为, 在国家中, 自由放任是应该被取代的, 但我们应该采用的手段是体现为较低层次的各种控制间相互作用的协调而不是自上而下片面强加的国家控制。 在实行全国性计划的过程中, 国家应该扮演一种予人方便的角色, 帮助在工业界领袖之间建立自愿而直接的联系, 以促成工业活动的自我协调。

福莱特崇尚民主, 但她对资本主义国家的所谓 “投票箱民主” 信心不足,对当时提出的改革建议也不寄厚望。 她认为, “投票箱民主” 一靠持众聚势, 二由几个人说了算, 实际上只是把用权武断理性化罢了。 在她看来, 这种所谓的民主使得各种不同意见之间根本就没有过真正的接触, 所以也无法共同努力, 创造出一个集体的意愿。 真正的民主需要的是共同的行动, 而不是口头上的赞同, 更不是勉为其难的赞同。[7]当时的改革建议主张将现行的代议机构修补一下, 依靠政党组织, 搞少数服从多数。 福莱特认为, 那样做只会和实现真正的民主这个目的背道而驰。 因为民主不应该只是记录民意, 它更重要的任务是创造出一个团结一致的局面。 为了达到这个目标, 就应该去揭示主导人与人之间的交往的新原则, 就应该学会一起共事, 为实现集体的意愿而创造性地工作。

概括而言, 福莱特心目中真正民主的概念包含着两大要素: 一是大众的实质参与; 二是联邦制的政治结构。 大众的实质参与能实现一种新型的创造性的人际关系, 一种积极向上、 认真负责的公民意识。 在这样的环境下, 民主才会从人们日常的具体活动中吸取能量, 并通过彼此的思想交流和渗透激发出创造力。 联邦制的政治结构使各种各样的思想有表达的机会, 也就有可能为各种分歧的调和整合提供了一个合适的场所, 大众参与只有在这样的结构中才能够孕育出真正有效的代议政制。

除了实质的大众参与和联邦制之外, 福莱特还认为, 领导和专家对于能否实现真正的民主也有着重要的作用。 一个领导人应该能使自己所领导的群体团结起来, 应该学会去表达这个群体的意愿, 还应该学会对公众舆论的走向有所准备,以便为建设性的变化创造条件。 专家们的任务是收集信息并将信息加以浓缩、 分析, 提出自己的政策建议。 在这过程中, 专家的主客观因素难免会对事实形成污染, 因此我们不能盲从专家们的建议和主张, 还应该对照参考民众的看法。 真正的民主应该既有专家学者提供意见, 又有广大选民积极参与, 是个底层由大众控制、 顶层由中央负责的政府。