行政应急管理体制不是政府的常态管理体制

(三)行政应急管理体制不是政府的常态管理体制

行政应急管理体制的任务虽然与政府的常态管理体制的任务存在部分重合之处，如对突发公共事件的预防和信息监测工作，应急资源的储备工作，在这两种管理体制中都可以完成，⁽²⁵⁾但是它们之间的差异也是相当明显的。这主要体现为以下三个方面:

1.存续的时间不同。从学理上分析，行政应急管理体制与政府的常态管理体制是占据两种交替性的、互不隶属的时间结构，即短暂的时间结构和连续的时间结构。常态管理体制先于应急管理体制，当突发公共事件发生时，应急管理体制取代常态管理体制，当突发公共事件结束时，常态管理体制重新恢复，应急管理体制退居幕后。应急管理体制是对政府常态管理体制的打断，是一种短暂的、临时的时间结构。应急性紧急权力只适用于突发公共事件存续期间，当应急的时间结构转变为正常状态的时间结构时，应急性行政权力将不再适用。从实定法上分析，世界各国的宪法或法律都明确规定应急体制的存在具有暂时性和自我毁灭性。⁽²⁶⁾如德国1968年的《基本法》第115条规定，联合委员会通过的非常法律以及凭这些法律所颁布的具有法律效力的命令，在防御状态结束后6个月内停止生效。我国的《突发事件应对法(草案)》第39条第2款也明确规定，有关情况证明不可能发生突发事件的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报;已经宣布进入预警期的，应当立即宣布终止预警期，解除已经采取的有关措施。

2.行政权力所需遵循的程序要件不一样。与常态管理体制下的行政权力所需要遵循的程序相比，在应急管理体制中，应急性行政权力所需要遵循的程序将大为简化。⁽²⁷⁾这是因为，应急行政权力需要处置的是一种突发公共事件。它们具有突发性、无序性、破坏性等特点。与常态下的行政机关相比，应急状态下的行政机关在行使权力的目标和条件上有重大不同。前者的目标是以一种相对理性的方式发现需要处理的行政事务的真相，而后者的目标是控制突发公共事件的蔓延;在条件方面:就时间而言，前者在最终做出行政决定之前可以有充足的时间反复修改，而后者由于事件的突然爆发，只有极为有限的反应时间;就信息而言，前者可以通过民主协商、开展听证会等方式获得较为充分的材料，而后者，行政机关不可能在极为有限的时间内掌握和控制所要处理的事件的充分信息，有时，突发公共事件发展迅速，而信息传递需要过程，最高行政决策机关所掌握的信息又是滞后的，甚至是不准确的。因此，行政紧急权力的程序与正常状态下的行政权力行使程序有很大不同，它极为强调简便、高效。就以我国制定《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)的过程为例。2003年4月初，中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制、建立突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部官员和疾病控制中心的专家、技术人员座谈;4月14日，卫生部会同国务院法制办正式立项，并组织各方有关专家开始起草《条例》。4月24日晚，《条例》基本完成了起草和征求意见工作。5月7日，国务院法制办公室将《条例》提交国务院常务会议讨论，国务院于当天就通过。也就是说《条例》从其4月14日正式立项到最后出台用时不超过一个月。这种快捷的立法方式，充分体现出“应急”二字。⁽²⁸⁾《联邦德国行政程序法》(1997年)第95条第1款则规定，根据对国防或紧急情况所作的确定，国防事项可不遵守就一行政行为对参与人的听证(第28条第1款)、书面证明(第37条第2款)、书面说明理由(第39条第1款)的规定。在有些情况下，无需遵守第41条第4款的规定，行政行为在公布后的翌日视为已作公布。

3.行政权力的强度不同。与常态管理体制下的行政权力强度相比，应急管理体制中的行政权力将通过各种不同方式的集中而得以强化。尤其是在发生特别重大的突发公共事件的情况下，应急性行政权力的集中趋势更为明显。在现代民主宪政国家，国家机构的职权在水平方向上一般可以分为立法、行政和司法三权。这三权分工负责，相互制约和合作。在垂直方向上，则根据国家机关等级不同，分为中央国家机关的权力和地方国家机关的权力，它们之间也是分工负责，相互制约和合作的关系。这样一种权力安排在国家发生特别重大的突发公共事件时，则会被打破。不论在水平方向，还是垂直方向，我们总可以看到行政机关的权力在增强:立法机关和司法机关的权力转移到行政机关，而地方国家行政机关的权力转移到中央国家行政机关，分权机制无法发挥作用。这是因为分权机制的特色在于:“不是积极地增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理。就是说，它的目的不是为避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的权力摩擦，使国民从专制下解放出来。”⁽²⁹⁾这是分权制约的积极价值，但是这种积极价值在应对突发公共事件中却无法充分实现。因为，在处置重大的突发公共事件过程中，行政机关，特别是中央行政机关必须通过必要的集权来恢复正常的社会秩序，分权妨碍了行政机关采取迅速的紧急应对措施。正如罗斯特教授所说的:“一个民主国家政府权力的集中是它在面临紧急危机中对分权理论所潜在的反应迟钝的改正。”⁽³⁰⁾应急性行政权力的集中，可以通过以下不同种方式来实现:(1)委任立法，即立法机关将制定法律的权力自愿移交行政机关，意味着立法机关坦白承认有许多突发公共事件，它无能或无力通过制定应急性法律来解决。如《阿拉伯联合酋长国临时宪法》(1976年)第113条规定，在最高委员会闭会期间，如因刻不容缓的紧急情况，必须立即颁布联邦法律，联邦总统和部长会议可以以法令形式共同颁布具有法律效力的必要的法律，但是内容不得和本宪法的规定相抵触。(2)增设新的应急性行政机构。从世界突发公共事件应对较为成熟的国家的经验来看，每一次大的突发公共事件的发生，往往伴随着新的应急性行政机构的设立，这些机构将政府相关职能部门的权力集中于一身从而行使着相当广泛和综合性的权力。如日本的“中央防灾会议”的办事机构。⁽³¹⁾

以上分析表明，行政应急管理体制的科学内涵应当包括这些内容:它的基本构造是由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。在与紧急状态体制和政府常态管理体制的比较中，它体现出这样一些特点:(1)行政机关为主导;(2)旨在应对突发公共事件;(3)应急性行政权力的强度将增强;(4)应急性行政权力所需要遵循的程序简化;(5)公民权利将适度克减;(6)存续时间具有暂时性。