行政决策理论

一、 行政决策的前提

西蒙认为行政或管理就是决策, 但是, 决策是如此广泛, 它们不是一些一致的事件, 因为每一决策可能在不同的时间由不同的人做出。 因此在西蒙看来, 决策不能成为行政学的分析单位。 西蒙认为, 是决策前提提供了决策过程的基础,因此应把决策前提而不是决策作为其分析单位。 西蒙认为, 通过检验决策的前提, 发现这些前提的来源, 追寻沟通的途径, 就对决策作了最好的分析。

西蒙不同意 “政治—行政” 两分法。 自威尔逊以来, 行政学中传统的 “政治—行政” 两分法对行政学的诉求建立在结构或制度的分离上, 即区分政治功能和行政功能。 西蒙认为, 政治功能和行政功能在实际工作中并不能被区分开, 政务官常常涉及手段的选择, 而行政者也不可避免地卷入政治功能 (通过无论在政策提议还是在执行政策中行使自由裁量权), 因此 “政治—行政” 两分法不可能构建一个设想中行政学所需的价值中立领域。 另一方面, 随着政府运作规模的扩大, 政务官对行政实行控制的能力受到极大限制, 试图建立对官僚的严密的、 外在的和等级的控制已不现实。 “立法机关出于政治原因常常避免制定明确、 具体的政策, 而是把这些政策制定工作推给管理机构去做。 其次, 管理者可能根本不像这里描绘的那样, 是一个中立而顺从的人。 他可能 (而且往往) 有他自己的一套明确的个人价值观, 希望他的管理组织按他的意图行事, 他可能会抵制立法机关独揽政策制定的做法, 他还可能在执行政策的过程中故意破坏立法机关的决定。”[1]

西蒙用 “事实—价值” 两分法取代 “政治—行政” 两分法。 他将决策前提分成两大类: 价值前提和事实前提。 价值前提是有关应当做什么的道德说明, 因而可能有好坏之分, 但无真假之分; 事实前提是有关对可观察的世界的陈述, 因而有真假之分。 决策的事实前提可在一些选择其结果之间的关系中找到, 如果所做的选择产生了预期的结果, 那么事实前提便是真的, 反之就是假的。 西蒙认为, 有关行政过程的一些看法只有在能估计其真假这点上才是科学的。 因此, 行政学必须建立在行政决策的事实基础上, 与价值前提无关。 这样, 西蒙用一个价值区别 (“事实—价值” 两分法) 替代了他认为无效的制度性区别 (“政治—行政” 两分法), 并为行政学的发展界定了另一个价值中立的领域, 同时也带来了行政学研究方法的一个重大转折。

论及政治对行政的控制问题, 西蒙认为, 行政管理者在进入决策的价值前提方面应该是可以预测的, 因为招募、 社会化和专业认定的过程是可测的。 可预测性优于中立性, 因为一群价值中立的专业人员可能是所有人中最腐败的一部分。此外, 由于对官僚的控制是通过控制其决策前提得以实现的, 而进入任何决定的前提是如此复杂以至不可能控制很多, 政务官的外在控制只能是行政责任的部分保证, 内在化的专业标准更应该控制行政行为。 当然, 事实与价值不能完全分开, 行政管理者的价值前提可能与政务官的不同。 因此, 程序性的设计应当将充满价值的决定让政务官去作, 而使行政管理者对价值负责。 更重要的是, 决策的自动化可以有助于指出价值前提, 通过使这些前提更明确, 提供既容易又可能的检讨和评价。

在 “事实—价值” 两分的基础上, 西蒙认为可以建立 “纯” 科学和 “实用”科学两种行政学。 纯科学旨在描述人在组织中的行为方式, 实用科学旨在确立决策者如何行为的观点, 有助于行政者决策。 不过, 行政决策只能部分建立在科学知识之上, 因为行政学只能处理取得价值过程中的有效性问题, 而非选择价值本身。

总之, 西蒙的目标是建立一门强调决策, 以决策前提作为分析单位, 以这些前提的事实部分构成科学领域的行政学。 他力图确立一种导致他重新定义作为决策者的人的模式, 以及在组织环境中人和组织的互动。

二、 行政决策的准则

(一) 有限理性

西蒙的行政学基于 “理性” 概念而展开, 即以理性为起点讨论人的决策行为的理想模式、 人的实际决策的理性程度、 行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。 他指出: “行政理论所关注的焦点, 是人的社会行为的理性方面和非理性方面的界限。 行政理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论——是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。”[2]

在西蒙那里, 理性是指非感情的一种计算、 思考心智方法。 “理性的” 是指一种决策行为方式, 所谓的 “理性的决策” 即是指理性方式的决策。 “理性的”与 “非理性的” 在价值上是中立的, 不包含价值意义。 西蒙的理论主要通过客观理性与有限理性的对比展开描述的。

1. 客观理性

所谓 “客观理性” 就是人们通常所说的 “完善理性”, 一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化, 则可以称为 “客观理性”。 它是由古典经济学理论和统计决策论发展起来的理性概念, 而 “经济人” 假设正是在这种理性概念的基础上形成的。 按照古典经济学理论, 人是理性动物, 人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益。 这种人在行动过程中既具有 “经济” 特征, 又具有完全的 “理性”。 他们具备关于所处环境的有关方面的知识, 这些知识即使不是绝对完备的, 至少也是相当丰富、 透彻的。 他们还拥有很强的计算技能, 依靠这种技能就能寻找出在他的备选行动方案中最佳的那一个。 此外, 这种人还被设想为具备一套很有条理的、 稳定的价值标准。 这就是所谓的 “经济人” 假设。

西蒙认为, “经济人” 假设是不符合实际的。 其原因在于: (1) 按照完善理性的要求, 行为主体应具备关于每种抉择的后果的完备知识和清晰的预见。 而事实上, 人们对后果的了解总是模糊且零碎的。 (2) 由于后果产生于未来, 在赋予它们价值时, 就不能不凭借想象和推测来弥补当时所缺少的直接体验。 这导致对价值的预见不可能是准确的、 完整的。 (3) 按照完善理性的要求, 行为主体要在全部备选行为中进行选择。 但对真实行为而言, 人们只能得到全部行为方案中的很少几个。 总之, 知识的不完备性、 预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性决定了 “客观理性” 在实际行动中是不存在的, 人类行为所依赖的既不是古典经济学家的 “客观理性”, 也不是弗洛伊德的 “非理性”, 而是介于客观理性与非理性之间的 “有限理性”, 任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系, 而不应被看作是一个绝对理性的体系。

2. 两个根本转变

认识理性的有限性, 在决策的观念上, 就需要做到两个根本的转变:

第一个转变是从经济人寻求最优——从可为他所用的一切备选方案当中, 选择最优者, 转变为管理人寻求满意——寻找一个令人满意的或足够好的行动方案。 判断满意程度的指标, 包括市场占有率, 适量利润和公平价格等。 如果说,这些指标对大多数经济学家来说是陌生的, 它们对实业家来说则是熟悉的。

第二个转变是从经济人同真实世界的一切复杂事物打交道, 转变为管理人做抉择时所利用的只是一幅简单的图景, 一幅只包含他认为是最要紧、 最关键的因素的图景。 因为管理人知道, 他自己头脑所感知的世界, 是对纷繁噪乱的真实世界做过重大的简化处理后所得到的一个模型。 他满足于这种粗略的简化模型, 因为他认为, 真实世界大多数现实事物同他眼下的任何具体处境都没有多少关系;而且, 因果链大多既不长又简单。 因此, 他情愿将那些看来在一定时间内与他无关的部分现实置于不顾。

西蒙提醒说, 客观理性虽然不可能, 但是这个概念却十分重要, 它是最高程度的理性, 是提高有限理性程度的准则和目的。 有限理性毕竟只是某种程度的理性, 这程度不是固定的。 假如我们能够达到客观理性, 则不应该以有限理性为满足; 同样, 假如我们能够达到最高目的, 则不应该以 “满意” “比较好” 为满足。

(二) 决策准则

基于上述对客观理性和有限理性的认识和分析, 西蒙提出了他关于决策行为的准则, 即应该用 “满意决策” 准则取代 “最优决策” 准则。 所谓 “满意决策”准则就是在决策时决定一套标准, 用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案, 如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准, 那么该备选方案就是令人满意的。 这样, 管理人不用先考虑一切可能的备选行动方案, 也用不着确认存在着全部备选行动方案, 便可以进行选择。 西蒙还指出, 按照令人满意的准则进行选择时, 有时进行选择的标准本身也可以加以变动, 例如, 在按照原定标准寻找不到令人满意的任何备选方案时, 就有必要考虑改变原定的标准。

三、 行政决策的过程

西蒙认为, 决策就是寻找解决问题的办法。 决策是管理的中心任务, 决策贯穿于管理的全过程, 管理就是决策。 他认为, 组织就是作为决策者的个人所组成的系统。 组织活动的中心过程就是决策。 制定计划、 选择方案的过程是计划方面的决策; 组织机构的设计、 部门化方式的选择、 决策权限在部门间的分配等属于组织上的决策问题; 而实际执行情况同计划的比较、 控制手段的选择等, 则属于控制上的决策问题。 因此, 决策贯彻于计划、 组织、 控制等管理的各个方面和全部过程, 管理就是决策。

同时决策是一个动态过程。 人们通常把 “决策者” 描绘为在关键抉择时刻,在十字路口选定最佳路线的人。 西蒙认为这种看法过于狭窄, 它忽略了完整的全过程, 忽略了最后决定之前了解、 调查、 分析的过程以及决定之后的评价过程。因此, 他认为, 决策决不只限于从几个备择方案中选定一个方案的行动, 而是一个过程。

西蒙对行政决策的过程进行了详细的分析。 他认为决策的制定包括四个主要阶段, 即找出决策的理由; 找到可能的行动方案; 在诸个行动方案中进行抉择;对已进行的抉择进行评价。 西蒙对这四个主要阶段分别加以说明:

第一阶段: 情报活动, 即探查环境, 寻找要求决策的条件。 从心理学的角度上说, 这一阶段可以称为认知活动。 所有的组织决策都是在组织对决策的必要性有了一定认识之后才开始的, 因此, 问题的认知过程, 实际上是对决策发生动机的过程。 西蒙认为, 情报活动的目的是要了解问题的真相及环境的各种可变因素, 为了达到认识问题的目的, 必须借用各种记录文件、 实验、 观察以及调查等方法, 广泛搜集各种事实, 并将所得的资料加以认真的分析研究。

第二阶段: 设计活动, 即创造、 制定和分析可能采取的行动方案。 换言之,这是在做出决策之前尽可能多地寻求各种解决问题的途径。 西蒙将现行的方案与新的可行性方案相区别, 可行性方案的探讨过程就是放弃现行解决方案改用新的代替方案或终止现行计划改用新的可行性计划的探讨过程, 组织则从探求发现的数个可行性方案中选择一个方案。 西蒙认为, 最理想的情形当然是探求到所有的可行性方案, 但按满意性原则, 则不必发现所有的可行性方案, 而且实际上要发现所有的可行性方案是不可能的。

第三阶段: 抉择活动, 即从可以利用的方案中选出一个特别的方案。 在评估各种可行性方案时, 往往是先确定一组评价标准, 然后将各种方案分别加以衡量, 观察其可接受性, 再进行抉择。 若只有一个方案是合格的, 即选此方案, 决策即告完成; 若没有一个合适的可行性方案, 则重新检查被舍弃的方案, 发现尚可满意的取代方案; 若有一个以上的可行性方案, 则在这些合格的方案中, 发现次等的予以舍弃的方案。

第四阶段: 审查活动, 即对过去的抉择进行评价。 这可以看作是执行决策任务的阶段。 西蒙认为, 保证决策的执行仍然是决策制定活动, 一种广泛的政策性决策给组织中要求为执行政策而设计和选择行动方针的管理人员创造新的条件,于是执行决策和制定更详尽的政策就很难加以区分。

西蒙认为, 一般来说, 这四个阶段是按照情报活动先于设计活动, 而设计活动又先于抉择活动的顺序排列的。 然而在实际的决策过程中, 阶段循环较之上述序列要复杂得多。 例如在设计活动阶段可能要求新的情报, 需要重新搜集情况。因此, 决策过程的阶段循环可能发生逆转。 需要注意的是, 决策的每一阶段本身都是一个复杂的决策制定过程。 例如, 在搜集情报阶段, 面对大量情报, 需要决定取舍, 其中就包含着决策。 因此, 不能认为只有 “抉择活动” 阶段才是决策。

四、 行政决策的种类和技术

(一) 程序化决策和非程序化决策

西蒙认为, 一个组织的全部活动可分为两类: 一类是重复出现的例行活动,另一类是尽管不是重复出现且不能用对待例行公事的办法来加以处理但却比较重要的非例行活动。 有关前一类活动的决策是经常不断的、 常规性的, 有一定的作业方式或程序, 因此这种决策是定型化的、 程序化的。 这种用于例行活动的、 可以用一套例行程序来解决的决策就是程序化决策。 后一类活动面对的情况或者因其过去未出现过, 或因其确定的性质和结构尚捉摸不定或很复杂, 或因其十分重要而需要采用现裁现做的方式加以处理, 都不能采用程序化决策办法, 而应该运用非程序化决策。 这一类活动的决策是新出现的且不能程序化, 所以称之为非程序化决策

西蒙并没有将这两种决策类型划分绝对化, 他认为, 程序化决策和非程序化决策就如同一个光谱, 是一个连续统一体: 其一端为高度程序化决策, 其另一端则为高度非程序化决策。 我们沿着这个光谱式的统一体可以找到不同灰色程度的各种决策。 所谓程序化决策和非程序化决策只是用作光谱的黑色与白色的标志,而世界上的问题和决策大多是灰色的, 只有少数几块地方是纯黑或纯白的 (亦即只有少数高度程序化决策和高度非程序化决策)。

(二) 决策技术

在西蒙那里, 决策时所采用的不同技术是区分程序化决策和非程序化决策的主要依据。 西蒙分别从传统和现代两个方面阐述了程序化决策和非程序化决策的技术。

1. 程序化决策的技术

传统的程序化决策技术一直是习惯、 标准规程和组织结构。 制定程序化决策依靠的是较为简单的心理过程, 这种心理过程至少在实用水平上可让人理解。 这包括习惯, 记忆, 对事物和符号的简单控制。 习惯是制定程序化决策的全部技术中最为普通和最为盛行的技术。 一些组织机构招收新成员所用的庞大开支, 主要用在了通过正式培训和体验为新成员提供他们工作所需要的技能和习惯方面。 这种习惯性技能部分由组织提供, 部分通过选用在社会经办的教育训练机构中学得这些习惯技能的新雇员来实现。 与习惯紧密相关的是标准操作规程, 它们唯一的区别在于: 前者已经内在化了, 已经记录在人们的中枢神经系统里; 而后者则刚形成一种以正式书面形式记录下来的程序。 标准操作规程提供了一种教育新成员合于习惯性组织活动模式的手段, 提供了一种提醒旧有成员注意那些不常使用而至今仍未完全变成他们习惯的模式的手段, 提供了一种将习惯模式公之于众, 经受检查、 修正和改进的手段。 在标准操作规程之上的组织结构本身就是一种对决策制定程序的不完全的记述说明。 组织机构提供一套共同的有关行为角色的预先假定和期望, 通过建立一种目标和次目标结构以及确立一个良好的沟通体系来影响程序化决策。

现代程序化决策的技术。 西蒙指出, 现代程序化决策技术不断发展和完善,主要包括作业研究和电子计算机的使用。 作业研究主要依靠数学家的研究成果得以完成, 也称为 “运筹学” 或 “管理科学”, 它常常包括把复杂的数学工具运用于管理决策的制定, 特别是运用于程序化决策制定。 此外, 运筹学还引入系统分析法来解决管理决策的问题。 系统分析法设计系统的各个组成部分, 并且按照系统是一个整体的思路在分系统内制定单个决策。

西蒙还认为, 电子计算机也日益成为合理决策的重要手段。 它被看作是一种借助于数字分析, 对那些使用传统的分析手段不能处理的过大、 过于复杂的数学系统进行探讨的工具。 它扩大了数学计算上实际的可能范围, 也通过模拟技术与电子资料处理的迅速发展进一步地将可程序化的决策的范围加以扩展。

2. 非程序化决策的技术

西蒙认为人们制定非程序化决策的传统技术是 “判断”, 这种判断是通过某种不确定的方式由经验、 洞察力和直觉来决定的。 如果我们所探问的决策是一个极大的难题, 或者是一种将产生极为深远影响的决定性决策, 我们则将被告知这种决策是需要有创造精神的, 即需要我们行使判断。 虽然制定非程序化决策所依靠的心理过程到目前为止尚不为人们所了解, 但是我们可以通过某种有条理的思考训练来改进这种决策, 通过职前的和在职的培训也可以加强其技术。

关于非程序化决策的现代技术, 主要在于探索式解题技术的应用, 其中包括决策者的培训和探索式计算机程序的编制。 在他看来, 非程序化决策的这种技术创新不仅会为非程序化决策方面的自动化开拓出新的前景, 而且还会有助于深化我们对人类思维过程的理解进而提高非程序化决策的能力。 西蒙并且将决策的这两种类型及其所使用的技术列表, 具体内容如下表所示:

决策类型与决策制定技术

资料来源: 西蒙: 《管理决策新科学》, 中国社会科学出版社1982年版, 第41页。

(三) 计算机与决策

西蒙对计算机在管理决策中的应用前景持乐观态度。 他宣称, 除了很少的一些斟酌与保留意见以外, 在我们这个时代, 计算机能够执行人所执行的同样任务。 他认为, 重要的问题是要了解管理决策在计算机影响下所发生的变化, 以及这种变化的性质和作用。

西蒙针对变化中管理人员的工作, 预测由于计算机在决策过程中作用的逐渐增大对管理人员工作的长远影响。 他描述了计算机引起的管理决策变革过程中工人和职员工作自动化的情况。 他指出, 直接生产过程的自动化是工业革命的延伸和继续。 特别值得注意的是, 促进工厂自动化发展的技术进步, 同样也正在造成大规模管理事务操作工作的迅速变革。 他认为, 管理事务工作进一步自动化要比工厂中生产的进一步自动化遇到的技术难题少, 目前一些公司中的事务工作部门, 如会计、 盘货等实际达到的自动化水平, 甚至高于大多数工厂直接生产过程所达到的自动化水平。 这样, 工厂和办公室都在迅速变成复杂的人——机系统,在办公室, 雇员也在使用大量计算设备和其他自动化设备。

他首先分析了影响改革的主要因素: 人类知识的增长和实际资本的增长。 人类知识的增长指导着管理系统的方向, 限定着实行技术改革的可能性的限度。 新的知识实际上是对思维与学习过程的一种基本理解, 用更为科学的术语说, 就是对复杂信息处理的一种基本理解。 在这方面目前有两项重要进展: 一是人类现在有可能极其具体地模拟人类头脑的一些重要思维过程; 二是人类现在有可能给计算机编写出复杂的信息处理控制程序。 对人类思维方法的更深理解是人类知识的直接增长, 而计算机的人工智能是人类智能的间接增长, 实际资本的增长则是影响改革的第二个主要因素, 它决定改革的经济方面的内容。 西蒙认为, 决定自动化进程快慢的不是技术因素, 而是经济因素。 管理决策自动化主要解决: 监督问题、 正常结构的决策问题、 复杂结构的决策问题。

他认为, 正常结构决策自动化的进程将是极快的; 解决复杂结构决策问题的自动化将是中速的; 而监督的自动化将更慢些。 西蒙认为可以做出这样的推断,在一代人的时间以后, 从整体上看, 管理和其他职业在总就业中所占的地位将与它们现在所占的分量相同。 但是中层管理活动将比别的活动更快地实现自动化,因而在整个管理活动中, 它所占的比重就将更少些。

西蒙认为不必过早地对计算机能力从哲学上作出判断, 这个问题可以搁置下来让实践做出结论。 但是他仍然情不自禁地在其著作的字里行间流露出他自己的哲学, 即发展中的计算机模拟人的能力将改变人确认其自身是一个物种的概念。