行政决策的发展趋势及行政决策的法制化

二、行政决策的发展趋势

（一）行政决策的民主化

现代行政管理发展的一大趋势是推进行政决策民主化的进程。行政决策的民主化，是针对行政领导者个人“一言堂”的决策体制而言的。作为行政决策方式的一种，行政领导个人决策尽管在某些问题上能够保证决策效率，但是行政领导者个人的能力、信息、时间和精力等毕竟是有限的，无视决策对象，千篇一律地采取“一言堂”式的个人决策，难免决策失误。因此，除了一些技术性、执行性的事务之外的行政决策，例如事关全局、影响广泛、意义深远的重大行政，应当遵循民主决策的原则。

民主决策包括四个方面的内容:

其一是实现行政领导集团的集体决策，即对于重大的行政决策，必须由行政领导集体讨论决定。应当保证行政领导成员享有平等的发言权、决定权，在决策过程中实行平等讨论和少数服从多数的原则。当然，多数人的意见与正确决定并不总是一回事，因此，在行政决策中应当注意倾听少数人的意见，为少数人充分发表意见提供条件，创造畅所欲言、集思广益的良好氛围。

其二是充分听取专家学者的意见。专家学者是行政领导的思想库、智囊团。尽管行政领导者可能是某一行政领域的行家，但作为个人，他们的能力和知识有限，不可能对所有行政事务都非常深入细致地了解。因此，行政领导者必须重视专家学者和咨询机构的作用，善于利用”外脑”，弥补个人学识、能力的不足，争取从根本上用专家咨询和科学论证来取代以往那种单凭领导者个人决策，或者通过少数几位行政领导者召开行政会议进行决策的做法。

其三是重视下级行政人员参与行政决策过程。下级行政人员长期从事行政管理工作，掌握大量的有关行政管理的信息，对行政管理过程中存在的一些问题较为了解，并有较为丰富的行政管理经验。而且这些人员与社会的联系更密切、更直接，吸收他们参与领导的决策过程，有利于丰富领导者的决策思路，使领导者的决策更能充分反映民意。

其四是重视社会公众对行政决策的参与。社会公众是政府行政决策的作用对象，也是其受益对象。为整个社会谋福利、为社会公众服务是行政决策的出发点和归宿。那么为了使行政决策更加符合社会公众的需要，就有必要为其提供途径，使之参与到行政决策过程中来。这不仅是保障公民的民主管理权利的需要，也是实现近几届全国党代会所提出的建立新的决策机制的需要。

实现行政决策的民主化具有重要意义:

第一，行政决策的民主化符合社会主义民主政治的要求。根据我国宪法规定，人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事业，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此来看，人民实施管理的范围广泛，凡涉及上述领域的事务的管理，尤其是决策这一关键性的管理环节，应当允许人民充分参与。

第二，行政决策的民主化有利于集思广益，保证决策的科学化。在一定意义上说，决策的民主化和科学化之间有着某种因果关系。首先，民主决策使得更多的机构和人员参与到决策过程中来，为行政领导者提供和积聚更多的信息。信息是行政决策的基础，信息的完备，将有助于提高行政决策的质量。其次，有研究证明，个人容易落入自己思维的老框框，个人的弱点在于他往往坚持自己的方法而不能找到另外的能更简单地解决问题的方式。在坚持民主决策的情况下，由于群体成员的想法各不相同，每人都可对启发他人跳出其思想老框框作出贡献。⁽¹³⁾也就是说，通过民主决策可以使决策参与人员互相启示，开拓视野，突破个人思维的局限性，有利于新思想、新观点的形成。最后，民主决策可以广开言路，集中大家的智慧，获得更多的决策方案，并通过不同方案的比较分析，有利于形成优化可行的方案。

第三，行政决策的民主化可以使行政决策获得下级工作人员的认可和社会的广泛承认，从而使决策获得准确有力执行的保障机制，有利于使决策达到预期的目的并产生良好的社会效益。任何行政决策的有效实施需要下级行政人员的支持和社会公众的配合。通过民主参与而制定的行政决策要比行政领导者个人制定的行政决策更易于获得多数人的理解和接受。因为凡是参加行政决策过程的人，对其共同作出的行政决策会有更为深刻的理解，也更有主动实施的责任感。有了这种理解和责任感，就可能产生实施行政决策的自觉性和主动性，从而更有利于使行政决策实现预期的目的。

正因为民主决策具有重要意义，因此，除了近几届党代会重点强调之外，党和国家领导人也十分强调其重要作用，并具体指出民主决策的方法和途径。例如胡锦涛在中央政治局第二十七次集体学习时的讲话指出，要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项的决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。这些民主决策的机制对于科学决策来说具有重要的保障作用。

（二）行政决策的法制化

如前所述，行政决策法制化的基本要求是依法进行行政决策，行政决策的内容不得与国家法律、法规、政令相冲突。在我国以往的一些行政决策中，由于行政决策人员法制观念淡漠，有法不依的现象屡有发生。

例如辽西某市要建一个山海关外第一大批发市场，选址的地下正好是石油天然气管道。按照国家有关规定，这种地段上面是不允许搞建筑的。但当地领导一意孤行，投资1700万元人民币，把市场建了起来。由于1996年初沈阳市发生特大火灾，辽宁省政府对各地的消防情况进行检查，责令推倒这个市场，1700万元全浪费了。再如江苏省某县七家乡镇违反中央有关禁止在淮河流域新建、扩建化学制浆的小造纸企业，已建的5000吨以下的小造纸厂必须限期关闭的规定，擅自集资、圈地、买设备、建厂房，将大把大把的钞票砸在了违法禁建重污染的小造纸厂项目上。事后，该县政府正式行文，严肃通报了有关七家乡镇的违法行为，并责令立即关闭这些正在上马新建、扩建的小造纸厂，限期拆除设备，拆除后封存，不得自行转让或出售。结果，不仅所要建的厂“胎死腹中”，而且，因建、扩工厂所耗去的两千一百多万元的群众血汗钱也打了“水漂”。

由以上事例可以看出，行政决策与国家法律、法规和政令相抵触的最直接的结果是造成国家和人民财富的巨大浪费。因此，在进行行政决策过程中，无论是设定行政决策的目标，还是拟定实现这一目标的行动方案，都必须考虑到有关法律的限制性规定。同时，加强对行政决策的审查，以使违法作出的行政决策不能生效。

鉴于以往违法决策所造成的种种后果，我国各级政府开始逐步重视行政决策的法制建设，法律开始跨入我国大政方针的决策机构。有报道称，近两万名律师担任了县以上各级政府的法律顾问。通过学法，越来越多的领导干部开始由过去单纯靠行政手段的领导方式向注重运用法律手段依法决策、依法管理的领导方式转变。依法决策、民主决策、科学决策已成为各级领导和党政部门的一种时尚。

当然，真正保证做到依法决策还有大量的工作要做。这里既有行政决策者主观认识方面的原因，也有体制建设方面的原因。前者涉及决策者行政管理理念的转变。要使政府组织各层次、各部门的行政决策人员切实转变根深蒂固的行政观念，牢固树立起依法决策的意识，仍是一项十分艰巨的任务。相信随着我国普法教育的深入和依法治国方略的确定，将会促使广大行政决策人员依法决策观念的逐步形成。此外，为了促进依法决策的进程，还应加快体制建设的步伐。在此，关键的因素就是强化监督制约机制。从我国现有的行政监督体系的监督内容和时维上看，还存在着一种倾斜，即在监督的内容方面，重查错纠弊，偏重于对行政机关及其工作人员违法违纪行为的查处，而较为疏忽监督决策；在监督的时维方面，偏重于对违法违纪行为的追惩，而较为忽略对违法作出的行政决策的事先防范。为确保依法决策起见，必须在监督内容上强化监督决策的合法性；在监督时维方面，强化对行政决策的事先、事中和事后控制。

对行政决策的事先监督无疑是一种代价较小的监督，因为实施事中和事后的监督总是要以一定损失为前提的。依法对行政决策是否符合国家的法律、法规和政令进行审查，可以将违法作出的行政决策消灭于其生效之前，这样能够避免因行政决策失误而造成的严重后果。从行政监督的成效来看，对行政决策的事先监督由各级政府和权力机关来实施，可能更加适宜。在这方面，各级政府应当对本级各职能部门的行政决策进行事先监督。凡各职能部门所作出的重要决策，应由同级政府审查。各级政府所作出的事关重大的行政决策，应由同级人大及其常委会予以审查。

事中监督是在行政决策过程中所进行的监督。相对于事后监督而言，它是一种动态监督。通过实施事中监督，在决策偏差开始出现时就进行控制，要比等到严重后果产生后再进行事后控制显然更加有利。进行这种事中监督是必要的，正如有人所指出的那样，行政组织的运转好像一辆行驶的汽车，只能开，不能停，后果将不堪设想。

事后监督是行政决策实施后所进行的一种追惩式控制。对于这种控制，“最极端的见解认为，如果在预先控制方面作了足够的努力，就不需要事后控制”⁽¹⁴⁾。然而大量的事实证明，这种观点只不过是一种乌托邦式幻想。之所以实行追惩式的事后控制，原因在于使对行政决策的监督具有较强的威慑力。如果没有事后监督，无疑将助长行政领导者任意决策的风气。我国政府中之所以违法决策时有发生，重要因素之一就是事后控制不力。如前文所提的湖北省某地集资办厂失败后，决策者连检讨都没写一份；江苏省某县违规建造纸厂造成巨大浪费后，只是得到一个“全县通报批评”。因此，对行政决策缺乏事后控制或者控制不力，依法决策、科学决策等就难以落到实处。

为了改变以往那种对行政决策缺乏事后控制的状况，我国有的地方政府作了值得肯定的尝试。如河北省某县政府为杜绝因“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”的失职行为而带来的不应有的经济损失，在全县乡局级领导干部中试行决策失误赔偿制度。该县对领导干部决策失误区别为三种情况:一是在贯彻执行上级政策过程中，不搞调查研究，机械照搬，盲目决策而导致决策失误。对这类责任者，要降职使用，并附带一定的经济损失赔偿。二是因好大喜功，为突出个人任职期的政绩，不顾当地具体条件铺摊子、上项目，甚至乱拉资金搞摊派，造成决策失误。对这类责任者，予以撤销职务处分；造成严重后果的除附带赔偿经济损失外，还要由司法机关追究刑事责任。三是由于受政策调整，或一些非人为因素造成的不可预见性决策失误，对责任者要求总结经验，采取补救措施，把损失降到最低限度。该县实行领导干部决策失误赔偿制度后，各级领导干部工作作风明显改变。

应当承认，尽管上述决策失误赔偿制度仍未完善，但在强化对行政决策的事后控制方面起了个好头，值得学术界继续探讨以使其更加成熟，并更好地应用于行政决策实践。

（三）行政决策的规范化

实现行政决策的规范化是使行政决策免受行政决策人员主观随意性的影响，保证行政决策有效进行的重要保证。行政决策的规范化，要求无论是在确定目标、设计方案和选择方案阶段，还是在决策作出之后的执行阶段，都必须按照既定的规范来进行。行政决策的整个过程有前后相接的规范程序，它的某个环节、某个阶段也必须按照规定的程序进行。由于行政决策程序是决策工作规律在人们思维中的反映，因此，行政决策程序一旦确定，符合程序的行政决策与执行的过程就不允许任何人任意干预。否则，将会导致行政决策及其执行过程的失败。据报道，某地一个公路工程指挥部，接到“有关方面”的指示，要求他们抢时间、赶进度，让公路提前竣工，并再三强调这是“政治任务”云云。对此，工程技术人员据理力争，认为公路的工期经过严密测算，“提前竣工”违反科学规律，其结果必然导致粗制滥造，后患无穷，因而不可行。有关方面在听取了工程技术人员的诤言之后，终于收回了成命。

此事耐人寻味，让人深思，这就是科学决策究竟靠什么来保障？显然只靠科技人员的据理力争恐怕还是不行的。如果“有关方面”闻过不但不喜，反而雷霆震怒，以权压人，又该如何？如何使科学决策不受各种“非科学因素”的干扰乃至左右，关键还在于构建一个机制，让机制来保证决策的科学化。否则，在决策这个问题上，还是摆脱不了“人治”的窠臼，走不出“碰对了不过是侥幸，搞错了就算交学费”的误区。⁽¹⁵⁾

为了摆脱行政决策中“人治”的窠臼，有必要确立约束行政决策者行为的机制，其中之一就是实现行政决策的规范化。对于立法性决策，有关法律法规已经在其制定程序方面实现了规范化，例如《立法法》和《行政法规制定程序条例》明确了行政立法的程序。此外，有些地方政府也规定了地方性规章的制定程序。这对于规范中央政府和地方政府的立法性决策行为无疑具有重要意义。对于其他的非立法性决策，尤其是各级政府及其职能部门的重大决策，也必须实现包括制定程序在内的行政决策的规范化。规范的内容主要包括:

第一，行政决策程序。任何复杂性的实践活动，都有其工作过程的先后次序。正如工厂的生产过程那样，为了使一件产品成型，必然规定原材料先后加工的工序。工序确定之后，任何一道加工环节都必须依据工序的规定，前后相接地进行加工活动，这样才能生产出符合设计要求的产品。行政决策是政府的一项复杂活动，也应当为之设计出相应的“工序”。行政领导者作为行政决策体制的中枢，要自觉合理地安排这道“工序”，并建立起为完成“工序”所确定的各项工作任务的机构，同时充分发挥它们的作用，力争使每一道工作环节的活动都符合规定的要求。而且行政决策的“工序”确定之后，行政领导者要遵守和维护行政决策的操作规程，严格按操作规程办事，避免因干扰正常的工作流程而使行政决策处于失序状态。

第二，行政决策审批制度。如前所述，行政决策的审批是对行政决策进行事先监督的重要制度，对此也应形成规范。凡各级政府及其职能部门的事关全局的行政决策，都应按一定程序向同级人大和同级政府备案。监督机关应就以下问题对其进行审查，即是否符合国家的法律、法规和基本政策，是否履行了正常的程序，决策内容是否符合客观实际，决策所提出的措施是否切实可行，决策方案是否体现了经济与效率原则等。

第三，行政决策咨询制度。咨询也是行政决策的一个必要环节，因此也应纳入规范体系。上文所提及的“三拍工程”之所以造成种种失误，原因之一就在于行政领导者无视咨询的作用，仅凭主观经验和长官意志而作出决策行为。为防止决策性浪费，保证决策的科学化，必须将咨询纳入决策程序之中，监督机关应当将是否经过专家咨询作为事先审查的一项内容。当行政领导者经过专家咨询而又否定专家的咨询建议和结论时，必须拿出充分、合理的理由。

第四，行政决策的执行程序。行政决策出台进入执行程序时，必须按照决策方案所规定的步骤、方法、技术、工期等进行执行活动。行政领导者不能随意干预正常的决策执行过程，更不允许为突出个人政绩或赢得个人声誉，而违反科学规律，运用权势强行变更整个决策执行程序。这是实现决策目标，提高决策实施质量的重要保证。