对外政策的决策者

三、对外政策的决策者

（一）国家最高领导

读读那些伟人的传记，你也许会得到一个印象，即人类的历史是那些伟人们所创造的。事实上，在对外政策研究中，也有少数的学者提出了“伟人”理论，认为历史的演变主要是政治领导人行为的产物。不可否认，在人类的历史长河中，像成吉思汗、拿破仑、俾斯麦、斯大林、丘吉尔、罗斯福、毛泽东和胡志明这样的历史人物确实对人类历史的发展产生了深刻的影响。同时，“时势造英雄”和“乱世出英雄”的说法也告诉我们，伟人的作用受到时代和环境的诸多限制。特别是在当今这个相对稳定的时代里，政治领导人改天换地的能力和机会越来越有限。

当然，由于对外政策涉及一国的最高利益，它的决策权一般都由一国的最高领导人所掌握。根据各国政治体制的不同，国家的最高领导人可以是国王、总统、首相、总理、执政党的主席或总书记。在实行总统制的国家中，总统掌握着对外政策的决策权，如美国总统、法国总统和俄罗斯总统等。在实行议会制的国家中，国家元首通常只具有象征性的权力，决定对内对外政策的实际权力在首相（如日本）或总理（如德国）的手中。在一些社会主义国家中，宪法明确规定该国的共产党是国家的领导力量，因此，党的最高领导人或领导集体（如政治局）决定着该国对外政策的大政方针。在少数情况下，一国对外政策的最高决策权掌握在某些不具有任何正式职位的个人手中。在20世纪80年代，伊朗政府的对外政策需听命于伊朗的宗教领袖霍梅尼。在中国，邓小平在20世纪80年代末就已经辞去了他在党政军内的所有职务，但作为中国改革开放的总设计师，他的国际战略思想深深影响了80年代末以来中国的对外政策。

国家的最高领导人之所以能成为一国对外政策的最高决策者，首先在于这些领导人在制订和实施对外政策方面享有至高无上或最集中的权力。这种权力在大多数情况下是由宪法赋予的。最高领导人有权和外国签订条约，有权任命负责对外事务的政府首长，并且，国家最高领导人兼任着国家武装力量的总司令。那些核大国的最高领导人更掌握着使用本国核力量的按钮。

其次，在对外事务上，由于涉及国家的生死存亡，国民会要求有一个单一的、起决定作用的领导人。前任美国参议院对外关系委员会主席威廉·富布赖特曾说过：“国会从不会在有关国内问题的立法中放弃任何机会以击败行政部门……但是，当战争出现时，国会则会表现出一种（对总统的）部族式的忠诚”。

另外，只有真正的国家领导人才具有处理对外事务的各种资源，如专家和情报。当然，国家领导人的决策也会因为判断失误和情报误导而出错。不过，和更低级的部门首长以及议会相比，国家领导人所掌握的各种资源和情报是任何其他的个人和机构所不可比拟的。

（二）政府的功能部门

每个国家都有处理对外事务的专职机构。这类机构在大多数国家中称为外交部，其首长称为外交部长。不过，也有一些国家把承担这一功能的政府部门和首长称为“国务院”和“国务卿”（如美国），或“外交和联邦事务部”和“外交和联邦事务大臣”（如英国），或“外务省”和“外相”（如日本）等。

外交部不仅是一国处理对外事务的专职机构，也是核心机构。它具有对外代表本国国家和政府的特殊职责，并协调其他政府部门的对外交往。所以，外交部一般是各国政府中最重要的政府部门之一，外交部长则为政府内阁的核心成员，其地位常常仅次于政府首脑。在中国，按《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定，凡以中华人民共和国或中华人民共和国政府的名义同外国谈判和签署条约或协定，一般由外交部提出建议并拟定条约或协定的中方草案，报请国务院批准；如由其他政府部门提出建议和拟定草案，则需会同或会商外交部后才能报请国务院审批。

与一国的对外政策密切相关的另一个政府部门是国防部。国防部负责国家安全的保障，并在涉及对外使用武力时，它是一国贯彻对外政策的主要工具之一。因此，国防部和国防部长在一国对外政策的制订中扮演着不可忽视的角色。在冷战结束之后的最初几年中，人们普遍以为，冷战后时代将是一个以经济竞争为中心的时代，武力的作用将失去其在冷战时代的核心地位。但是，接踵而来的海湾战争、非洲的战乱、波黑内战、印度和巴基斯坦的核试验、北约对南联盟的空中打击以及伊拉克战争都告诉世人，安全问题依然是各国关注的一个重要议题，武力仍然是一些国家实现其对外政策目标的基本手段。

与此同时，随着对外关系日益涉及广泛的功能领域，许多原先只管理国内事务的政府部门也不断地被卷入到国际事务中来。在国际化和全球化力量的推动下，一个政府部门要实现其本身的组织目标，发展对外交往是其成功的一个必要条件。其结果，许多管理国内事务的部门大量开展对外交流活动，如财政部卷入大量的国际资本管理，进行国际援助，处理有关国家的债务危机，如环境部门开展大量的国际环境保护方面的合作，司法部热心于开展国际司法合作等。或者，一些新的处理专门性对外关系事务的部门被组建起来。中国的对外经济贸易与合作部便是一个相对较为年轻的部门，专门处理中国的对外经济关系。这些部门在各自的功能领域内发挥着重要的对外政策的决策作用。虽然，外交部总是试图对其他部门的对外交往施加管理，但是，许多功能部门的对外交往非常专业，超越了外交部所能监管的能力。即使是存在着外交部监督和管理的程序，实际的政策结果也常常与其他部门提出的政策草案没有多少差别。

（三）议会

一般而言，行政部门主导着一国对外政策的制订和实施。这并不意味着各国的议会在对外政策的决策中可有可无。作为各国的立法机构，议会在各国对外政策的决策中也发挥着程度不等的作用。

根据各国的法律，议会一般拥有下述几个方面的权力，使自己介入对外政策的决策过程。（1）议会的宣战权。在一些国家，如美国，对他国宣战的权力掌握在议会的手中。美国宪法的第一条就规定，国会有权“宣战，颁发拘押和没收敌船许可状，并制定关于陆上和海上俘获的规则”。（2）议会的同意权。许多国家的宪法都规定，本国的议会对于行政部门和外国签订的条约拥有同意权。如美国总统和外国签订的条约需要获得参议院2／3的多数同意才能生效。这一规定大大限制了美国总统的对外缔结条约的权力。在中国，宪法也规定，中国对外达成的条约需要得到全国人民代表大会的批准。除了国际条约需要议会的批准之外，在一些国家，负责对外事务的政府官员的任命也需要得到议会的同意。美国宪法就规定，总统有权提名国务卿、各部部长和驻外大使，同时，这些人选必须得到参议院的多数同意方能正式上任。（3）议会的拨款权。对外政策的实施需要足够的财政支持。国家对外政策部门的正常运作、驻外机构的设立、对外援助的开展都要占用国家预算支出。在一些国家，这些对外政策方面的支出需要征得议会的授权。对政府的对外政策感到不满的议会，通常会利用议会的这一拨款权来施加影响，或者通过削减政府提出的预算，或者对预算的使用施加严格的限制。（4）议会的监督权。在平时，议会也常常通过质询、举行公开的听证会等方式对政府的对外政策进行经常的监督。政府的官员被邀请到议会，就政府的某项对外政策向议会说明情况，议会也可以借机向政府表达自己的意见。在举行听证会的情况下，议会也会同时邀请与某项政策有关的社会各方，请他们表达自己的立场。（5）议会的倒阁权。在那些议会制国家中，政府是由议会中的多数派所组成，政府的维持依赖其在议会中始终保持多数的地位。如果政府的对外政策施行不当，导致一个议会多数反对政府的政策，该政府便可能在一场议会对政府的信任投票中失去多数支持，并为一个新政府所取代，该政府所实行的对外政策会因政府更迭而发生改变。当然，在总统制国家中，议会多数的更迭不会导致政府的更迭。

议会在一国对外政策决策中所可能具有的这些作用在过去往往被人们所忽视。20世纪70年代以来，随着美国国会在对外政策领域不断伸张其宪法赋予的各项权力，对外政策的决策者和学者们开始关注议会的这一作用。尽管如此，许多西方政治家和学者都指出，议会参与对外政策的决策存在着不少弊病：

外交要求速度，而议会做事经常拖沓；

外交要求谈判，而议会要么赞成，要么反对；

外交要求保密，而议会经常泄密；

外交要求专长，而议会议员欠缺外交专长；

外交要求强有力的领导，而议会常常一盘散沙。

议会参与对外政策决策所具有的这些弊病说明，议会在对外政策决策中的作用不会有很大的增强，不可能强大到和行政部门平起平坐的水平。当然，在冷战后的美国，国会在对外政策决策中的作用有了明显的加强。和许多其他国家相比，美国的情形有其特殊的原因：美国的宪法本身曾赋予国会相当多的外交权；同时，冷战后的美国处于世界唯一超级大国的地位，来自外部的各种威胁大大减低，使保持行政部门在对外事务方面的领导权的必要性大幅下降。在其他中小国家，来自外部的各种挑战依然严峻，行政部门仍然认为议会在对外事务方面所能发挥的作用应有所限制，不能对行政部门的主导地位构成挑战。

（四）利益集团

狭义上的利益集团主要指那些私人性质的团体，其成员具有相似的政策主张和立场，并希望通过共同的努力来影响政府的政策。广义上的利益集团概念除了包括这类利益集团之外，也包括那些追求自身利益的公共机构，如政府控制下的公共部门，各功能部门和地方政府等。

在西方国家，多元社会和多元政治的概念意味着社会中存在着大量的利益集团，它们相互竞争，竞相游说政府的各个部门，以便使政府的政策能推进本集团的利益。在过去，利益集团大量活跃于国内事务的决策过程中。在对外政策的决策过程中，利益集团所发挥的作用较不明显。然而，随着国际相互依存的深入发展，国家的对外政策越来越影响到各利益集团实现本集团目标的能力。当国内的资本回报率出现了下降，资本集团把眼光投向了尚未开发的国外市场，并希望政府能为其海外投资营造良好的国际环境；来自外国的产品抢占了本国的市场，使企业倒闭，工人失业，劳工组织便会要求政府限制进口，实行各种各样的贸易保护主义政策。

在西方国家，利益集团主要有以下四个类别：

1.经济利益集团。如雇主集团、商会、农场主团体、劳工团体等。这类利益集团的主要使命是追求自己的经济利益，对政府的对外经济政策影响较大。由于这些集团代表着不同的利益，它们往往会在影响和游说政府决策的过程中相互竞争。比如，雇主集团会主要关心如何提高自己的资本回报率，因而希望能在国外获得成本更低、管制更松的投资环境，并因此提高雇主集团相对于劳工组织的讨价还价的力量。劳工组织则常常相反，它们会要求政府阻止资方将工厂转移到国外，以保障工人的就业机会和工资水平。它们因此会游说政府对资本的输出施加限制，并且推动建立一个世界性的、较为严格的环境保护标准和劳工待遇标准等。在一些情况下，雇主集团和劳工集团的利益也可能出现一致。比如，它们都会要求政府去打开国外的市场，扩大本国产品的出口。出口的扩大可以增加资方的利润，同时又能增加就业的机会。

2.军事—工业复合体。“军事—工业复合体”一词，最初是由美国总统艾森豪威尔在20世纪50年代提出，并在以后被普遍用来指称那些主张加强国家防务的利益集团。在军事—工业复合体中，其核心是那些从事军工生产的企业。世界各国的一些大公司或多或少地充当着政府的国防承包商，并从政府的军事订货中获得巨额利润。从自己的利益出发，军工产业乐于看到政府不断增加军事开支，渲染本国国家安全的脆弱性。同时，国防部、议会中主管军事和情报等方面的人士，为了完成本组织的使命，获得高新武器，或争取军工密集地区的选票，也常常和军事产业联合起来。这类由行政部门内的军事机构、工业和商业、国会、学术和科学团体所组成的特殊利益集团，通常会夸大来自外国的军事威胁，主张加强国防，并在对外政策中倾向于动用武力。美国国会考克斯委员会抛出的有关中国窃取美国核技术的报告，正是军事—工业复合体试图影响美国对外政策的一个典型。该报告试图把中国描绘成美国的一个新的敌人，从而部分成功地改变了冷战结束以来防务预算持续下降的局面。

3.单议程利益集团。许多试图影响本国对外政策的利益集团属于单议程利益集团。这些利益集团大多没有系统的对外政策主张，它们关注的政策领域仅仅局限在政策的某个方面。比如，人权利益集团只关注政府的国际人权政策，环境保护集团仅关心政府的国际环境政策，女权组织会要求政府在国际上采取行动以消除性别歧视，宗教组织会游说政府去推进各国的宗教自由等等。

4外国利益集团。存在着两类维护和促进某个外国利益的利益集团。一类由一国少数族裔公民组成，其目的是为了维护和促进其原来“祖国”的利益。比如，美籍犹太人建立了美国以色列公共问题委员会，专门在美国国内开展强大的院外游说活动，积极为以色列争取巨额军事和经济援助，并在中东和平谈判中维护以色列的利益。这类利益集团在国内可以和其他利益集团那样自由活动。它们掌握着充实的资金，具有严密的组织，能影响许多选民的投票行为。政治领导人要想连选连任就不能忽略这类利益集团的政策要求。另一类是外国政府或企业为了在某个国家维护和增加自己的利益而在该国建立起来的院外活动团体。在一些国家，法律允许外国政府和企业雇佣本国的公关公司或个人来从事游说活动。比如，沙特阿拉伯曾雇佣了美国前参议院对外关系委员会主席威廉·富布赖特，日本雇佣了尼克松总统的特别助理理查德·弗林，韩国的大宇集团雇佣了前里根政府的白宫办公厅主任等等。

（五）公众

普通公众一般游离于对外政策的决策过程之外。但这不等于说，公众的态度对一国对外政策的制定毫无影响。在少数国家中，普通公众可以通过全民公决的方式决定国家的重大对外政策。在欧洲共同体12国政府于1992年2月签订马斯特里赫特条约后，一些成员国中出现了反对加入马约的浪潮。法国和丹麦政府决定进行全民公决，以公民投票的方式来决定是否加入马约。法国的全民公决以微弱的多数通过了马约，而丹麦的公决则否定了马约。丹麦公民的决定迫使欧共体对马约的条款进行了修订。在随后举行的一次全民公决中，多数丹麦人终于投了赞成票，从而保证了马约在1993年11月得以正式生效。此后，瑞士和挪威两国经过全民公决决定不加入根据马约成立的欧洲联盟。当然，以全民公决来决定一国的对外政策只出现在为数不多的几个国家。这些国家原本具有运用全民公决进行决策的传统。在大多数国家中，宪政制度有意或无意地排除了全民公决的决策方式。那么，在这些国家中，公众在对外政策的决策过程中还能产生哪些影响呢？

在不实行全民公决的国家中，公众的态度也会在某些时候和某些问题上制约一国对外政策的政策选择范围。决策者虽然可以从多个政策方案中进行选择，但决策者一般不能选择那些公众强烈反对的政策方案。1919年在中国发生的“五四运动”就表明，一旦公众被动员起来强烈反对某项对外政策，这种呼声能够对一国的外交决策产生影响。1919年4月30日，在第一次世界大战结束后举行的巴黎和会上，列强不顾中国代表团的反对，决定将战败国德国在中国山东的一切权益授予日本。消息传到中国后，国民群情激奋，强烈要求中国政府拒绝在和约上签字。当时在巴黎主持签约一事的中国代表顾维钧顺应了国民的呼声，决定拒签和约，使日本不能合法继承德国在山东的权利。20世纪60年代末，美国在越南的军事卷入屡遭重挫，官兵阵亡日多。国内民众的反战运动如火如荼，推动了尼克松政府最终将美军从越南撤出。

另外，在那些盛行民意测验的西方国家里，政府在作出重大的外交决策前常不时征询公众的意见。各个新闻媒体和民意调查公司（如盖洛普公司）经常就特定的对外政策问题进行民意测验。这些民意测验的结果可以显示政府的各种政策方案在公众中所获得的不同支持和反对程度。许多谨小慎微的决策者通常会依据民意测验的结果来进行决策，放弃那些公众最为反对的政策方案，而选择那些公民支持度最高的政策方案。

尽管有这些影响对外政策决策的途径和可能，总体上说，公众的作用是有限的。对外政策涉及一国的最高利益，决策环境又变化莫测，需要决策者掌握充分的情报和专长，以便在风云变幻的国际环境中及时果断地作出正确抉择。从对外政策决策的这些特点来看，缺乏信息和专长的公众并不是最佳的决策角色。同时，对国际事务缺乏了解的公众也容易成为媒体误导的对象。在1999年科索沃战争发生前，西方媒体大肆报道南联盟军队和准军事组织在科索沃的所谓“种族清洗”暴行，对北约最终对南联盟进行军事干预起了推波助澜的作用。

思考题

1.举例说明典型外交政策中的一种。

2.试比较对外政策的几种决策模式。

3.在对外政策的决策过程中，不同的角色各发挥何种作用？