决策者的双层认知与外交战略决策

认知和判断战略环境是进行战略决策、定下战略决心的前提和根据。从本质上说，战略决策就是决策者对客观战略形势及其发展规律的能动反映。认知和判断正确，决策才有可能正确；认知和判断失误，决策必定错误。判断战略形势，即战略决策者对关系国家安全和发展全局的重大情况进行分析、判定和预测，并得出结论。^[60]这是从一般意义上谈论认知和判断在战略决策中的重要地位和作用。外交战略的制定也是这样。

一、外交战略决策的双层性

决策就是政治系统的输出，由此在社会中实现价值的权威性分配，就是在存在着不确定因素的备选方案中作出选择的行为。外交决策是在一个可感知的总体环境中进行的，其中包括作为内部环境的国内政治体系和作为外部环境的国际政治体系。^[61]可见，决定国家对外行为选择的主要因素是国际环境和国内环境。许多国际政治学者提出要把国际、国内两个层次结合起来分析、解释国家的对外行为。詹姆斯·罗西瑙是率先提出从国际、国内两个层次的互动来研究外交决策的学者之一。他创造了国际、国内连锁政治（Linkage Politics）的概念。 ^[62]特别是冷战结束后，国际政治研究出现了层次回落的现象，即从传统的单一的体系层次向国际与国内两个层次结合起来分析转^[63] 其中，罗伯特·普特南（Robert D.Putnam）提出的“双层博弈”（Twolevel Games）是很有价值的分析框架。

普特南在研究西方七国首脑会议的起源、发展过程时萌发了双层博弈的设想。^[64]1988年，他在《国际组织》上发表了《外交和国内政治：双层博弈的逻辑》一文，完整地阐述了双层博弈模式。他认为，许多国际谈判可以比喻为“双层博弈”。在国家层次，国内各利益集团通过向政府施加压力迫使决策者采取对其有利的政策。为确保执政，政府也需要这些利益集团的支持，因此在国际层次，民族国家政府极力争取获利最大化、损失最小化。每个国家领导人都出现在两个棋盘上：在国际谈判桌的对面，坐着外国谈判对手，在领导人的旁边坐着外交官和其他国际事务顾问；在国内谈判桌周围，在领导人的后面坐着执政党党员、国会议员、主要利益集团的代表、领导人的政治顾问等。双层博弈的复杂性在于，民族国家政府的决策既要能为本国国内接受，同时又要能为其他国家政府同意，而其他国家政府也要考虑本国国内接受的可能性。因此，在国际谈判中，国内层次的博弈最为重要。为此，他提出了获胜集合（Win—Sets）概念。获胜集合是指国际协议在国内行为体（包括政府部门、利益集团、各社会阶层）中获得批准（Ratification）的可能性。批准既指正式的投票程序（如美国宪法规定，国际条约需要参议院2/3以上的赞成票才能通过），也指非正式的形式（如社会舆论的反应）。获胜集合越大，国际协议越可能达成;获胜集合越小，越难以达成协议。获胜集合的大小取决于国家权力的分配、领导人的政策偏好、政治制度及谈判战略等因素。普特南谦虚地说，他提出的双层博弈只是表述内政与外交互动的一个比喻，比喻不等于理论，但好的比喻可以促进理论的发展。^[65]普特南提出双层博弈模式后，引起了国际政治学界的广泛关注，又有不少学者对它进行拓展、深化研究，提高了它的理论化程度，增强了它的解释力。^[66]

双层博弈模式的特点在于，把决策者个人因素、国家内部因素和国际体系因素三个层次综合起来，从内政与外交互动的视角来进行分析，而不是国际、国内两个因素简单、机械的叠加。它首先假定，国家领导人同时在做两件事，即处理国内政治和国际政治事务。其次，它认为，一个国家的外交战略和策略既受到其他国家是否接受的限制，也受到在国内能否得到批准的制约。外交是一个战略互动的过程。在外交活动过程中，领导人需要同时考虑国内和国际的情况，国际谈判的结果取决于领导人选择的影响本国和外国国内行为体的战略。利用对有关本国行为体的信息、资源和议程设置的控制，领导人可以获得谈判优势、达成国际协议。反之，领导人也可以利用国际战略来改变国内约束条件。领导人还可以采取针对外国国内行为体的策略，寻求国际对手背后的联盟。安德鲁·莫拉维斯克（Andrew Moravcsik）将这种双层博弈下的外交称为双面外交（Janus-faced Diplomacy）和双刃外交（Doubleedged Diplomacy），意在突出和强调外交决策的艰难和复杂，领导人需要同时兼顾国内和国际压力，否则一着不慎，满盘皆输。^[67]

中国领导人在制定国家战略和外交战略时，就特别强调要兼顾国际、国内两个大局，不能顾此失彼。他们认为：“我国形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，在经济、政治、文化、安全等方面同国际社会建立起前所未有的密切联系，我国内政外交的关联性进一步增强。”“外事工作必须坚持以经济建设为中心，紧密结合国内工作大局，在统筹国内国际两个大局中加以推进。要紧紧围绕党和国家的中心任务，把国内发展与对外开放统一起来，更加注重从国际国内形势的相互联系中把握发展方向，更加注重从国际国内条件的相互转化中用好发展机遇，更加注重从国际国内资源的优势互补中创造发展条件，更加注重从国际国内因素的综合作用中掌握发展全局。”^[68]可见，外交战略的正确制定依赖于决策者对国际、国内两个层次战略环境特征及趋势的全面、综合认知和把握。

二、决策者的认知是外交战略决策的关键变量

外交战略是由国家制定的，但国家毕竟是个抽象的概念。实际上，一个国家的外交战略是由决策者以国家的名义制定、执行的。毫无疑问，决策者根据国家利益来制定外交战略。但是国家利益不是完全客观的概念，不能不受到决策者对国际环境和国内环境的主观认知的影响。因此，决策者认知是影响外交战略决策的重要变量。理查德·斯奈德认为：“解释国家的国际行为的关键在于决策者判断形势的方式，对国内、国际环境的认知、选择和期望。国际环境指国家领土边界外的因素和条件，其他国家的行动和反应。国内环境指国内政治、公众舆论和地理位置等。”^[69]罗伯特·杰维斯认为：“环境可能影响国家政策的基本取向，但是不能确定国家具体的回应行动。”^[70]换言之，确定国家如何行动的是决策者的认知。“如果不考察决策者对客观世界的看法和对其他人的认识，就无法解释重大决定和政策是怎样形成的。也就是说，这些认知因素构成了部分行为的近因，其他层次的分析无法说明这些认知因素是什么”，“决策分析是必要的，因为处于同样环境中的人表现出不同的行为。这种现象往往是人们对世界的认识不同、对其他人的看法不同所造成的”，“之所以会出现涉及政策的许多重大意见分歧，其根本原因就是认知差异”。 ^[71] 哈罗德·斯布劳特（Harold Sprout）和玛格丽特·斯布劳特（Margaret Sprout）认为：“政治家的心理环境（对环境的认知和估计）与操作环境（决策实施的环境）并不完全一致。”“关于决策和决策内容，我们的观点是，重要的是决策者对环境的认知和想象，而不是实际上的环境。关于决策的操作结果，重要的是实际情况，而不是决策者的主观想象。”^[72]博丁也认为：“决定我们行为的是我们认知的世界，而不是现实的世界。”^[73]中国学者王缉思同样认为：“从一般原则上来看，一个国家外交政策的出发点是本国利益。虽然作为国内社会整体利益的国家利益应是客观存在的，但在国家生存未受直接威胁时何谓国家利益，主要取决于国家领导集团的主观判断。外交行为受领导人思想意识的支配，而领导人的外交思想不仅是在对外部环境长期作出反应的基础上形成的，也是本国家、本民族的政治文化、观念形态的反映。”^[74]

以层次分析方法对影响外交战略决策的变量加以归类整理，可以把外交战略看成三个层次变量的函数——国际环境层次、国内环境层次和决策者认知层次。外交战略决策的分析模式如下：

图1-1　外交战略决策的分析模式

本书将这一分析模式称为外交战略决策的双层认知模式。决策者的认知大致可分为对国际环境和国内环境的认知两个层次。对国际环境的认知，包括对时代主题、国际形势基本特征和发展趋势、世界格局等的总体认知，也包括对地区、国家的个别认知，以及对安全、政治、经济、文化等国际问题的具体认知。它不仅影响对外政策的制定，也影响国内政策的制定。对国内环境的认知，包括对基本国情，国家利益，近期、中期和远期主要目标和任务等的判定。它不仅影响国内政策的制定，也影响对外政策的制定。

决策者对国际、国内环境两个层次的认知不是相互独立，而是互相作用、互相影响的。例如，改革开放前，中国决策层对国际环境和国内环境的认知、判断相互影响，形成恶性互动，影响了中国国家战略和外交战略的正确制定。毛泽东在评论、总结1956年10月发生的波兰、匈牙利事件时认为：东欧一些国家的基本问题就是阶级斗争没有搞好，那么多反革命没有搞掉，没有在阶级斗争中训练无产阶级，分清敌我，分清是非，分清唯心论和唯物论。^[75]这不能不对他对中国国内政治状况的判断产生影响，过“左”的判断导致过“左”的政策。在中国国内政治“左”的形势下，又影响了中国对国际形势尤其是对苏联国家性质的判断，认为苏联已成为修正主义国家，提出反帝必反修的口号，这反过来又影响了中国国内政治。1966年，毛泽东发动“文化大革命”，一个重要的战略考虑就是防止中国像苏联那样成为修正主义国家，资本主义在中国复辟，而这就要打倒中国的“赫鲁晓夫”，打倒“走资本主义道路的当权派”。^[76]所以决策者如何认知、评判国际、国内环境至关重要，直接影响国家战略、外交战略的制定。

认知是影响决策的重要变量，进一步说，观念又是影响认知的重要因素。人总是通过一定的观念模式来认识世界，世界只有一个，然而不同的观念对于同一个世界却有不同的理解和判断。观念为决策者对战略环境认知与判断提供了一种基本的图式。不同的观念提供不同的认知图式，从而使人们对战略环境形成不同的判断。霍尔斯蒂认为：“决策者们根据他们对形势的分析和对别国的看法行事，而这些看法又取决于决策者的信念体系（Belief System）。这些看法可能或不一定正确地反映了现实。”^[77]马克斯·韦伯说过：“直接影响人的行为的因素不是观念，而是物质和精神的利益。但是，观念造就的‘对世界的认识’却往往像扳道工一样起到确定方向的作用，使被利益驱动的行动沿着这个方向行进。” ^[78]卡伦·明斯特（Karen Mingst）指出，理性决策模式认为，个体拥有所有的相关信息，据此确定目标，检验相关选项，作出实现目标的最佳决策。实际上，个体不是理性决策者。由于面对既不完美又不完整的信息，淹没于过量的信息中，受制于个人经验，决策者选择、组织和评估有关周边环境的信息。个体利用多种心理技术来加工和评估信息。在认知和解读新的常常是矛盾的信息时，个体依赖于现有的认知，以过去的经验为基础。认知像“过滤网”一样使得个体有选择地加工信息；认知具有整合作用，让个体精英综合、理解信息；认知还有导向作用，为未来期望提供指导，减少未来计划的不确定性。如果认知形成相对完整的意象组合（Set of Images），就可称之为信念体系。^[79] 朱迪斯·戈尔茨坦（Judith Goldstein）和罗伯特·基欧汉（Robert O.Keoriane）专门研究了观念和外交政策的关系。他们认为，观念是指个体拥有的信念。他们把信念分为三种。一是世界观（WorldViews），不是指纯粹的规范，包括宇宙观、本体论和伦理观，世界宗教提供世界观，科学理性也提供世界观。二是规范性信念（Principled Beliefs），指规定区别正确和错误、正义和非正义的标准的规范观念，如“奴隶制是错误的”。三是因果性信念（Causal Beiliefs），指从被认可的精英的共识中获得权威的因果关系信念，不管是村里的长老，还是研究机构里的科学家，都可被视为精英。因果性信念比规范性信念和世界观变化更经常和迅速。观念常常是政府政策的重要决定因素。他们认为：观念影响政策的途径是，观念体现的规范性和因果性信念提供可使行为体对目标或目的—方法之间联系的认识更清晰的路线图；在不存在单一平衡时影响战略形势的结果；嵌入政治制度中。^[80]

认知、观念是影响外交决策的关键变量，那么认知、观念从何而来？它不是无源之水、无本之木。它既来自于决策者的个人经历、社会实践，也受到其家庭背景、学校教育、人际交往、历史传统、现实境遇等各种复杂因素的影响。

总之，外交决策的战略环境大致可分为国际、国内两个层次。国际、国内环境是影响外交战略决策的结构性条件，是根源，但不能直接决定外交战略决策，需要通过决策者认知这个中间变量产生作用。因此，决策者对国际、国内环境的认知、判断是影响外交战略制定的关键变量。