对外政策的决策模式

二、对外政策的决策模式

（一）理性决策模式

理性决策模式是分析对外政策决策的经典模式。这一模式有两个基本的假定，即国家是一个单一的行为主体，它有一个单一的意志，并可由一个单一的个人或群体来代表；同时，国家的对外政策决策是一个理性选择的过程，通过一种成本核算的方式，试图以最低的成本来得到最佳的效果。理性决策模式一般要经过以下的决策程序：

1.设定目标。一个国家所处的国际环境极其复杂多变，而且本国的利益要求也具有多层次性和多面性的特点。因此，一国需要确定在特定情景下所要追求的各项目标。由于环境、条件和资源的限制，一国不可能立刻实现所有的对外政策目标。因此，决策者需要明确自己指导对外政策的价值准则，以规定这些目标的主次、缓急以及目标发生矛盾时的取舍原则。在图4-1中，决策者在A、B、C等一系列目标中选择了目标A，作为本国所要追求的最优先目标。

图4-1　理性决策模式

2.拟制方案。为达到政策目标A，决策者召集智囊人员，制定多种可供选择的方案，如上图中方案1、方案2、方案3……

3.方案评估。在各种可能的方案提出后，决策者将对各方案的可行性进行评估，分析每种方案所可能产生的政策效果。在此阶段，决策者需分析出方案1所可能产生的政策效果X，方案2的政策效果Y，方案3的政策效果Z……

4决策。在对各方案进行了充分的评估的基础上，决策者将选择其政策效果最能实现政策目标的那种方案。在上图中，假定Y最符合目标A的要求，决策者将选择方案2为国家的政策。该政策应能够以最低的成本最大限度地实现本国的目标。

美国处理1962年10月爆发的古巴导弹危机是理性决策的一个典型事例。当时，美国情报机构通过空中侦察发现，苏联在古巴部署中程导弹。肯尼迪总统认为，苏联的导弹对美国的安全构成了重大的威胁，必须设法将其消除。他召集了国家安全委员会及智囊人员研究对策。在短短的5天里，有关人员提出了6种方案供评估选择。总统国家安全事务助理邦迪和国务卿腊斯克主张通过外交途径，或通过葛罗米柯，或直接会见赫鲁晓夫，或向联合国提出。肯尼迪认为导弹工作进展神速，时间紧迫，不容许通过外交谈判来解决。美国必须立刻作出反应。参谋长联席会议主席泰勒和财政部长狄龙等人主张空袭古巴导弹基地，并加以摧毁。但这个方案被认为比较冒险，也不太可靠。如果空袭不能全部摧毁导弹，残留下来的苏联导弹可能被用来对美国进行报复，给美国带来巨大的损失。同时，空袭必然要伤害在古巴的苏联军人。苏联可能会做出强烈反应，促发毁灭性的全球核大战。司法部长罗伯特·肯尼迪表示，他的兄长肯尼迪总统不能成为第二个希特勒或重演珍珠港事件。采取入侵古巴的方案，风险更大。与古巴领导人卡斯特罗秘密谈判的方案也被搁置在一边。原因是，肯尼迪和他的幕僚们大多不认为卡斯特罗会改变他的主意。国防部长麦克纳马拉的方案最后占了上风。他建议对古巴进行封锁，不让苏联继续向古巴运送进攻性武器，在对峙中迫使苏联从古巴撤出导弹。肯尼迪总统和他的幕僚们认为，封锁是一个可进可退、留有回旋余地和更为有效的方案。封锁成功可不战而迫使苏联撤出导弹；封锁失败则可考虑采取进一步的措施。肯尼迪总统最后决定对古巴实行封锁，并达到了促使苏联从古巴撤出导弹的目标。

（二）组织过程模式

理性决策模式虽然是一种理想的决策模式，但现实的决策过程并不常常遵从理性决策模式的规则。与理性决策模式不同，组织过程模式描绘的是一种分权式的政府，其中的关键角色是政府的各个职能部门。这些部门都试图在推进自己的组织使命、职业角色和标准运作程序方面有所建树。它们各自为政，相对于最高领导人而言具有一定的自主权，彼此也互不干涉。对外政策的决策实际上成了涉及对外事务的各职能部门的一系列对外政策的总和。行政机构变得如此复杂和庞大，成为对外政策及其最高决策者背后的一支独立的推动力量，而最高决策者多半仅仅是一个象征性的领导人。

组织过程模式认为，在一些次要的对外政策问题上，政府的各个职能部门事实上起着决策者的作用。这些问题一般不足以引起本国最高领导的关注，通常由职能部门的官僚们按本组织的规范制定和执行政策。即使是那些对外政策中的重大问题，政府最高领导人的决策也依赖各职能部门提供情报和政策选择方案，并在决策后需要各职能部门来贯彻执行。职能部门提供的情报和政策选择方案往往限制了决策者的决策行为。并且，职能部门在政策执行过程中所享有的裁量权也决定了政策实际上被如何执行。

组织过程模式认为，对外政策的决策是基于组织内的标准作业程序的一种机械的或半机械过程的产物。每个职能部门长期面对同样的问题。在处理这些问题的过程中，形成了一套应付和解决问题的标准对策。例如，在日本，政府内部分为外务省、大藏省、通产省等不同的功能部门。当问题出现时，各部都会按照事先规定的标准作业程序采取相应对策。最高领导人所要做的不过是在各功能部门的政策发生冲突时进行协调和平衡工作。高层领导因此对政策的决定缺乏主体性。

当然，由职能部门控制的决策过程不仅会使对外政策不具有内聚力，还可能出现彼此对立的政策。比如，中央情报局会利用国外的地下犯罪组织来影响别国的政治和政策，从而直接和间接地纵容了这些犯罪组织的非法活动，如贩毒和洗钱。而美国的反毒机构则每年花费巨额财政来打击贩毒活动。又比如，在20世纪80年代和90年代初期，美国的对日政策就因为各职能部门之间的不同政策而处于一片混乱之中。国务院、国防部和国家安全委员会强调日本作为美国地缘政治和战略资产的价值，商务部和美国贸易代表办公室则认为，日本对美国咄咄逼人的出口攻势对美国构成了经济威胁，要求对日本采取较强硬的政策，要求对日本施加压力，迫使其开放国内市场。财政部等部门则坚持自由市场经济的原则，一般反对政府过多地干预经济，以使美国企业能与日本企业展开平等竞争。在这种相互矛盾的政策作用下，美国政府无法推行一项连贯的对日政策就不足为奇了。

尽管肯尼迪总统曾多次要求军方撤销其在土耳其的导弹基地，但军方基于军事战略上的考虑并没有执行这一命令。20世纪80年代中，中曾根康弘担任日本首相时，曾经热心于推动本国市场的开放。但由于官僚机构的不合作，日本市场的开放依然步履维艰。

（三）政治过程模式

政治过程模式认为，对外政策既不是最高领导人理性选择的结果，也不是各功能部门的官僚们按照标准决策程序进行决策的总和，而是参与决策的各方讨价还价的产物。它所描述的是一种极其政治化的决策过程。和组织过程模式一样，它假定对外政策的决策权是分散的，存在着多元决策者，最高领导人并不完全控制着决策过程和决策结果。和组织过程模式不同的是，它更加关注参与决策的个人，而不是参与决策的职能部门；更注重分析参与决策各方如何相互竞争以影响最后决策的过程，而不是仅仅把决策看做是各方政策的简单的总和。

政治过程模式认为，参与决策的人都会同时考虑四种利益：国家安全利益、国内政治利益、组织利益和个人利益。由于决策者所代表的组织的不同，所属的政党或派别的不同，决策者政治抱负的不同，决策者对国家安全利益的认识不同，每个决策者在对外政策的决策中都可能具有不同的目标和立场。

因此，政治过程模式认为，要理解对外政策的决策结果，首先要搞清楚的是，哪些人参与了决策，他们在对外政策问题上的看法和目标又是什么。一国的宪政制度可以告诉我们，对外政策的权力掌握在哪些人的手中。但仅仅知道这些是不够的。还需要了解实际的政治安排使哪些人成为对外政策的真正决策者。比如，在尼克松总统执政初期，国务卿罗杰斯按理应是美国对外政策决策过程中的第二号人物。但是，作为总统国家安全事务助理的基辛格博士在美国对外政策决策过程的影响力显然大大超过了罗杰斯。许多重大的外交决策，如基辛格在1971年的秘密访华，都是在罗杰斯本人不知情的情况下做出的。

政治过程模式还试图揭示参与决策的各方如何做出最终决策的政治过程。该模式侧重分析决策者在决策体系中所处的不同地位和各自掌握的讨价还价的能力对决策的影响。在古巴导弹危机中，肯尼迪总统之所以选择海上封锁的对策，在一定程度上是因为该建议得到了其兄弟罗伯特·肯尼迪（当时的司法部长）和国防部长麦克纳马拉的支持。在一个权力分散的决策体系中，决策者讨价还价的能力与决策者的地位同样重要。这种讨价还价的能力包括决策者争取支持的能力，控制反对的能力，以及达成妥协的能力等。由于没有一个决策者处于绝对的主导地位，当决策者之间出现目标分歧的时候，决策只能通过政治交易、建立政策联盟和彼此妥协来达成。

政治过程模式还强调，即使一项决策已经做出，围绕决策的政治过程并不会因此终止。那些对决策感到不满的决策者仍会继续努力，以试图修正或扭转已经做出的决策和决策的实施。

最后，政治过程模式除了分析在行政部门内部决策的政治过程，还注重分析立法部门在决策过程中的作用。由于立法机构是政党政治主要的活动场所，它在对外政策的决策中所起的作用具有更大的政治性。从20世纪70年代以来，我们已经可以注意到，西方国家的议会在本国对外政策中所发挥的作用日益显著，使对外政策决策过程的政治色彩不断增强。

（四）危机决策模式

除了上述常规决策模式外，还有危机决策模式。

在发生突发性国际危机的情况下，按部就班的常规决策难以适应复杂而紧迫的形势，完全从理智、合理的角度来决策，也往往忽视国际形势中的多变因素和不确定因素。在国际危机的严重性、时限性和突然性三要素的同时作用下，危机决策的压力感受与常规决策完全不同。危机决策常采用控制论的决策模式，简化决策过程：接受一定的变量与信号—作出反应—信号反馈—修正目标，再作出反应的不断循环过程，以使对外政策的决策逐步接近实际，并达到对国际关系进程的某种控制。危机决策采取高度集权的方式。

实际上，控制论的决策模式还可以和常规决策模式结合起来。决策者根据新情况和新问题，对原先作出的常规决策及时进行补充或修正，实行追踪决策。采用追踪决策，可选择比常规决策更为优越的政策方案，产生更佳的决策效果，使对外政策的决策更趋于合理，更符合实际。这种模式能较为充分地考虑到国际关系中的不确定因素，扩大了选择和控制的范围，为外交决策提供了较大的摆动幅度。

（五）决策的复杂性

以上对外政策决策的几种模式都有其现实的成分，但也或多或少带有自己的局限。

理性决策和危机决策模式适用于集权型决策环境。其中，对外政策的最高领导人掌握着对外政策决策的最高权力。在有关外交政策的权力划分中，各国宪法几乎无一例外地把外交权授予国家元首或政府首脑。在少数国家中，对外政策的最高决策者也许不享有国家元首或政府首脑的头衔，但仍为某一位掌握国家实际最高权力的政党或宗教领导人。这是因为，国家的对外政策关系到国家的生死存亡和繁荣发展，必须由国家的最高领导人所掌控，以便根据国家利益的需要，制定最能实现国家对外目标的对外政策。如果权力分散，政出多门，非但不能有效地实现国家的目标，反而会被他国乘机利用矛盾，导致本国的利益受到损害，甚至危及国家的存在本身。即使是在那些实行行政与立法分权、中央和地方分权的国家里，如实行三权分立和联邦制的美国，总统依然是对外政策的最后裁决者。

当然，这不是说，组织过程模式和政治过程模式只是一种杜撰，不反映任何决策的现实。两种模式所假定的分权型决策环境在不同程度上存在于各个国家，并以三种形式表现出来。一是对外政策决策权的政治分权。在此种情形下，一国制定对外政策的权力分散在政府的各个权力机关（主要是行政和立法部门）之间。虽然主要的决策者被授予了行政部门，但各国的议会都在不同的程度上介入了对外政策的决策过程。在议会制国家中，政府是由议会中的多数派所组成。政府与议会多数派的重叠使议会较难发挥一种相对独立的决策角色。但是，当执政党的多数地位相对较弱，或者政府是由脆弱的政党联盟组成时，议会通过诸如质询、表决相关议案、发起对政府的不信任投票等手段，能够对政府的对外政策决策施加显著的影响。在像美国这样实行三权分立的国家中，国会被赋予了更多更明确的外交权。如总统缔结的国际条约需要参议院的多数同意，总统提名的处理对外关系的政府官员需要获得参议院的认可，总统提出的各项对外关系预算需得到参、众两院的通过等。当国会充分运用这些宪法授予的权力时，国会的立场是影响对外政策决策的一个不可忽视的因素。

分权型决策环境也大量存在于一国的行政部门之内。由于对外关系的日益复杂化，处理不同领域的对外关系的功能部门相继建立起来。国防部和外交部是两个最先建立起来以处理对外关系的政府部门。此后，处理对外经济贸易、国际金融、国际人权保障、国际环境保护、国际文化交流等各类对外事务的部门也相继建立。这些不同的职能部门承担着不同的组织使命，并在日常的决策中被赋予一定的权限，使它们成为对外政策决策中不可缺少的决策参与者。

另外，分权型的决策环境也出现在那些不涉及国家根本利益的问题领域。即使国家的最高领导人掌管着对外政策的决策，他们也没有足够的精力和专长来处理纷繁复杂的对外事务，而只能用有限的时间和精力来处理那些重大的对外事务，并把不是重大的对外事务交给各功能部门的首长甚至官僚们去解决。

因此，在分析某一国家就某一问题进行对外政策的决策时，除了依靠理性决策模式之外，我们还要了解这个国家的政治和行政制度的特别安排，所涉及的问题是否重要，有哪些角色参与了决策，这些角色在此问题上的立场和利益是什么，角色之间存在着怎样的互动关系。