政策评估的模式

按照不同的评估的标准形式可以划分不同的方法，得到不同的政策评估模式，政策评估者可以依据所评估的具体对象、目的或要求采取不同的评估模式。在西方政策评估实践中，有各种各样的评估模式。古巴（Guba）和林肯（Lincoln）（1989）曾指出，20世纪70年代以前，政策评估的范式经历了三个阶段的变迁。这三个阶段的政策评估典型模式为测量取向模式、目标取向模式、决策导向模式、实验模式和执行评估模式。这三个阶段的政策评估模式属于方法论上的实证论，定量化研究较多。20世纪70年代中期以后，政策评估模式转向强调数理方法和模型的实证本位转换到重视价值分析的规范本位。这阶段的政策评估模式多采用定性研究方法来测评政策的产出与影响，同时强调评估者的中立角色，并肯定社会中存在的多元价值观，这阶段常见的模式有目标中立评估模式、回应性评估模式、授权评估模式和焦点效用评估模式。

其中比较有代表性的研究成果是瑞典的学者韦唐（E.Vedung）按照政策评估的不同标准将政策评估模式分为三大类型十种不同的模式，三大类型为效果模式、经济模式、职业评估模式。效果模式除了传统的目标实现评估外，还包括了意外效果模式、无目标评估、综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。经济模式则关心成本，包括生产模式和效率模式。职业评估模式则关心同行的评议。本书将对这些模式进行简要的介绍：

（一）目标达成模式

这一模式是探讨评估问题的传统方法，它主要由两部分组成：①目标达成评价。关注的是公共政策的结果与政策目标是否一致。②公共政策影响评价。关注的是公共政策结果是不是由政策所造成的。

应用目标达成模式依照如下步骤：①明确政策目标及其真正含义，并将其按重要程度加以排序，再把它们转变成可以测量的客体；②测定这些预定目标实际上可在多大程度上实现；③弄清政策促使或阻碍目标实现的程度。可见，该模式是以预定的政策作为评估的标准和组织者，评估的主要任务是判断预定的政策目标是否已经实现，以及项目在多大程度上有利于目标的实现。

目标达成模式的优点在于：①体现了民主。这一模式是以预定的政策目标作为评估的组织者，政府预定的政策目标是公开而法定地被人民代表在代表大会上采纳，体现了政治过程中的民主。同时，政治目标是在责任感之下制定的，政治官员在制定目标时会更多地考虑民众利益和可利用的资源。②提供客观的评估标准。目标达成模式以既定的政策作为组织者，以项目目标来判断项目结果，所以可以避免评估者在评估项目的价值问题上持个人的主观标准。③具有简单性。这个模式只包含两个主要的问题，即结果是否与目标一致?结果是否由政策所引起？

目标达成模式的缺陷在于：①忽视了成本。政策过程中需要投入大量的人力、物力、财力和时间等各种资源，这些资源在目标达成模式中完全被忽略了。②在目标不清的情况下难以运用。因为，公共政策常常存在着不确定性的目标。③不考虑意料之外的结果。这一评估模式只考虑预定的项目目标的结果，而忽视那些偶然发现的结果或意料之外的结果。④忽视了公共政策制定中“潜规则”的作用。比如，官方宣布的目标可能仅有象征性意义，并不打算真正去实现。在这种情况下，目标达成评估往往是无效的。⑤忽视实施过程。目标达成模式只关心项目结果，而实施过程则被看作是一个黑箱。

（二）附带效果模式

这一评估模式要解决的正是目标达成模式的“困境”，即关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，与主要效果——政策制定者有意识地想要得到的主要实质性影响——相区别。附带效果模式的特征是预定目标仍然是基本的“组织者”，但是要充分考虑到附带效果的存在。要认识附带效果，应该把政策活动中可能出现的反常效果和零效果相区别。反常效果是指产生与预期目标完全相反的结果；零效果是指政策在目标范围内没有产生任何影响；反常效果和零效果都是产生在目标范围之内，而附带效果则是产生在目标范围之外。

附带效果可以是预期的，也可能是非预期的。一些政策分析家甚至认为大部分政策效果在决策做出时是非预期的。附带效果不管是否有利，都是综合评价政策活动的关键因素，因此必须受到重视。政策可能产生副产品，副产品反过来组成或产生新问题，从而又产生新的政策。因此，有关附带效果的信息对于任何一个政府政策的综合性评价来说都是不容忽视的，不及时发现与及时解决将可能导致更复杂的问题出现。

（三）无目标模式

无目标模式最初是由米歇尔·斯克里文设计的，他抨击评估者沉迷于预定的干预目标，被牵着鼻子走。无目标模式的“组织者”是结果——不管是计划内还是计划外的结果。评估者的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的效果。无目标模式对政策效果持广阔的视角，它帮助评估者全面关注结果，尤其是一些可能被忽视的结果。无目标模式与政策效果模式的主要区别是：附带效果模式仍然是“基于目标”之上的，同时辅之以对各种附带效果的考察评估；而无目标模式则完全抛开政策的预定目标和其他事前标准，只分析研究结果，单纯判断结果的价值。

可见，无目标模式是针对目标达成模式忽视附带效果，在目标模糊时束手无策的弊端而提出的。因此，其应用领域也十分广泛。但是，它完全忽视评估标准和预定目标，只依赖于决策者和权力使用者的公正判断，这显然容易导致主观因素的介入，影响评估的客观公正性。此外，这种模式在实践中还存在着操作上的困难。

（四）综合模式

这一评估模式的评估范围比目标达成模式要广泛得多。综合模式认为，评估不应只局限在已得到的结果上，而至少应包括执行，甚至还包括计划。综合模式与目标达成模式的主要区别在于目标达成模式只关注预定的和实际的结果是否相符，而综合模式除了关心结果，也包括判断政府干预的计划、决策和执行阶段。

公共政策可分为“投入”“转换”和“产出”三个阶段。综合模式又在每个阶段中区分了描述和判断两个范畴。描述范畴又细分为意图和观察；判断则分成标准和判断。整个干预过程被分成了12个单元。如此一来，综合模式将整个评估活动划分得细致而全面。每一阶段全面而细致的描述为评估工作提供了丰富的信息。从信息到判断，步步推进，使主观判断建立在客观描述基础之上。而且，在每个阶段，政策价值的实现都被衡量到了。因此，这种评估模式是相当完整的。但是，这一评估模式也存在一定的缺陷，如只关注官方的具体目标，不重视成本等。

（五）顾客导向模式

这一模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。

顾客导向模式基于这样一种观点：公共行政在市场领域为顾客提供物品与服务，顾客表明对服务供应的态度会导致服务交付的改进和顾客满意度的提高。应用这一评估模式的关键是定位政策的顾客，即政策的目标对象，得出顾客对项目的看法。顾客导向模式没有明确规定项目的哪些部分应该被评估，它允许进行广泛的、多样的评估。价值的多元化是顾客导向模式的一个显著特征。评估者会要求顾客对服务的某些方面做出判断和发表看法，而不同的顾客的需要和对公共服务的满意度是不同的，顾客可以在评估中表达不同的意见，甚至是相互冲突的观点。

顾客导向模式的最大优点在于体现了民主和参与。由顾客根据自己的价值观评估公共政策，使顾客处在主动的位置上，而不是被动地接受服务；通过参与评估，顾客可以对服务的供应者表达他们的需求和不满，这必然在一定程度上影响服务供应者，并使之提供更加符合顾客需要的服务。

顾客导向评估主要应用于公共物品和服务的提供领域。但是，顾客的价值标准是以个人利益倾向为准，顾客个人价值的多元化难以形成对政策总的看法。而且，顾客导向模式要获得顾客的看法和需要，则要花费很多的时间。因此，这一评估模式不能成为评估的唯一模式，只能起到补充的作用。

（六）利益相关者模式

利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。它和顾客导向模式相似，它们的主要区别是顾客导向模式关心的对象是受影响的一组利益群体，而利益相关者模式关心的是所有对象。应用利益相关者模式首先要找出卷入其中或对政策的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人。重要的利益相关者包括：①目标群体；②直接受益者；③直接管理者；④资源提供者；⑤外部咨询顾问、供应商和其他对政策提供支持的人或机构；⑥在本政策环境中可能受到政策结果影响或对其感兴趣的其他机构。

利益相关者模式有许多优点：①知识性。利益相关者养成对附带效果和执行障碍的看法为评估者提供进一步研究的知识。②应用性。传统的目标达成模式的评估结果往往产生不了什么影响，因为评估者处于孤立地位。而利益相关者模式提高了被关心团体的真正利益被评价的机会，使信息更符合不同利益相关者的真正需要，提高了评估结果应用于实践的可能性。③目标管理性。利益相关者模式为没有目标或目标不清楚的公共政策评估提供了解决问题的策略。

（七）经济模式

经济模式最典型的特征是关注成本。这一模式可分为生产率模式和效率模式。生产率模式考虑的是政策的投入产出比。效率模式可从两个方面来衡量，即成本—利益分析和成本—效能分析。在成本—利益分析中，项目的投入与产出都用货币单位测量；而在成本—效能分析中，投入用货币单位，而产出则根据真实效果计算。

经济模式是在经济学方法被引进政策科学领域后迅速形成并广泛应用的一种模式。它克服了所有效果模式的共同缺陷：忽视成本，从而把成本即政策投入作为一个重要指标纳入评估范畴。经济模式在现代公共政策评估中因为数字的精确性而广受推崇。但是，必须注意的是，经济模式不是万能的，它在对政策的社会影响、象征性的效果和软目标等无法用数字精确表达的项目的评估上是无能为力的。此外，它忽视了民主社会政府干预的其他价值准则，比如公正、公平、民主等。

（八）职业化模式

职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况，主要是同行评议，如律师评估律师、教授评估教授等。同行评议特别着力于对评估对象作一个全面的质量判断，在一些技术性领域，政治官员们把规划和讨论专业性的技术问题留给受过良好教育的专业人员去完成。首先，实施同行评议要选定同行，这个同行应该是具有比被评估的同事具有更专业的知识的专家，并且他们是独立的，并没有实施这一领域的工作；其次，评估者与被评估者应相互作用，职业化模式应认真考虑被评估者的观点，而被评估者要提供相关的资料。职业化模式主要应用于公共生活中的一些目标较复杂、技术难度较大的领域。