西蒙：非最优的行政决策模式,行政决策模式

三、行政决策模式

作为一种实践活动，行政决策离不开决策理论的指导，需要遵循一定的决策程序和方式。这些决策理论要么是对决策过程的客观描述，提出决策过程的基本特征，要么是从规范的角度，规定决策的具体步骤和方式。现有的各种决策模式都具有一定优势和不足，没有哪一种模式能够占据主导地位，彼此之间是一种补充而不是替代的关系。

(一)理性决策模式

理性决策模式是从规范性的角度来看待问题，主要建立在古典经济学基础之上。古典经济学认为，“经济人”具有完全理性，不仅知道全部的行动方案，而且还了解各种行动方案的结果，从而依据效用最大化原则选择其中的最优方案。理性决策模式具有以下六个方面的特点^[4]:

(1)决策者面临一个既定的决策问题；

(2)理性的决策者首先澄清他的目的、价值或目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加以组织；

(3)然后列出所有可能达到其目的的重要决策备选方案；

(4)审查每一项决策备选方案会产生的所有重要后果；

(5)将每一项决策备选方案的后果与目的进行比较；

(6)选出其后果与目的最为相称的决策备选方案。

理性决策模式看起来能够满足理性的个人对效用最大化的追求，然而，理性决策模式面临的现实问题限制了该决策模式的应用范围。

(1)信息。崇尚完全理性的理性决策模式要求决策者不仅能够掌握关于决策的所有信息，而且还要具有加工和处理这些信息的能力，这种要求实际上超越了决策者的个人能力，超越了一个决策者为解决问题所花费的时间和精力，事实上也超越了他所能得到的信息。此外，决策者还面临着决策时机和决策成本方面的约束，决策者往往面对的是急需解决的问题，需要用有限的决策成本尽可能快地解决问题，这些都决定了决策者只能追求“满意”而不是“最优”的决策方案。

(2)价值评判。清晰的目标成为理性决策模式的应用前提，但是，在决策主体多元化的环境下，谁的价值观应该成为决策目标选择的标准，如何选择和评判决策目标就成为理性决策模式无法回避的问题。事实上，对于行政决策而言，决策过程的冲突和妥协决定了很少有决策目标能够以明确和具体的形式出现，与其说行政决策是围绕清晰的目标展开，还不如说决策目标的含糊不清本身就是行政决策的常态更为贴切。

理性决策模式看似完美的决策过程，并不能真实有效地描述现实世界，这就决定了必须有更为有效的决策模式来为行政决策提供指导。理性决策模式对完全理性和最优决策目标的倡导受到了赫伯特·A·西蒙的强烈抨击。在西蒙看来，决策者在有限时间内无法掌握决策所要求的全部信息，而且决策者处理信息的能力也是有限的，无法对决策问题的判断和决策方案的评价做出最佳选择。因此，西蒙认为，行政决策者应该是“有限理性”而非“完全理性”，在决策过程中，行政决策者应该追求“满意”而非“最优”的行政决策目标。在此基础上，西蒙提出了以有限理性和满意原则为基础的有限理性决策模式。

(二)渐进决策模式

针对理性决策模式在现实解释力上的不足，美国著名的政治学家和政策科学家查尔斯·E·林德布罗姆提出了著名的渐进决策模式。他认为现实世界很少和理性决策模式的描述相吻合，为了选择最佳政策而筋疲力尽地去追求极限，通常是得不偿失的，在实际上也是不可能达到的。^[5]在渐进决策模式看来，决策者应该:

(1)只考虑与现状渐进(即稍微)有差别的目标；

(2)限制每种方案预测结果的数量；

(3)在目标和目的与方案之间进行调整；

(4)在获取新信息的过程中，不断重新阐述问题——以及相应的目的、目标和方案；

(5)用一系列步骤来分析评价方案，以便能随时不断修正选择，而不是在行动之前的某一点就做出选择；

(6)不断地治理现存社会问题，而不是在一个时点上完全解决问题；

(7)与社会中的多个团体分担分析、评价的责任，以便使制定决策选择的过程能够分开或间断。

渐进决策模式主要适用于稳定的决策环境，在这种环境中，决策问题往往具有前后衔接的特点，决策者对决策方案的小修小补能够在一定程度上弥补其决策能力不足的弱点。但是，社会环境不可能永远是风平浪静的，以前的决策方案也不能一直作为后续决策的依据，一旦决策者面临动荡不安的决策环境，以前的决策经验就不能提供有效的帮助。与理性决策模式相似，渐进决策模式的缺陷也可以归为两类:

(1)信息。“满意”和“补救”的决策原则可能会使决策者安于现状，沉迷于局部方案的调整，而不愿意对决策方案进行彻底变革，即使条件具备也是如此。在满意程度、备选方案的数量、调整的程度等内容上，渐进决策模式并没有为决策者提供明确的指导，而只能依靠决策者的主观把握。这样一种决策模式也许是对许多决策的有用描述，但却不能为行政官员设计决策过程提供有力的指导。^[6]

(2)价值。渐进决策模式来源于美国多元主义的政治传统。林德布罗姆认为，决策主体的多元化并不代表着决策价值观的分散性和冲突性，价值观的相似性使得对决策方案的渐进调整成为可能。然而，价值观的相似性并不意味着决策主体之间利益的趋同性，作为利益的权威性分配，对各自利益的争取和维护就成为决策主体的首要目标。决策主体之间彼此掌握的资源以及有待满足的利益需求决定了决策方案的调整幅度。一旦决策者之间的力量对比悬殊，则激进的改革方案就有可能取代注重按部就班的渐进方案。

(三)综合扫描决策模式

由于传统理性决策模式和渐进决策模式都有缺陷，在决策制定过程中都受到一定程度的限制，因此，人们试图寻找一种既能克服传统理性决策模式和渐进决策模式的缺点，同时又能综合它们各自优点的综合性决策模式。美国社会学家和政治学家阿米泰·埃特奥尼的综合扫描决策模式影响颇大，其核心观点在于决策的范围和影响是多种多样的，所以决策的本质便要求不同的政策过程。^[7]

1.埃特奥尼对传统理性决策模式和渐进决策模式的批判

(1)传统的理性决策模式对于决策的要求过于理想化，以致超出了决策者认识问题和解决问题的能力，完全理性决策是不可能的。

(2)渐进决策只是反映了社会中势力最强大而且有组织的那部分人的利益，而处于社会下层，政治上又无组织的那部分人的利益并没有被考虑进去。此外，由于渐进决策只把注意力集中在短期目标上，只是改变现行政策的某些方面，因而往往忽视基本的社会变革。对于那些重大的、带有根本性的决策，渐进决策就无能为力了。

2.综合扫描决策模式的基本内容

综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实际应用中存在的困难，又要尽力补救渐进决策模式的弱点，使这两种模式互相结合、相互补充，从而提高作出最佳决策的可能性。所以，综合扫描决策模式就是首先运用渐进决策模式来分析一般性的决策要素，然后在此基础上运用理性决策模式，这样既可以避免忽略基本的决策目标，同时也可以保证对最重要的问题做深入的科学分析。综合扫描决策模式既考虑了根本性决策问题，又涉及了渐进决策的需要，渐进决策模式限制根本性决策所要求的具体范围，从而降低了理性决策模式的非现实性程度，而理性决策模式是在长期的观点上探索方案，从而克服了渐进决策模式的保守性。^[8]

综合扫描决策模式是在吸取理性决策模式和渐进决策模式优点的基础上创立而成的一种决策模式。虽然这种决策模式有效地考虑到了理性决策模式和渐进决策模式的缺陷，但是，如何将这两种决策模式有效地综合起来，使综合扫描决策模式具有更强的操作性，这一点埃特奥尼并没有详细说明。

(四)公共选择模式

公共选择是指对非市场决策的经济学研究，或者说是把经济学运用于政治科学的分析。^[9]公共选择理论将市场决策中的“经济人假设”用于政府决策分析。它认为人无论是处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，都以自身利益的最大化为目标。换句话说，一个在市场交易中斤斤计较的个人并不会因他从事政府工作而变得大公无私，不计较个人得失。

以“经济人假设”为分析的前提条件，公共选择理论认为，政府和市场一样都是不完善的，政府官员对自身效用的追求会导致政府预算最大化，使政府机构工作效率低下，政府机构所遵循的政策往往是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。有鉴于此，公共选择理论认为应该尽量精简政府职能，将更多的事务交给市场来操作，通过市场竞争达到提高政府管理效率的目的。在公共选择理论家看来，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。

公共选择模式凭借其对现实较强的解释力而逐渐被研究者和实践者广泛接受，但是公共选择理论的基本观点并非是无懈可击的。

(1)信息。公共选择理论认为，市场竞争压力以及政府机构内部的竞争机制会迫使政府官员在决策过程中尽可能地搜集信息和做出比较好的决策，市场竞争机制这只“无形之手”也能使得公共利益因为决策者对个人私利的追求而实现。然而，这种认为通过市场竞争来减轻政府决策者收集和处理信息压力的观点似乎简化了政府决策的复杂性，市场竞争提供的信息充其量只能解决政府决策者提高效率所需要的部分信息问题，如提供公共服务的成本收益信息，但是，那些与公共服务的质量和公平有关的决策信息却很难借助于市场竞争来把握。

(2)价值。公共选择理论家对管理效率的关注使得市场模式成为其所信奉的最佳决策模式。但是，效率并非是政府所要面对的唯一问题，一旦市场可以替代政府有效地履行各种政府职能，那么政府存在的意义又是什么呢?况且，用市场机制取代政府成为公共服务的主要提供者并不能减轻公共服务生产和提供过程中的腐败和浪费程度。在追求个人效用最大化的行为导向下，诸如贪污腐败这样令人不能容忍的现象并不会因决策主体的不同而发生质的变化，关键在于决策者是否具有高尚的品格和高度的责任感以及现实的制度约束是否有效。况且，公共选择理论家们将决策者私利作为决策的出发点并不能概括全部的决策行为，个人利益至多只能成为决策者需要关注的内容之一，还有超越个人私利以外的其他动力机制，如政府职业的荣誉感、决策者的个人成就感等精神因素在推动着决策者尽可能地做出好的政策选择。