越南对外政策的决策机构

越南对外政策的决策机构

毕世鸿　杨　玮^[1]

摘　要:越南是共产党领导的单一制国家。作为国家和社会的领导力量，越南共产党在国家内外政策的制定上起着领导作用，在国会以及各种国家机构中也有着大量的共产党员和党组织。因此，在重要的决策过程中，越南共产党不论是在制度上还是在实践中都发挥着决定性的影响力，包括外交政策的决策。越南对外政策决策的最高机构是党的政治局和政治局常务委员，以外交部为首的政府机构充其量只是执行这些决策的机构。本文将对越南党和国家机构尤其是外交政策决策机构的概况进行简要的介绍，重点分析外交部的机构变迁和职能，并对政府在外交决策机构之间的调整和协调进行案例分析。

关键词:越南　对外政策　决策机构

The Foreign Policy Decision-Making Body of Vietnam

Bi Shihong Yang Wei

Abstract:Vietnam is a unitary country led by the VietnameseCommunist Party.The Communist Party is the leading force in the country and society.Themaking of domestic and foreign policies in the country is also on the leadership of the Vietnamese Communist Party.In Congress and various state agencies also have a large number of partymembers and organizations.Thus，in important decision-making process，the Vietnamese Communist Party，whether in practice or in the process，plays an indispensable rule，including inmaking foreign policy process.Vietnamese top foreign policy decision-making body is the party's Politburo and Politburo Standing Committee.Ministry of Foreign Affairs and the government is at best the agencies which implement these policies.This paper will introduce the Vietnamese party and state institutions，especially the foreign policy decision-making body briefly and focus on the organizations and functions changes of the Foreign Ministry.Government agencies related in foreign policy making are also analyzed.

Key words:Vietnam，foreign policy，decision-making body

越南的对外政策的决策机构主要包括越南共产党的中央委员会、政治局、中央对外委员会以及国会、外交部等。其中，由于受越南共产党单独执政的影响，越共的政治局和政治局常务委员在对外政策的决策过程中处于核心地位，负责制定越南外交的政策，而其他相关的机构甚至包括外交部仅起到参与提出外交政策的建议或者执行外交决策的作用。不过，随着革新的实施，外交部还有其他相关机构的作用在不断加大，在对外政策的制定中发挥的作用也逐渐增强。

一、对外政策决策机构的概况

(一)越南党和国家机构概况

1976年越南实现统一，成立了越南社会主义共和国。越南是共产党领导的单一制国家，然而自1986年实施革新以来，政治上开始允许较大的多元化。在外交上，越南1992年宪法第14条规定:越南社会主义共和国实行和平、友好的外交政策，扩大同世界各国的交流与合作而不论其政治制度和社会制度如何，相互尊重独立、主权和领土完整，互不干涉内政，平等互利;加强同各社会主义国家和邻近国家的团结友好和合作关系;积极拥护和支持世界各国人民，为争取和平、民族独立、民主和社会进步而进行的斗争。

越南国家主席是国家元首，是社会主义共和国对内对外的代表。主席由国会从其成员中选出，与议会的任期相同。1992年宪法规定，主席有许多权力:颁布法律和法令;指挥武装部队和主持国防委员会;提议国会进行选举、任命或罢免副主席、总理、最高人民法院主席、最高人民监控厅主席和他们的副手以及行使赦免权。^[2]外交上，1992年宪法103条第10款规定主席的职权包括，派遣或召回越南的全权大使，接受外国的全权大使，以越南社会主义共和国的名义同外国国家元首谈判，签订国际条约，决定批准或参加国际条约，必须呈国会，由国会决定的情况除外。

越南政府是行政机关，1992年宪法第112条第8款规定政府在外事上的职权主要有统一管理国家的对外工作，以政府的名义签订、参加、批准国际条约，领导越南社会主义共和国签订或参加国际条约的实施，保卫国家利益，保护越南公民及组织在国外的合法利益。总理在内阁中有着重要的作用，他有权委任部长以及重要政府机构。宪法同样也允许总理罢免各省市人民委员会主席、副主席的职务，但没有任命权。在革新之前，党员控制着或者担任着政府职位，官僚机构受到党的支配。革新后，政府各部的权力逐渐加强，同时他们对总理而不是对党的领导人负责。

1992年宪法第83条规定越南国会是越南社会主义共和国的最高权力机关，是人民的最高代表机关，是唯一具有立宪和立法权的机关，规定对内、对外的基本政策。但是国会主席必须由越共中央政治局委员担任，国会负责制定内外基本政策和经济、文化发展目标，确定国家机器组成和公民社会关系和活动的主要规则，每届任期5年，表面上国会拥有任命主席和总理等重要职务的广泛权力，但实际上是由越南共产党来掌握的。在20世纪90年代的改革过程中，国会开始积极参与有争议问题的决策活动，而这些问题以前属于政治局的权限范围。越南媒体认为，自从实施质询制度以后，“政府官员不再敢小看国会”，代表们不再是“举手表决机器”，国会也甩掉了“橡皮图章机构”的帽子，权力和职能明显加强。^[3]国会代表现在经常直言不讳地质疑政府和各部部长的表现。

越南共产党是国家和社会的领导力量，其最高机构是中央委员会。政治局由中央委员会选举产生，并在委员会闭会期间代表委员会工作。政治局是权力的真正所在，政治局制定的政策和做出的决定下达到党和国家下级机构。在政治局中，总书记最有权威。在越南，党员在各级政府机关中都发挥着重要的作用，党的机构，而非政府机构，拥有决策的权力。同时党也通过专门的党的委员会在政府中设立党组织对政府机构进行监督，另外党内也有专门负责宣传、科教、文化以及内政的委员会。1986年革新后，党开始和其他政治机构分享权力。1992年宪法指出越南共产党只是越南政治和社会的领导力量之一，党的一切组织必须在宪法和法律的范围内活动。革新后党不再管理经济部门，其主要工作是对理论问题和经济发展原则进行研究。然而，党的领导仍然决定着政策的方向，而且国家机关内部的党组织仍然存在。例如，1992年6月的全国代表大会就重申了党组和党的工作者委员会的重要性。在国会中，党组监督党员代表的行为，同时动员无党派人士拥护党的路线。党对国家机关的建设仍负有责任，通过党的工作者委员会与国家机关携手合作，而党的工作者委员会向政治局和书记处汇报政府的决策及其实施情况。

(二)对外政策决策机构概况

在越南，参与对外政策决策的党和国家的主要机构有:

越南共产党:中央委员会(Ban chap hanh Trung uong)、政治局(Bo Chinh tri)、中央对外委员会(Ban Doi ngoai Trung uong)、中央军事委员会(Dang uy quan su Trung uong)。

国家:国会(Quoc Hoi)、国会常务委员会(Uy ban Thuong vu Quoc hoi)、对外委员会(Uy ban Doi ngoai)、国家主席(Chu tich nuoc)、国防安全会议(Hoi dong quoc phong va an ninh)、政府办公厅(Van phong Chinh phu)、外交部(Bo Ngoai giao)、公安部(Bo Cong An)、国防部(Bo Quoc phong)、计划投资部(Bo Ke hoach va Dau tu)、商业部(Bo Thuong mai)、财政部(Bo Tai chinh)、国际经济合作国家委员会(Uy ban Quoc gia ve hop tac kinh te quoc te)、国家社会人文科学中心(Trung tamKhoa xa hoi va nhan van quoc gia)。^[4]

在越南，共产党是国家和社会的领导力量，同时，在国会以及各种国家机构中也有着大量的共产党员和各种各样的党组织。因此，在重要的决策过程中，越南共产党不论是在制度上还是在实践中都发挥着决定性的影响力，包括在外交政策的决策过程中。

在越南共产党内部，事实上的决策核心机构是政治局和政治局常务委员。在对外政策决策过程中，越共中央对外委员会既是参与制定对外政策的参谋机构，也是执行机构，主要负责提出一些意见和建议，对党、国家和中央团体关于对外领域的课题进行参与审定，实施由政治局、书记处委托的一些任务等，由此可见，它只是发挥了辅助性的功能。所以，从这个事实上来说，越南对外政策决策的最高机构是党的政治局和政治局常务委员，外交部和其他相关机构充其量只不过是这些决策的执行机构。

但是，越南外交政策的决策过程并不是从党政治局、常务委员到政府、外交部的单向传达过程。也就是说，外交政策的出台并不是完全由党政治局、常务委员制定，由外交部来执行的单向的过程，而是在党的核心领导下的，各个机构也发挥着相应的重要作用。表现为以下三点:

第一，外交部的作用。虽然在越南，最终决定对外政策基本路线的是政治局，但是，在这个决定过程中，以外交部为首的政府机构的意向还是发挥了重要的作用。具体表现为对信息进行收集和分析，提出可能的选择方案，通过这些程序将自己的立场和观点反映到决策中去。例如，外交部是从事外交工作的专门机构，同时，通过包括非社会主义国家在内的各地的使领馆，密切注视国际社会的各种动向。这些由外交部作出的局势判断，可以通过从政府到越南共产党的正式途径或者外交部内部的党组织，对党中央的对外关系部委或政治局产生直接或者间接的影响。

第二，参与外交政策决策的机构之间的调整。由于国际关系的密切发展使得国内问题与对外问题之间的界限变得越来越模糊。这样，参与对外决策的机构不断增加，如计划投资部和商业部，前者负责外来投资，后者负责发展对外贸易。因此，这些机构之间的调整成为外交政策决策过程的重要部分。在自由民主主义国家中，各种政党和团体的要求在对外政策决策过程中相互交错。虽然越南实行的是越南共产党单独执政的体制，也还是可能会产生类似的变化和发展。越南革新政策的一环便是“对外关系的扩大、多样化、全方位”的政策，在这个政策指导下，与各种争端有关的政府机构和国会等的影响力也逐渐增大。例如越南国会于2010年6月19日召开的第12届国会第7次会议进行集体表决以20票赞成、30票反对否决了政府提出的采用日本ODA建设高铁议案，理由是该工程在经济上考虑不周，这可以说是越南民主进程中的一次标志性事件。在此之前越南国会通常都会支持政府的提案，很少有否决的先例。^[5]

第三，参与地区间组织使得部分机构的作用增大。通过参与东盟(ASEAN)和亚太经合组织(APEC)等地区间组织的活动，有可能对越南的对外决策产生很大的影响。虽然，这些地区间组织基本上都不要求成员国分割或转让自己国家的主权，而是以缓慢发展国家间的合作为目的，但不可否认的是，一旦加入这些多国组织，就会对成员国制定其对外政策施加一定的影响。也就是说，对外政策决策过程与谈判过程的区别变得比以前暧昧许多，谈判过程有可能变成决策过程的一部分。在进行多国外交时，由于负责直接谈判的机构是外交部和各种经济部委等部门，我们可以很容易地推测，至少在涉及谈判的具体办法上，即便是越南共产党，也不得不扩大这些相关机构工作人员自由处置的权限。

在现在的越南，由于公开的资料非常少，越南外交政策制定过程中相关机构的作用和相互关系仍很难掌握。

二、外交部功能和组织的变迁

如上所述，越南外交部与其说是外交政策的决策机构，还不如说是外交政策的执行机构更为贴切。但是越南外交部在对外决策过程中仍发挥着不可忽视的作用。这点可以从历届外交部长同时也是越共政治局委员推测出来。在外交部的机构变迁过程中，不同阶段仍然能够投射出其外交政策的理念和作用。

第一阶段:外交部成立初期

1945年9月2日，胡志明宣告了越南民主共和国的独立，他本人担任国家主席并兼外交部长。1946年4月7日，外交部作为正式的国家机构而成立，但在当时，并没有成立按照地区或争论焦点分成专门的司局。1954年7月，日内瓦协定签署以后，越南民主共和国政府进驻河内，外交部也开始进行机构的组建。其结果，外交部内部相继设立了人民民主、社会主义各国局、东南亚局、法国·西欧局三个地区局。直到1957年，这些地区局被重新改编为苏联·东欧局、西欧·美洲局、亚洲·非洲局。

进入20世纪60年代，越南(抗美)战争的规模扩大，河内的领导人将越南南方的武装斗争与外交斗争相结合，通过在国际上形成有利的力量对比关系来达到自己的战略目的。可以说，在越南战争时期，越南的外交政策带有浓厚的战时色彩，在以取得战争胜利为国家最高利益的情况下，越南外交只不过是为了赢得战争而采取的辅助手段之一。

第二阶段:外交部的经济职能得到加强

1974年2月，越南政府重组外交部的经济相关部门，成立经济局。当时外交部经济局的作用大多局限于从业务上参与有关国际经济的基础调查以及对外经济谈判。1984年6月召开的越南共产党五届六中全会上，越共总书记黎笋(Le Duan)做了题为《一个世界市场》的重要讲话，主张将扩大与资本主义国家的经济关系作为党和国家的重要课题。^[6]外交部开始被寄予厚望。其作用主要就以下一些具体课题进行分析和提出建议。例如，如何摆脱对经互会的过度依赖，如何处理因入侵柬埔寨而导致的国际禁运，如何将石油资源转化为外汇收入，如何获得外国的投资等等。^[7]

1985年，外交部的经济相关部门大幅扩张。原来的经济局分割为对外经济政策规划局、经济合作局和世界经济局3个局。对外经济政策规划局负责制定相应政策，后两个局负责收集信息。但是，3个局之间的合作并不协调。1986年，上述3个局合并为经济政策规划局和经济合作局，1987年，统一为经济政策规划局。1988年，经济政策规划局与文化关系局合并为经济·文化规划局。1989年，该局又与国际组织局合并成为全方位经济·文化规划局。1992年，经济局又重新从全方位经济·文化规划局中分离出来，于1994年改组为经济政策规划局，其工作大致分两类。首先是收集有关对外经济关系的信息，其对象从国际经济的宏观分析到包括联合国、不结盟运动在内的各种国际性组织的经济功能。其次是促进对外经济关系的发展，涉及贸易、直接投资、政府开发援助(ODA)、劳务输出、旅游等领域。

另外，经济局独立出去之后，全方位经济·文化规划局改编为国际组织局。国际组织局与计划投资部共同管辖外国的政府开发援助(ODA)。通过越南政府驻纽约的联合国代表处，国际组织局在以联合国为舞台的外交活动中扮演了重要的角色，直到1995年越美关系正常化之前，该局作为越美之间进行接触的唯一渠道发挥了不可替代的作用。^[8]

第三阶段:外交部在政治和安全领域发挥重要作用

早在越南(抗美)战争结束以后，外交部就开始在政治和安全保障领域开始探索发挥新的作用。

1978年6月设立世界问题局。其主要研究对象是国际和平和安全以及裁军问题、殖民地化和民族自决问题、人权问题和社会问题、联合国和不结盟运动的体制以及组织问题，并与外交部内其他司局进行合作，一起就有关欧洲的集体安全保障、亚洲的集体安全保障、联合国的人道援助、国会议员联盟、东南亚地区的和平、稳定、地区合作构想、民族解放运动等具体问题的“方针和政策”进行研究。^[9]

1978年，外交部设立了综合研究对外政策的小委员会，1990年改为对外政治·经济政策规划局，并于1993年改组为对外政策规划局。该局的人员编制有10名左右，可以有的放矢地开展工作。该局与外交部内的党委之间经常密切地交换意见，对越南共产党和国会提交的有关对外政策的文件，也经常由对外政策规划局起草。对外政策规划局制作的形势分析报告，也在包括外交部在内的各部委之间传阅。对外政策规划局的工作还包括起草有关党和国家领导人出国访问或外国要人访越的基本计划。

第四阶段:外交部的专业化发展新动向——东盟局的成立

越南共产党七届三中全会开幕式上，越共总书记杜梅发表了重要讲话，主张“对外关系的扩大、多样化、全方位”^[10]。其中的“全方位”方针，肯定了积极加强与包括东盟在内的国际组织的关系。1994年1月召开的党任期中间全国代表大会上提交的政治报告，作为公开的党的文献，首次提出要改善与“东盟国家和东盟组织”的关系^[11]。1994年召开的东盟外长会议事实上决定第二年接受越南入盟，越南外交部于9月成立了东盟局。东盟局主要负责两个方面的工作。

第一，处理越南与东盟之间的个别问题与有关的方针、政策、措施，向外交部长提供建议。东盟局的管辖范围仅限于与东盟组织的关系，因此，像亚欧首脑会议(ASEM)这样的大型活动则不属于东盟局的管辖范围，而是属于其他局的管辖范围。而东盟地区论坛(ARF)作为东盟组织的活动之一，属于东盟局的管辖范围。

第二，对于有关越南与东盟组织之间的合作关系，东盟局起着辅佐外交部长的作用，即协调与国内各部、各级、各组织的各种活动与外交部相关活动的关系。在这一点上，东盟局基本上属于外交部的一个司局，与此同时，该局还发挥着更为广泛的作用。即使从形式上看，东盟局等同于其他东盟国家外交部的相关司局，兼任针对每个加盟国的各国事务局(National Secretariat)的相关工作。越南的各国事务局成立于1995年10月，之后，东盟局发挥了外交部的一个司局和作为越南全体的各国事务局的双重职能。东盟局与其他加盟国的各国事务局与位于雅加达的东盟秘书处保持着密切的联系。将来，随着东盟在越南对外关系中的重要性的增大以及越南在东盟中地位的上升，东盟局的作用也会随之增大。

总之，虽然受到共产党单独执政原则的限制，党掌握着对外路线的最终决定权，但是，外交部在对外政策决策过程中的作用却是不断在增强。

三、政府内部的政策调整

“对外关系的扩大、多样化、全方位”使得与对外政策决策有关的机构不断增加，调整这些机构之间活动的必要性也不断增大。上一节提到的外交部东盟局的第二个作用，也就是在参与东盟的地区合作过程中，协调国内各个机构和外交部之间的关系的作用，会比原来增加并日益重要。但从实际操作来说，东盟的活动广泛涉及政治、安全保障、经济和文化等国际关系的各种领域，如果让外交部单独来协调与其有关的所有政策，是不可能也不恰当的。这些问题，随着对外关系的多样化和全方位的发展，变得越来越明显。为对其组织机构进行调整，越南政府已经尝试了一些方法。其中之一，就是在政府内部的各部之上成立一个有权威的“国家委员会”，以总理为中心提供政策调整的环境。以下，以1995年成立的东盟国家委员会和国际经济合作国家委员会两个机构为例，分析政府内部设立的委员会在对外政策决策时在机构间的调整作用。

第一个例子是1995年10月10日成立的东盟国家委员会。其目的是协助总理“指导与东盟国家的安全保障、政治、经济、文化、社会、科技等各种关系”。明确规定其委员长为“陈德良副总理”，委员长以下设政府办公厅主任(部长级)、外交部长、计划投资部部长、商业部长和财政部长5名委员，并由政府办公厅副主任(副部级)兼任该委员会的秘书长。^[12]委员会在政府办公厅设有秘书处，拥有包括青年经济学家在内的专门工作人员。

东盟国家委员会不包括国防部长和公安部长，关于东盟的政治和安全保障关系的问题，外交部长可以通过副总理与总理进行协调。因此可以认为，至少在与东盟的关系上，对于政治和安全保障问题，外交部比原来拥有更大的发言权，与东盟的政治和安全保障合作理所当然地被归结为东盟外长会议的传统议题。

对于对外经济政策，东盟国家委员会的成员中包括计划投资部部长、商业部长和财政部长。他们与政府内部的调整机构形成互相呼应的结构，并且仅仅限于与东盟之间的关系，与东盟以外的多国组织的关系并没有纳入其工作范围。

第二个例子是国际经济合作国家委员会。该委员会于1998年2月10日成立，与东盟国家委员会一样，国际经济合作国家委员会的目的是在政府内的政策调整方面协助总理，当然，后者应调整的政策领域与前者有所不同。国际经济合作委员会所管辖的领域集中于对外经济领域，其对象并不仅限于东盟。其中包括对参加东盟以及ASEM的经济和贸易活动有关的各部委、各部门、各地方政府的活动进行指导和调整;参与WTO与APEC的谈判进程;参与国际经济贸易组织的相关活动以及相互之间的谈判;为适应国际经济贸易组织进行国内法体系以及国内政策的调整、修改和完善等内容。^[13]

国际经济合作国家委员会的成立也使商业部在对外经济政策决定过程的地位得到了极大的提高。在商业部副部长担任该委员会秘书长的同时，该委员会秘书处就设立在商业部，而不是政府办公厅。根据副委员长的建议，由委员长决定秘书处的职能、任务和编制。

东盟国家委员会各委员的任务分担范围并没有被明确，由委员会决定的重要议题的选择、政府政策的具体化、为实现国际经济贸易一体化的计划推进、对外谈判方针的制定等事项，都在每月召开的全体例会上进行，同时对于委员没有必要全体出席予以解决的各种问题，则由委员长、副委员长和秘书长三者进行协商。

总之，东盟国家委员会的成立是在政治和安全保障领域提高了外交部的发言权，而国际经济合作国家委员会的成立则是在对外经济领域增大了商业部的力量，从而实现了政府在对外决策方面的调节作用。具体而言，外交部将国际一体化室从其经济局中分离出来，以对国际经济合作国家委员会的成立采取相对应的措施，而至少在围绕着与国际经济贸易组织之间的关系进行政策调整方面，外交部也表明了应该让商业部发挥中心作用的基本态度。

结　语

综上所述，越南对外政策的决策由党的政治局和政治局常务委员负责制定，党的其他机构以及前文提到的其他相关机构均在一定程度上提供政策建议和意见，参与外交决策的制定过程，以外交部为首的政府机构更偏向于作为这些外交政策的执行机构，最终的决定权还是由党的政治局和政治局常务委员掌握。当然，随着政治的发展和越南的革新，这些机构在越南共产党的领导下可能会开展更为密切的协调和合作，并且合作也越来越复杂和深入。外交部以及其他的相关部门，也可能会逐渐地获得一些在制定外交政策方面的权力，由于受越南政治制度的影响，越南共产党仍然握有最终决定权。不过，在现阶段，越南政府公开的相关资料仍然较少，研究较为困难。同时，希望越南方面在外交政策制定方面的更为详尽的过程可以公开更多的资料，更为透明和公开。

【注释】

[1]毕世鸿:云南大学国际关系研究院东南亚研究所副教授，云南大学GMS研究中心副主任;杨玮:云南大学国际关系学院2009级硕士研究生。

[2]［澳］约翰·芬斯顿著，张锡镇译:《东南亚政府与政治》，北京大学出版社2007年版，第351页。

[3]尹鸿伟:《否决高铁项目彰显越南国会作为》，2010年7月16日，参见新浪网，http://news.sina.com.cn/pl/2010-07-16/131720693919.shtml。

[4]［日］白石昌也编，毕世鸿译:《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第180页。

[5]尹鸿伟:《否决高铁项目彰显越南国会作为》，2010年7月16日，参见新浪网，http://news.sina.com.cn/pl/2010-07-16/131720693919.shtml。

[6]［日］小笠原高雪:《越南对外路线中“新思考”的萌芽》，载［日］《外交时报》，1990年第1268期，第46页。

[7]［日］白石昌也编，毕世鸿译:《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第185页。

[8]Abuza，“Institutions and actions in Vietnamese foreign policymaking:Aresearch note”，Contemporary SoutheastAsia，Dec 1997，p.321.

[9]［日］白石昌也编，毕世鸿译:《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第186－187页。

[10]［日］小笠原高雪:《越南的东南亚政策与东盟》，载［日］《国际政治》，1997年第116期，第46页。

[11]［日］小笠原高雪:《作为太平洋国家的越南——对安全保障的新探索》，载［日］《海外事情》，1994年第42卷第6期，第97页。

[12]Quyet dinh so96－TTg ngay 8－2－1996 cua Thu TuongChinh Phu ban hanh Quy che To vhun va Hoat dong cua Uy Ban Quoc Gia dieu phoi hoat dong cua Viet Nam trong ASEAN，Hien Phap nuocCong Hoa Xa HoiChu Nghia VietNam va CacVan Ban Phap luat ve To chuc bomay nha nuoc，Nha Xuat ban Chinh triQuoc gia，Hanoi，1998，pp.717－722.

[13]Quyet dinh cua Thu TuongChinh phu so118/1998/QD－TTg ngay08/07/1998 ve viec ban hanh Quy che lam viec cua Uy ban Quoc gia ve Hop tac Kinh te Quoc te，Cong bao，so 24-31-8-1998，pp.1 407-1-410.