对外政策的含义

对外政策的含义

对外政策（Foreign Policy）乃是一个纯粹的外来词汇。在西方列强东来之前，中国历史上没有现代意义上的“对外政策”。作为中国古代统治者的中原王朝，视整个世界为“天下”，视自己为天下的中心，视周边为文化尚未开化的地区，而王朝的最高权力拥有者——天子是“天”在大地上的代理人，犹如基督教中教皇是上帝在人间的代理人一样，他拥有对整个世俗世界的统治权力。从某种意义上说，自秦始皇开始，中华帝国实际上就成了一个“世界政府”，而皇帝则是这个世界政府的最高首脑。既然如此，中国和周边少数民族政权就不可能平等的来往，中国对它们的政策就不是“对外政策”而是“治边”，处理和周边少数民族关系的机构也不是“外交部”，而是“理藩院”，某种程度上类似于我国今天的国家民族事务委员会。

从实践上说，中国真正具有“对外政策”含义的政府行为是《辛丑条约》之后外务部的设置。从学理上说，“对外政策”这个词是随着西方国际关系学的传播而引入中国的。这个词的英文是“Foreign Policy”，在译成中文后，出现了“对外政策”和“外交政策”两种译法，而且最初人们倾向于使用“外交政策”。20世纪80年代我国介绍西方国际关系学理论的书籍以及我国学者编写的国际关系学理论的书中基本上采用这种译法，如张季良先生主编的《国际关系学概论》即是如此。时至今日，著名教材《世界政治》的中文译本也是将“foreign policy”翻译成“外交政策”^[1]。

但是，“对外”和“外交”这两个词的涵义是不同的。“对外”在英文中对应的是“Foreign”，而“外交”在英文中对应的则是另一个词——“Diplomatic”。“对外”在国际关系中是指一国对他国——包括政府、政府间国际组织、国际非政府组织的关系，以及处理这些关系的原则和手段；而“外交”是指以和平方式进行的一种对外活动，它是一国实现其对外政策目标的手段之一。对外政策包括外交政策，外交政策是对外政策中的一部分。

由于翻译的原因，造成了我国学者与西方学者之间，以及中国学者之间对“Foreign Policy”的不同理解。把“Foreign Policy”译为“外交政策”的中国学者认为，它是一国处理国际问题和对外关系问题，进行外交活动所遵循的基本原则和行动方针，所以它应该包含在国家对外战略之中，于是对西方学者把战略等同于政策，甚至把战略包括在政策中大惑不解或不以为然^[2]。而另一部分把“Foreign Policy”译为“对外政策”的中国学者则认为它“是国家用来管理它同边界以外的世界，特别是同其他国家的关系的原则和实践；是维护国家利益和目标的手段；是国家追求其自身利益时对待他国的行动进程”^[3]。这种理解与西方学者的理解很接近。

鉴于我国学者把“Foreign Policy”译为“外交政策”是一种误译，所以本书在论及Foreign Policy时以“对外政策”为准。根据《国际关系辞典》的定义，对外政策是国家决策者为实现国家利益所规定的特定目标而制定的处理与他国或国际主体关系的战略和行动方针，是确定国家利益同经常变化的国际环境实际状况能动的结合的过程^[4]。