政策评估的含义

一、政策评估的含义

评估是指对事物的评价和估量。人们对任何事物的认识都有一个由表及里，由现象到本质的认识过程。由于人们认识活动的局限性和政策活动本身所具有的复杂性，政策规划的目标和手段都可能在政策执行中遇到这样或那样的问题，预想中具有可行性的政策并非就是实践中可行的政策。因此，人们既需要对政策进行科学地规划和有效地执行，还需要政策执行信息的反馈和对政策效果的评估。

政策评估是对政策的效果进行研究，是伴随着政策实践与理论研究而产生的政策科学理论与方法。其主要目的在于鉴定人们所执行的政策在达到其目标上的效果，确认政策对问题的解决程度和影响程度，并运用研究设计的原则，通过对政策效果的透视和分析，辨识政策效果的成因，分析某种效果是政策本身的作用还是其他因素所致，以便通过优化政策运行机制的方式来强化和扩大政策的效果。因此，进行政策评估，一方面有助于把握政策动态运行的整体过程，另一方面也有助于检验政策效果，提高决策与政策执行的质量。

（一）几个有代表性的政策评估定义

M.C.Alkin认为“政策评估是确定重要的决策范围，收集选择信息资料，为决策者提供方案选择的依据”。^[1]N.Lichfield认为“政策评估是描述各种解决问题的方案，陈述各种方案的优劣点”。^[2]J.E.Anderson认为“若把政策看成某种有序的活动过程，那么其最后一个阶段便是政策评估。概括说来，政策评估与政策（包括其内容、实施及效果的）估计、评估和鉴定相关”。^[3]E.S.奎德定义：“政策评估从广义上讲是确定一种价值的过程分析，狭义上，却是调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以均衡。”^[4]安德森说：“政策的评价与政策的估计、评价和鉴定有关，作为某种功能作用，政策评价能够而且确定在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。”^[5]S.S.Nagel认为：“政策评价主要关心的是解析和预测。”^[6]威廉·邓恩（William Dunn）说：“政策评估是这样一个领域的工作，努力用多种质询和辩论的方法来产生和形成政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题。”^[7]林水波、张世贤认为：“政策评估是有系统地运用各种社会研究程序，搜集相关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向，指明社会干预政策的效用。”^[8]朱志宏认为：“发现误差、修正误差就是政策评估。”^[9]20世纪80年代末期，库巴和林肯（Cuba And Lincoln）将政策评估理论发展概括为四代过程：第一代为效果评估，注重的是衡量；第二代为使用取向评估，注重的是叙述；第三代为批评评估，注重的是判断；第四代是他们所阐述的反应性建构主义评估，注重的是理论与方法的重新建构。^[10]弗兰克·费希尔（Frank Fischer）在《公共政策评估》一书中特别提出，政策评估应该是实证评估和规范评估的统一。实证评估是指在“怎样做”——首先提出评估的基本经验和方法，然后指出这样正确地实施的基础上考察是否达到了预期目的。而弗兰克·费希尔更注重评估政策中的价值判断问题——该政策是否体现了广为接受或期待的目标和价值?从这个意义上，他把政策评估概念化为“一种通过实践进行审查的形式，这种形式与政策评判的经验问题和规范问题相关”。^[11]

尽管不同的专家和学者对政策评估有不同的理解，我们还是可以从中归纳一些共性。

（二）对几种政策评估定义的归纳

通过对政策评估理解的把握和对定义个性的剔除，我们可以把政策评估的定义归纳为以下几点：

第一，政策评估是一种价值判断分析过程。第二，政策评估是前评估，即针对政策方案进行的评估。通过分析、比较各种不同的政策方案，指出每个方案的可行性及其相对的优缺点。它主要包括对政策方案进行的价值分析、可行性分析和后果预测分析。价值分析主要是对政策目标满足社会需要程度的分析；可行性分析是对政策提出的各项方案措施的具体条件进行分析；后果预测分析主要是对方案实施后对出现的情况和后果进行预测，对可能付出的代价和可能获得的收益进行分析比较。整个评估的焦点集中在政策的预期结果上。第三，政策评估是过程评估，是对政策全过程的评估，是贯穿于整个政策过程的功能性活动。第四，政策评估是后评估，是针对政策实际效果进行的评估，是政策过程的最后一个阶段。其目的在于判断一项既定政策付诸实施以后是否产生了预期的政策效果，产生了哪些效果，还存在哪些问题，问题是如何产生的，如何才能解决这些问题。

如果说前评估和过程评估都属于广义上的政策评估的话，那么后评估这种狭义上的政策评估可能更符合政策过程研究视野中的政策评估定义。因为这种评估相对于前评估和过程评估，所依凭的材料和信息更具有实在性和完整性，在阶段上更具有独立性，因而其评估结论也就较为客观和科学。

由此看来，对政策评估含义的理解可以从政策过程的最后一个阶段着眼，以“政策效果”为核心概念，并以此回溯考察政策过程的各个环节，强调价值层面的评估。即依据一定的价值标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断，目的在于使这些政策的相关信息成为政策变化、政策改进和制定新政策的依据。