机构改革与行政机关的发展

四、机构改革与行政机关的发展

（一）机构改革与行政机关的变迁

1.机构改革的简单回顾。自1982—1983年机构改革以来，国务院行政机构经历了二“增”四“减”，其中二“增”均为精简后的增加。

1982年起发动的机构改革取得了一定的成效，国务院的工作部门由原来的100个减少为61个，其中部委43个，直属机构15个，办公室2个，办公厅1个，工作人员3.9万。但到1987年底，国务院机构又增至72个，其中部委45个，直属机构22个，办事机构4个，办公厅1个，工作人员5万多。这是80年代第一次精简后的增加。

1988年机构改革方案随之出台，由于抓住了“转变职能”这一关键，这次机构改革取得了较大成绩，国务院共设68个工作部门，其中部委减少为41个，直属机构减少为19个，办公厅1个，但办事机构增设为7个。此外国务院原有82个非常设机构，调整后减为43个。但是，至1993年八届全国人大一次会议召开前夕，国务院机构又增至86个，且非常设机构的数量有83个之多。这是80年代第二次精简后的增加。

其后，国务院又分别于1993年和1998年实行了机构改革。经过1993年机构改革，国务院机构比原来的86个减少了27个，共59个，其中部委机构40个，直属机构和办事机构18个，办公厅1个。国务院非常设机构也减少为26个。1998年机构改革又将国务院的部委机构减少为29个。此次国务院机构改革迈出了较大的步子，为地方政府机构改革创造了有利的条件。

以1998年国务院机构改革为例，机构精简的方式主要有：

第一，合并。将原有的两个或数个机构合并，成立新的机构。如在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部。由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。

第二，改质。使原来的国务院工作部门改变性质，改制或组建为非行政机关的组织。如国家经济体制改革委员会改为国务院高层次的议事机构不再列入国务院组成部门序列。将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，并把化工部和两个总公司下属的油气田、炼油、石油化工、化肥、化纤等石油与化工企业以及石油公司和加油站，按照上下游结合的原则，分别组建中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司以及若干大型化肥、化工产品公司。

第三，降级。使原有机构在国务院行政序列中的级别降低。如将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会，分别改组为国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家国内贸易局、国家轻工业局和国家纺织工业局，由国家经贸委管理。将林业部改组为国家林业局，列入国务院直属机构。

2.机构改革与行政机关的变迁。机构改革对我国行政机关的变迁产生了深远的影响，这表现在：

第一，对行政机关设置的影响。国务院组成部门的数量总体呈下降趋势。从上述的简单回顾可以看出，国务院的部委机构从1982—1983年的43个到1988年为41个，再到1993年的40个和1998年的29个，这一变化是循着精简机构的轨迹进行的。机构改革实际上是以国家政策、方案的形式来规定行政机关的设置。同时，由于进入法定程序并经全国人大通过，机构改革方案获得了法律地位，成为我国行政机关设置的有力依据。

第二，对行政机关编制的影响。机构改革也对国务院的工作人员总数做出规定，如1982—1983年机构改革规定国务院的工作人员为3.9万；1998年机构改革对国务院的机构减编定员工作还规定了时间表，要求通过人员分流使国务院工作人员减少为原来的一半。这些都一定程度上促进了行政机关编制的合理化。

第三，对行政机关职能的影响。总体上，机构改革使行政机关的职能分配趋于合理化。这首先表现为行政机关与非行政机关之间职能的明晰，即尽可能改变原来的企事业单位、议事协调机构等非行政机关也享有行政职权的现象。如上述的化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，即组建新的国家石油和化学工业局来承担这些政府职能。这样就改变了原来的石油天然气总公司、石油化工总公司也承担行政管理职能的情况。其次，行政机关的职能分配的合理化还表现在机构改革及时调整了行政机关的职能，以使之适应新形势发展的需要。例如，随着信息业和网络业在我国的迅猛发展，原来的几个部门分块管理的情况已不适应形势发展的需要。为了保证对国家通信主干网、广播电视网、军工部门和其他部门专用通信网的统筹规划，在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部，并把广播电影电视部、航天工业总公司、航空工业总公司的信息和网络管理的政府职能并入信息产业部，从而不但在一定程度上突破了原来的政府职能，而且实现了行业管理的专门化。再如，为了适应建立完善的社会保障体制的需要，在劳动部的基础上组建劳动和社会保障部，把原由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险，以及卫生部门管理的医疗保险，统一由劳动和社会保障部管理，从而使其成为统一的社会保障机关。

但是，机构改革前后也暴露了我国行政机关发展中的一些问题，例如：

第一，行政机关设置、行政机关编制中人员定额的弹性过大。这表现在机构改革后常出现精简后的反弹性膨胀。上述1982—1983年机构改革和1988年机构改革后出现的精简后的膨胀就说明了这一点。行政机关的编制也是如此，如1987年底国务院工作人员又从1982—1983年机构改革规定的3.9万反弹为5万多。没有有效的立法和具体的规定，上述问题难以在实质上解决。

第二，行政机关的内部机构设置，即行政机关编制中的机构设置未能引起足够重视。在行政机关的设置日趋精简的情况下，对行政机关的内部机构设置不科学，有可能造成行政机关的内部机构不能相应趋于合理化，并使行政机关的内部机构有可能代替行政机关行使职权，混淆行政机关的内部机构和行政机关之间的界限。

（二）行政机关的发展

行政机关的发展，是指行政机关适应社会主义建设事业的推进，并保持与其所管理的事务之间的平衡，既不能有事务而没有对口机关管理，也不能因管理事务的增多而随意增加机关本身的数量或其内部机构及人员的数量，并使行政机关在设置和编制上最终符合精简、精干的原则。具体来说，就是要使中央行政机关和地方行政机关的职能、设置和编制实现规范化。这对我国是有现实意义的，行政机关的发展立足于在机构改革已达到的成就的基础上解决机构改革前后出现的问题。

1.行政机关职能的规范化。行政机关职能的规范化体现在行政机关职能的明晰化、专职化上。行政机关的职能主要在于对国家行政事务进行管理。国家行政事务种类繁杂，随着国家活动领域的不断深入和扩展，行政事务总是层出不穷，不断增加，行政机关的职能也就随之增加。行政机关的发展就表现在对不断出现的行政事务及时实施自己的管理职能，但这种职能的承担者只应是相应的行政机关，而不应用其他组织替代行政机关行使行政职能。

在实践中，有大量的非行政机关的组织，如企事业单位、办事机构等都承担着一定的行政职能。由于它们不是行政机关，因而是不能独立承担其行为后果、享有行政主体资格。这就造成能独立承担行为后果的行政机关没有履行其职能而履行了该职能的组织又不能承担法律责任的尴尬处境，为此就有必要对企事业单位等组织的职能和行政机关的职能进行界定。

就行政机关的发展而言，界定行政机关的职能，一是在新事务出现之初，就尽量避免以企事业单位等组织代替行政机关实施行政职能；二是从企事业单位等组织手中及时收回其行政管理的职能，这也是我国政府职能转变的重要方面，机构改革也在朝这个方向努力；三是尽量避免行政机关出于对企事业单位等组织的“照顾”而把其某方面的行政职能出让给后者；四是对行政机关的职能本身做出限定，即要求加强行政机关宏观调控的职能，强化服务职能并减少直接管理企业的职能。

行政机关的一项整体性行政事务可以划分为许多项具体的行政事务，故在实践中常常出现某一整体性的行政事务由多个行政机关分别承担一部分具体事务的情况。这种情况的出现有其现实意义，但更会为行政机关的宏观管理设置障碍。为改变这种状况，就有必要使整体性的行政事务归属于统一的行政机关加以统一管理，即实现整体性的行政职能的专职化，由专门的行政机关实施管理权。

就行政机关的发展来说，行政机关职能的专职化，一是在行政机关设置之初就尽可能避免对整体性行政事务的无序分割；二是把同属于一项整体性事务的各项具体事务的管理权限从分管的各个部门手中及时收回，由统一的行政机关掌管。

另外，一些非常设机构在我国的行政管理中也常常在一定时间内承担着特定的行政职能，地方各级政府的派出机关也事实上承担着一级政府的职能，这都有待于规范。

2.行政机关设置的规范化。宪法和有关组织法对中央和地方政府的职权均有明文规定，对它们的工作部门的职能划分却没有具体规定；《国务院行政机构设置和编制管理条例》作为行政法规对国务院的行政机构的设置和编制有一定指导意义，但对各机构的职能划分没有做出界定，对机构数量和人员定额也没有限制性规定。这些现状都使行政机关的设置具有较大弹性。自1988年起，我国就开始制定“三定方案”，即定职能、定机构和定编制，但“三定方案”性质含糊、效力不明，行政机关的设置工作仍有待规范。

行政机关职能的规范化对行政机关设置的规范化提出了要求。行政机关职能统归于行政机关并实现专职化就要求行政机关在设置之初就明确其设立的必要性和可行性、与其他行政机关职能的划分。这样才能既避免重复设置，又使行政机关在确有必要扩大其职能时不至于侵犯其他国家机关的职能。

就行政机关的发展来看，行政机关的设置一方面要做到有法可依，即要加强立法工作，对行政机关的设置作法律法规上的限定，其关键在于使行政机关的设置符合职能需要，并明确数量限制和层级规定；另一方面要做到行政过程中对行政机关设置的从严要求，即在实践中始终贯彻精简、精干的原则，这就要求对行政机关设置在审批、程序和监督上作出严格规定。

3.行政机关编制的规范化。行政机关编制也有待规范化，在机构改革取得有效成果的情况下，加强行政机关的编制管理有助于巩固机构改革的成效，并防止行政机关的发展出现反复。

就行政机关的发展而言，行政机关编制同样要加强立法，对行政机关编制不仅要有对领导职数的硬性规定，而且更要对行政机关的人员定额、人员结构比例和内部机构的设置作出较为刚性的限定。同时，加大国家编制管理机构的权威性，加强对编制的监督，建立用财政预算来控制编制的机制也极为重要。

总的来说，行政机关的发展是全面的发展，上述三者是并行不悖的，其中的关键还在于转变行政机关的职能，改善行政机关之间的职能分配。