行政机关编制

三、行政机关编制

（一）行政机关编制的涵义

1.编制的涵义。就一般意义而言，编制是指对一事物的一种主观的计划活动。例如，国家预算的编制，就是指对国家预算进行的计划活动。编制是主观计划活动，然而，在主观计划活动开始时，它就要受到客观条件的限制，而且，一旦这种主观计划活动成立之后，它所达成的结果就将形成一定的持续影响，随意的编制是不可取的。因而有必要在编制之初就对其程序等进行规定。

限定到行政法上，编制是指一个组织或单位的内部构成情况，通常包括该组织或单位的内部机构设置、人员定额以及不同人员的比例。因此，编制主要包涵三个方面的内容：

第一，一个组织或一个单位内部机构的设置。如国务院组成部门内部、省级人民政府内部、县级人民政府内部的机构设置。

第二，一个组织或一个单位内工作人员的定额。

第三，一个组织或一个单位内部人员的比例。该比例一方面是和所从事工作的性质联系在一起的，如组织或单位中从事管理工作、从事业务工作和从事后勤工作人员的比例。另一方面，该比例也是和人员的自身条件联系在一起的，如人员的文化程度、年龄档次不同而形成的比例。

在我国，存在着大量不同性质的组织和单位，主要有国家机关、政党组织、企事业单位、社会团体等等。由于种类不同，其编制也不尽相同。

2.行政机关编制的涵义和特征。行政机关编制是指行政机关的内部机构设置、人员定额以及内部人员的比例。由此可以看出，行政机关编制主要涉及的是行政机关的内部构成情况。这与行政机关设置形成了区别。某一行政机关的设置主要涉及该行政机关本身的设立情况，它包括该行政机关设置的根据、性质和在国家行政机关体系中的地位等。行政机关的设置通常是通过宪法和法律，特别是有关组织法加以规定的，宪法和有关组织法在规定行政机关的设置的同时也规定了行政机关的职权，包括其行政职权的管辖区域、所涉事务、实施条件和行使原则等等。因此，从行政机关的设置中，可以据其职权来确定一个行政机关的行政主体资格。这一点从行政机构的编制中无法得出判断，行政机关的内部机构是代表行政机关行使职权的，其行为后果归属于其所属的行政机关。

另外，行政机关编制和行政编制的涵义是不同的。行政编制是指行政管理中从行政经费的来源进行编制划分的一种类型。在我国，属于行政编制的不仅有行政机关，还包括各政党和工、青、妇等人民团体。与行政编制的分类相对应的还有事业编制、企业编制和独立的军事编制。

具体而言，行政机关编制具有如下特征：

第一，行政机关编制属国家机关编制的范畴。因而，行政机关编制不能任意进行，应由国家通过法律的形式明确规定。同时，行政机关编制一经法律确定下来，若非不符合实践需要并经过法定程序修改，行政机关自身不得任意更改。

第二，行政机关编制仅指行政机关内部机构的设置。在我国，行政机关不仅包括国务院和地方各级人民政府，而且也包括国务院和地方人民政府的职能部门。一定意义上说，各级政府的职能部门既是独立承担行政事务的行政机关，又是各级政府的内部机构。但是，由于它们具有行政机关的性质，故其设置主要是由《国务院组织法》、《地方组织法》予以原则规定。

第三，行政机关编制中内部机构的设置和人员的定额与比例是联系在一起的，两者缺一不可。如果只有对内部机构设置的规定，而没有对于机构人员定额和比例的规定，势必造成人员有增无减的现象，导致多人管一事的人员重叠；同理，如果只有对人员定额和比例的规定，而没有对机构设置的规定，也会造成机构数量的有增无减，导致一人任多职的机构重叠。两者都不利于行政效率的提高。

（二）行政机关编制的现状和意义

行政机关编制和行政机关设置很多情况下是联系在一起的。行政机关编制是行政机关设置的更进一步，例如，1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》就把国务院中工作部门的设置和其内部机构编制置于同一行政法规中。但是，由于行政机关编制只涉及行政机关的内部机构设置、人员定额和人员比例，而不涉及行政机关的地位和职权，因此，很多国家都只有单独的行政机关组织法，而没有单独的关于行政机关编制的法律。我国的情况也是如此。

在实践中，我国的行政机关编制主要包括行政机关内部的人员定额和人员比例。例如上述《管理条例》规定，编制方案应包括国务院的机构人员定额、人员机构比例、机构领导职数和司级内设机构领导职数，却没有涉及国务院内部的机构总数。

综观我国行政机关编制的现状，主要问题有：

1.编制管理机构缺乏权威性。建国初，政务院就成立了整编工作委员会，后改为国家编制委员会，统一管理行政机关的编制工作。除“文革”中陷于瘫痪外，国家编制委员会一直在运行，但缺乏权威性。这表现在：一方面，编制管理机构本身实行多重领导，它隶属于人事部门，受同级人民政府的领导，还受上级编制管理机构的领导。另一方面，编制工作多头管理，除专门的编制管理机构外，其他机关甚至领导人也有权决定编制。政出多门，难免造成编制混乱。

2.没有通过专门的行政机关编制法将编制工作列入法治轨道。党和政府十分重视行政机关的编制工作。建国后，我国制定了许多关于行政机关编制的政策和方案。例如，1951年的《中央人民政府政务院关于调整机构、紧缩编制的决定》，1962年的《关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》，1982年的《关于国务院机构改革的问题的决议》，1988年、1993年和1998年的《国务院机构改革方案》。它们对行政机关编制的规范化起到了显著的作用。《国务院行政机构设置和编制管理条例》等法规也为行政机关的编制提供了法律依据。但是，专门的行政机关编制法迄今仍未出台，使得规范行政机关编制缺乏专门性法律的保障。另外，《国务院行政机构设置和编制管理条例》仅涉及国务院的机构编制，这对规范行政机关编制是不完备的。

3.缺乏必要的监督。随着我国经济和社会的发展，行政机关的编制也相应地有所变动，这是正常现象。但我国对行政机关的编制长期缺乏监督，从而不能及时发现机构和人员的膨胀，这就导致行政机关编制中出现的问题无法及时得到纠正和处理。这又助长了行政机关编制的膨胀。

4.尚未建立用财政预算约束行政机关编制的有效机制。在国外，行政机关的经费基本上是固定的，预算制定和预算追加都要通过法定程序，并需通过法定机关的批准。由于经费固定，行政机关的编制就必然和其活动经费成反比，由此形成了财政预算对行政机关编制的约束机制。我国也有类似的法律规定，但在实践中，行政经费从属于行政机关的编制，经费与编制成正比，这就助长了行政机关编制的膨胀。

5.在编制上重领导职数，忽视对机构人员和人员结构比例的规定。例如，《国务院行政机构设置和编制管理条例》在第三章“编制管理”第17条中规定国务院行政机构的编制依据职能配置和职位分类，按照精简的原则确定，且编制包括人员的数量定额和领导职数。但它在同章中对领导职数作出数量规定的同时，对机构的人员定额和人员结构比例却只限于做了上述的原则规定，而没有具体量化。

基于上述行政机关编制缺乏科学性的现状，加强我国的行政机关编制是必要的。行政机关编制对行政机关的发展具有特殊意义，这表现在：

1.行政机关编制包括行政机关内部机构的设置。行政机关和经济组织性质不同，在是否具有编制的自律机制上也不同。企业、公司等经济组织的存在是和其经济效益联系在一起的，这就形成了经济组织在编制上的自律机制。而行政机关却没有这样的自律机制。行政机关由国家财政拨款，它执行行政管理的职能也不是为了经济目的。因此，对行政机关来说，并不存在“经济效益”问题，其内部机构和人员的多少也不会影响其存在。而且，行政机关大多追求自身权力的扩大，随着其行政权力深入或扩展到新的空间领域和事务领域，行政机关总是力图设立新的机构、配置一定人员实施有针对性的管理。所以，行政机关在编制上不但没有自律机制，而且还有扩大编制的内在冲动。

为此，必须加强对行政机关编制的有关规定，这有利于限制行政机关自身的膨胀，推进机构改革。行政机关编制对行政机关内部机构的设置和人员定额有法律法规的相应规定，将促使行政机关在内部机构设置和人员配置上必须依法进行，从而减少行政机关编制的随意性。

2.行政机关编制包括行政机关的人员定额。这将更进一步从人员上限制行政机关自身的膨胀。同时，行政机关内部机构的规模是与其人员定额联系在一起的，因而加强行政机关编制有利于限制行政机关内部规模。

3.行政机关编制包括关于行政机关内部人员比例的规定。如何使行政机关内部人员在文化程度、年龄档次上形成一个合理的配置，使其人员比例符合所从事的工作分工的需要，解决这个问题，有利于行政机关的行政优化。