行政机关的内部监督

9.2.5　行政机关的内部监督

1.行政机关内部的一般监督

(1)上级行政机关对下级行政机关的监督

在我国，由于行政系统内部实行上级指挥下级、下级服从上级的组织活动原则，因此，上级行政机关对下级行政机关具有广泛的监督权。行政系统内部上级对下级的监督主要有以下几种形式:一是上级人民政府对下级人民政府及其工作人员的监督;二是上级人民政府工作部门对下级人民政府相应工作部门及其工作人员的监督;三是国务院特定工作对其垂直领导下的行政机关及其工作人员的监督;四是行政机关对其派出机构及其工作人员的监督;五是行政机关依法对其他行政组织和工作人员进行的监督等。

(2)行政机关的平行监督

行政机关的平行监督是指行政机关内部管理机关或机构对其他平行机关的监督。行政机关内部管理机构是指行政机关的办公机关(构)、法制机关(构)、文教机关(构)、卫生机关(构)、环保机关(构)、工商机关(构)、人事机关(构)、财务机关(构)等。在平行监督中，监督主体与被监督主体之间的行政等级相同，彼此之间不存在领导关系。平行监督的效力在于它是以上级对下级的监督为依托的，当监督对象无正当理由不服从监督时，监督主体可向上级报告情况，由上级对监督对象做出处理。另外，在法律、法规明确规定，或得到上级明确授权的情况下，平行监督主体也可在一定范围内拥有强制性的监督权。

2.行政机关内部的专门监督

(1)行政监察

①行政监察的含义

行政监察是指政府通过专门设立的行政监察机构对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员的行政行为进行监督检查和违法失职行为的查处活动。行政监察是我国行政监督的重要内容，也是行政机关内部专门行政监督的主要形式。行政监察具有以下特征:

第一，行政监察的主体是县级以上各级政府内专门设立的行政监察机关。行政监察活动是行政机关内部专门监督的一种形式。与其他行政监督形式相比，行政监察对行政机关及其工作人员的监督权是由专门机关行使的，其他行政机关或机构的行政监督活动均不能叫“行政监察”。

第二，行政监察的内容是一种专一的监督，其主要职责是查处行政机关内发生的违法、违纪案件，以保障国家法律、法规和政令的畅通。与行政监察相比，其他行政监督的内容比较广泛，目的和任务也不像行政监察那样单一。

第三，行政监察一般以事后监督为主。由于行政监察围绕着查处案件展开，所以行政监察主体往往在掌握一定的线索和证据后才启动行政监察程序。当然，这并不是说行政监察没有事前监督和事中监督，只是相比之下，事后监督体现得更多。

第四，行政监察具有较强的监督力。行政监察机关在行使监察权时，有权依据法律规定对管辖范围内的对象直接监督检查，有权要求有关机关及其工作人员提供必要的协助。

行政监察的对象

根据《行政监察法》的规定，我国行政监察机关包括国务院监察机关和县级以上地方各级人民政府的监察机关，它们分别具有不同的监察对象。

第一，国务院监察机关的监察对象包括:国务院各部门及其国家公务员;国务院及国务院各部门任命的其他人员;省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。

第二，省、自治区、直辖市的监察机关的监察对象包括:省、自治区、直辖市人民政府各部门及其公务员，包括各部门的领导成员;省、自治区、直辖市人民政府及其部门任命的其他人员;自治州、设区的市、直辖市辖区(县)人民政府及其州长、副州长、市长、副市长、直辖市辖区(县)长、副区(县)长;省、自治区人民政府的派出机关。

第三，自治州、设区的市的监察机关的监察对象包括:自治州、设区的市人民政府各部门及其公务员;自治州、设区的市人民政府及其各部门任命的其他人员;县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府及其县(市)长、副县(市)长、区长、副区长。

第四，县、自治县、不设区的市、市辖区的监察机关的监察对象包括:县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府各部门及其公务员;县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府及其各部门任命的其他人员;乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员;乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员。

③行政监察的职责与职权

依据《行政监察法》的规定，我国行政监察的职责主要有:一是检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;二是受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;三是调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;四是受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;五是法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

为履行以上职责，法律赋予行政监察机关行使以下职权:

一是检验、查看和督促的权力。监察机关有权列席本级人民政府和下级人民政府的常务会议;有权要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题做出解释和说明;有权对监察事项涉及的单位和个人进行查询。

二是调查权。监察机关有权查阅或者复制要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料;有权暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料;有权责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明。经县级以上监察机关领导人员批准，有权查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。

三是建议权。监察机关在检查、调查结束后，可以根据以下情形提出监察建议:拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的;本级人民政府所属部门和下级人民政府做出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的;给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的;录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的;依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的。

四是惩戒权。监察机关对违反行政纪律的工作人员有权依法给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分。

④行政监察的程序

一是检查程序。监察机关的检查活动应当遵循下列程序:(一)对需要检查的事项予以立项，如果是重要检查事项的立项，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案;(二)制定检查方案并组织实施;(三)向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告;(四)根据检查结果，做出监察决定或者提出监察建议。

二是案件查处程序。监察机关在调查和处理行政违纪案件时应当遵循下列程序:(一)对需要调查处理的事项进行初步审查。认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案，如果是重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案;(二)组织实施调查，收集有关证据;(三)对有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者做出其他处理的，进行审理;(四)做出监察决定或者提出监察建议。

三是申诉程序。国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关做出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起30日内做出复查决定;对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内做出复核决定。监察机关对受理的不服主管行政机关行政处分决定的申诉，经复查认为原决定不适当的，可以建议原决定机关予以变更或者撤销;监察机关在职权范围内，也可以直接做出变更或者撤销的决定。

四是复审、复核程序。监察对象对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起30日内向做出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起30日内做出复审决定;对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内做出复核决定。另外，监察对象对监察建议有异议的，可以自收到监察建议之日起30日内向做出监察建议的监察机关提出，监察机关应当自收到异议之日起30日内回复;对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。

(2)审计监督

①审计监督的含义

审计监督是指为了预防和纠正行政机关在财政经济管理活动中出现违法违纪现象，国家审计机关依据法律的规定对行政机关的财政、财务行为和经济活动所进行的一种监督检查活动。审计监督的主要特点有:

第一，审计监督的主体是国家专门设立的审计机关。在我国，国务院设立审计署，由国务院总理领导，主管全国的审计工作。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立相应的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。审计机关还可以根据工作需要，经本级人民政府批准，在其审计管辖范围内设立派出机构;派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。

第二，审计监督的内容具有特定性。审计监督的内容是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和国有企事业单位的财务收支的真实、合法和效益情况。

第三，审计机关对预算执行和其他财政收支的审计报告每年应向本级人民代表大会常务委员会提出。《审计法》第4条明确规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

②审计机关的职责

审计机关依法履行以下职责:一是对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。其中，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。二是对国有金融机构进行财务监督。其中，审计署对中央银行的财务收支进行监督;审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益进行监督。三是对国家事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督。四是对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。五是根据国务院规定，对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。六是对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。七是对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。八是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。九是按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。

③审计机关的权限

为保障审计活动的顺利进行，审计法赋予审计机关具有以下权限:一是有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档。二是有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统，以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产。三是有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。四是经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。五是在被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料时，有权予以制止;必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产。六是对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止;制止无效的，有权通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项;已经拨付的，有权要求暂停使用。七是发现被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，有权建议有关主管部门纠正;有关主管部门不予纠正的，有权提请有关机关依法处理。八是有权向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。

④审计程序

审计机关进行审计活动时必须遵循以下程序:第一，组成审计组并应当在实施审计三日前向被审计单位送达审计通知书;第二，审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计;第三，审计组向审计机关提出审计报告;第四，审计机关对审计组的审计报告进行审议，出具审计报告或做出审计决定书、审计意见书;第五，审计机关将审计报告、审计决定书或审计意见书送达被审计单位和有关主管部门。