行政机关设置

二、行政机关设置

（一）行政机关设置的法律依据

我国行政机关设置的法律依据源于宪法，并散见于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例中。

1.宪法。宪法在第3条中规定了行政机关的活动遵循民主集中制的原则，行政机关和国家权力机关的关系即行政机关由国家权力机关产生并对它负责，受它监督，中央与地方行政机关职权的划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。宪法在第三章国家机构第三节中规定了国务院的产生、组成、任期、职权和地位等，其中第89条在规定国务院的职权时，还特别规定国务院有权规定其所属各部委的任务和职责，有权规定中央和省级国家行政机关职权的具体划分；在第五节中规定了地方各级人民政府的设置、职权与地位等；在第六节中规定了民族自治地方的行政机关的职权、设置和地位等。

2.法律。首先，有关的组织法对各级行政机关的设置有其具体规定。例如，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别对国务院和地方各级人民政府的设置进行了具体规定。《民族区域自治法》第二章对民族自治地方的行政机关的组成、第三章对自治机关（含行政机关）的自治权进行了规定。《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》则分别对香港和澳门两个特别行政区的行政机关设置进行了规定。其次，在有关法律中对一些专门行政机关的设置进行了规定。例如，《国境卫生检疫法》第2条规定“在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国境江河的口岸，设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督……”

3.行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。以行政法规为例，一方面体现在对行政机关的内部设置上加以规定。例如，国务院于1997年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》就对行政机关的设置程序及编制进行了规定。另一方面体现在对一些专门行政机关的设置进行了规定。例如，国务院1983年发布的《烟草专卖条例》第3条规定“设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理”。

行政机关的设置很大程度上做到了有法可依和依法进行。但需要指出的是，仍有大量的行政机关的设置是未经法律或有关法律依据规定的。一些执行行政职权的事业单位的设置，更是较为混乱。这有待于我国依法行政的推进而改善。

（二）行政机关的结构体系

行政机关在设置较为完备后形成了自身的结构体系。一般而言，这种结构体系由纵向结构和横向结构构成。

所谓纵向结构，是指行政机关按照行政区域的划分，从所辖事务领域的由宽到窄可分为多个层级。以我国为例，在五级体系构成的金字塔结构中，处于顶端的是国务院，即中央人民政府；由上往下，第二个层级是省、自治区和直辖市的人民政府；第三个层级是设区的市、自治州的人民政府；第四个层级是县、自治县和不设区的市的人民政府；第五个层级是乡、民族乡和镇的人民政府。其中，各级行政机关在所辖区域内享有行政职权，上下级行政机关之间是隶属关系，下级行政机关接受上级行政机关的领导，地方各级行政机关接受国务院的统一领导。由于各级行政机关的职责明确、分级负责且有统一领导，这种纵向结构有利于行政权力的统一行使和提高行政效率。

所谓横向结构是指县级以上人民政府在其内部按照具体职能和专业的不同而划分为相应的工作部门。这些工作部门彼此平行，在各自的职权范围内行使行政权。行政管理涉及工业、农业、商业、信息产业、教育、科学、文化、卫生、公安、海关、金融、环保等各个专业，横向结构就是按照所涉及专业的不同而进行的合理分工。因此，横向结构的设置有利于各个部门分门别类地处理繁杂的具体行政事务。但是，横向结构的分工体系，也很容易造成某些细致的行政事务在认定所属管辖部门上存在困难，容易发生工作部门之间的推诿和扯皮现象，为此，有待行政立法的进一步完善，使之相互配合与协调，各司其职。另外，在我国的行政机关设置中，有很多工作部门是接受双重领导的，它们既受本级政府的领导，又受上一级行政机关的领导。

我国的行政机关设置在结构上体现了在分工基础上注重行政效率的原则。至于如何克服这一结构中相伴随的负面效应，则有赖于行政法的进一步界定，有赖于在行政活动的展开过程中针对出现的问题予以法律完善。

（三）中央行政机关

1.国务院。根据宪法规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的组成、职权和活动原则等由宪法和《国务院组织法》规定。

国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院实行总理负责制，总理负责领导国务院的工作，副总理和国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议和全体会议，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。根据宪法第89条的规定，国务院享有18项行政管理职权。国务院作为最高国家行政机关，可以独立行使管理权，具有行政主体资格。

2.国务院的组成部门。国务院的组成部门是指由国务院组成人员担任行政首长的机关，包括国务院办公厅和各部、委、行、署。国务院办公厅是国务院的日常办事机构，主要协助国务院领导处理日常工作。国务院办公厅由秘书长领导，副秘书长若干人协助秘书长工作。各部、委、行、署亦称国务院职能部门，它们是国务院的组成部门。各部、委、行、署设正职1名，副职2—4名，委员会另设委员5—10名。国务院组成部门实行首长负责制。国务院组成部门承担的行政事务或职能由国务院决定。

国务院组成部门的设置，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。对于国务院可以设立哪些部、委、行、署，1954年以来的宪法均无具体规定，现行的《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》也没有具体规定。1998年第九届全国人大第一次会议通过的国务院机构改革方案，国务院的组成部门从原有的41个减少为29个。2003年第十届全国人大第一次会议通过的国务院机构改革方案，没有作出重大改革，而是部分调整。从现有的28个组成部门来看，国务院组成部门的设置主要按照业务性质设置，它们都具有行政主体资格。

3.国务院的直属机构。国务院直属机构的行政首长不是国务院组成人员，因此这些机构也不是国务院的组成部门。国务院直属机构是在国务院直接领导下，负责领导和管理某一方面专业性较强的行政事务的行政管理部门。目前，国务院设有海关总署等18个直属机构和1个直属特设机构———国有资产监督管理委员会。直属机构的地位低于部、委，但又高于各部、委内设的司、局，一般为副部级。直属机构的设置由国务院自行规定。国务院直属机构中凡是具有行政管理职能的，具有行政主体资格。

4.国务院的办事机构。办事机构是国务院根据工作需要和精简原则，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的辅助性机构。目前，国务院设有国务院法制办公室等4个办事机构。国务院办事机构的行政级别一般等同于各部、委。办事机构的设立、合并或撤销，由国务院决定，其行政首长由总理任免。办事机构一般不享有独立的行政管理权限，不具有行政主体资格。

5.国务院部、委管理的国家局。国务院设有一些国家局，它们归属有关部、委管理。部、委管理的国家局不同于部、委内设的司、局，它们是负责国家某方面工作的行政管理机关，具有相对的独立性。目前，国务院设有国家粮食储备局等12个国家局。主管的部、委对国家局工作的总体方针、政策和工作部署等事项实施管理，并由主管部、委的部长（主任）对国务院负责。国家局的设立和撤销没有专门的法律规定，由国务院根据需要来决定。国家局在行政管理中享有独立的行政职权，具有行政主体资格。

此外，国务院还设有议事协调机构、直属事业单位、企业单位和其他机构。对这四者的设立、撤销没有专门的法律规定，通常由国务院根据需要而定。它们没有法律、行政法规的授权，就不具有行政主体资格。

（四）地方国家行政机关

1.地方各级人民政府。地方人民政府是指按照行政区域设立的地方各级国家行政机关。根据宪法和《地方组织法》的规定，我国的行政区划为省、市、县、乡四级，地方人民政府的设置也相应地分为四级。地方人民政府是双重从属的行政机关，即一方面它们由同级的地方人民代表大会产生，对其负责，是其执行机关；另一方面，它们在行政机关的纵向结构中是垂直领导的关系，下级人民政府受其上一级人民政府直接领导，行政权力最终统一于国务院。地方各级人民政府实行首长负责制。按照宪法和《地方组织法》的规定，地方各级人民政府享有本行政区域内行政事务的管理权，独立地进行行政管理活动，具有行政主体的资格。

2.县级以上地方各级人民政府的工作部门。根据《地方组织法》的规定，县级以上的地方各级人民政府可以根据工作需要和精干的原则，设立一定数量的工作部门，承担某一方面行政事务的管理职能。这些工作部门的设立、增加、减少或者合并由本级人民政府报请上一级人民政府批准。这些工作部门一方面受本级人民政府的领导，另一方面受上一级人民政府主管部门的领导或指导。这些工作部门中的大多数部门享有独立管理行政事务的职权，具有行政主体的资格。

3.派出机关和派出机构。地方各级人民政府的派出机关，是指县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据《地方组织法》的规定派出机关包括三种：由省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；由县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；由市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

上述派出机关不是一级人民政府，原则上不享有行政主体资格，然而它们在其所辖区域内享有行政事务的管理权，并能对其行为后果承担法律责任，因而在实践中又具有行政主体的资格。这有待于法律的进一步明晰。根据现行的一些法律规定，当派出机关直接依据法律、法规作出行政决定时，具有行政主体的资格。

派出机构是地方政府工作部门根据工作需要在一定区域内设立的派出组织，如公安派出所、工商所、税务所等，它们通常职能单一。除非有法律、法规的明确授权，派出机构不享有行政主体的资格。

除了上述机关和机构外，地方各级人民政府还设有一些临时行政机构，它们大多是非常设性机构。

需要说明的是，由于香港和澳门特别行政区的行政管理相对于其他地方政府具有特殊性，其法律体系也自成一统，故不予具体介绍。