县预算改革的影响

案例1　H县预算改革的影响⁽¹⁾

2005年，对湖南省H县信访局局长林某来说，接待信访工作比上年轻松了，一个重要原因就是退休教师和乡镇干部这两个群体不再上访了。全县有七八百退休教师，过去每年都要与县长对话。就连一些在职的乡镇干部和教师，也不怕领导穿“小鞋”，跑到中央、省里上访。

穷县财政的“冒富”

和其他地方一样，在2001年农村税费改革实施后，退休教师和乡镇干部的基本工资由中央财政转移支付和县级财政配套支付两部分组成，分别占65%、35%。然而，在H县，县财政却长期没有支付应该支付的35%。即使中央财政发放的一部分，也被一些乡镇和学校截流拖欠。一些乡镇干部还被乡政府逼迫私人借款，完成县财政的财税上交任务。

教师上访最为突出的T镇的教育办主任指出，以前教师闹得比较厉害的时候，学校只能贷款给教师发一些工资，银行每年开学的时候来催账，搞得学校很被动。以前由于工资没到位，老师不安心教书，口头禅是“拿多少钱、做多少事”。有些学校为了发工资而乱收费，学生和家长意见很大。这位主任说，“过去我们的精力主要放在做上访教师的思想工作上，县里一打电话就是要求做思想工作，有的上访教师，我都找过十几回”。而2005年，林局长指出，县财政配套发的工资到了位，解决了实际问题，这‘两块’上访群体一下就稳了。变化发生在新任县委书记文辉年初到任后，县财政为这两块投入了1300万元。乡镇在编行政干部和教师领到了工资卡，县财政通过银行直接将钱打到工资卡上。

但是，作为一个典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，H县10年来县级财政可支配的财力一直徘徊在8000万元左右，每年依靠来自上级的中央转移支付2亿多元，财政之穷在全市、全省有名。为什么现在像变戏法一样，财政突然“冒富”1300万元?

预算改革的推动力

H县的“戏法”，就是严格实行财政预算，压缩非生产性支出;其动作之大，力度之猛，被当地一些干部与百姓称为“预算风暴”。基本思路在于，H县实施预算改革，断绝了一些领导干部和领导机关挥霍浪费腐败的“财路”，倒逼政治生态而激发的积极效应，超过了为保教师和干部工资的初衷。

第一块是压缩了300多万元“会议费”。2004年全县财政支出的会议费是600多万元，2005年预算控制在280万元以内。首先，县教育局党组书记许某印象最深的是，全县性的大规模会议少了。以前，县人大、政协“两会”要开7～10天，2005年4天不到就完了;全县经济工作会议，也由以前的3～5天压缩到2天结束。很多工作性的会都合并在一起。比如说县委集中召开组织工作、宣传工作、办公室工作、政法工作会议，半天开完。如果是在以前，每一个会就要半天。再如基金会清欠、农业生产、森林防火、计划生育等分开的会，现在合在一起半天就结束了。

其次，开会的程序也大大简化。T镇镇长指出，往年县里开会，要求提前一天报到，住宿、吃饭，现在9点开会，早晨从乡镇赶过去，散会后当天就赶回乡镇;原来开会领导报告一般有几十页，现在一般只有10多页。精简最多的会自然是财税类的会了。以前经常每个月三次，月初开会下计划任务，月中开会加大工作压力，月底结账排名。县委县政府对乡镇任务完成好的，召开现场会，差的开调度会。镇党委书记、镇长、分管负责人一个都少不了。当然，H县的财政状况并没有通过“开会”抓上去。

“节省了时间，节约了开支，提高了效率”，这是乡镇主要干部对如今减会的普遍反映。以前每个月他们分别有10天在县里开会，现在只有4天左右。同时，乡镇也顺应减少了各种“落实”会议，干部能够腾出时间扑在工作上。

第二块是压缩了近200万元“接待费”。2004年县委、人大、政府、政协“四大家”接待费达340万元，2005年财政预算150万元包干。当地官员指出，过去县里公务接待集中的一个宾馆，需要提前预订包厢，还经常订不到位子，现在生意比以前冷清多了，随时可以订到。而现在，过去每到中午都是爆满的包厢这一层楼，只有零星几个开着门。

县财政局、接待处按照预算，执行了一个比以前低多了的接待标准。以前县里接待客人，上的都是高档酒，最多的是“水井坊”，一般也要400多元一瓶。现在明确规定只能上本地的“神禹酒”。这种酒有两个档次，重要领导来了，上80元的档次，一般的40元。为此，县政府调研员、财政局长和(县委)接待处主任商量好了——由接待处主任按照标准，点了菜就走，把手机关掉。而在以前，来一个客人，两桌人陪，有时接待还要发烟、毛巾、水果、礼品，“吃公家真是不心痛”。

不久，一位副省长到H县来调查。这位副省长曾经与县委书记文辉共事过，很熟悉，上的就是“神禹酒”，没有点海鲜。由于县委书记这样带头，其他县领导就不好攀比，比以前低多了的接待标准终于能够执行下去。报表显示，2005年一季度，“四大家”接待经费是38万元左右，超过了每季度的平均预算。财政局的官员分析，因为中间有春节、清明节在里面，接待人多一些，预计全年150万元包干的目标能够实现。

第三块是杜绝领导预算外批条，减少财政支出800万元。据介绍，节省的这笔资金当中，其中约有300万元以前要花在县委、政府大院。惟一留存的一笔预算外资金是县长基金，数额很小，用于应对可能的天灾人祸机动所需。

县教育局副局长韩某分管经费，以前每周要到财政局跑三次以上，找局长、科长还有管教育的副县长要钱，每次去基本都要排队，因为各单位的主管副职都在排队等要钱。2005年，县委书记在全县经济工作会议上要求各位领导不批一张额外批钱的条子。现在除正常工作外，这位副局长基本不需要去财政局了。另一方面，原来财政局长很难找，尤其是月底(入账)和月初(拨款)时，刚得到信息，他在财政局，于是去找，结果又躲起来，而2005年基本上能够找到。

在常人看来，县财政局长是个“财神爷”，但他的苦恼也是一般人难以想象的。以前，县领导的预算外批条，到财政局局长手中的多如雪片，森林防火、检查验收、达标升级、天灾人祸等，每天都有领导批的条子送到财政局。县委开常委会、县政府开常务会议，部门一叫苦，就要财政局给钱。到了月底、年底，领导批条多的时候他就只好躲起来。即使如此，2004年全县预算外批条仍然高达4000万元，其中包括2005年砍掉的县级财政预算800万元，也包括上面的转移支付，后者显然是大头。在2005年H县的财政预算中，没有预算外资金这个科目。

在砍掉预算外“批条”同时，县财政对每个单位的人头经费和办公经费都按标准预算并发放到位。县财政的预算压力，传递到了各个财政拨款单位。教育是拨款最多的一个系统，韩某指出，“现在办任何事情，全年先拿好预算。不像以前，今天这个部门搞活动，明天那个部门搞活动，局务会就批条给钱”。一些干部反映，以前县财政的钱是“用了再算”，现在是“算了再用”，财政资金规范使用后，捆住了一些单位大手大脚公款消费。财政局已经拿出实施国库集中支付制度的草案，准备将有罚款、收费权的单位纳入财政统一管理。

利益之间的调节

“预算风暴”让H县普通公职人员感受到了希望。在T镇中学，春云当了28年教师，他的工资被拖欠了三四年，2004年才领842元/月，2005年补到1060元，且由县财政统一发到银行卡上。T镇镇政府干部兴良当了14年的乡镇干部，3年被拖欠工资2万元，由于生活没有保障，很早就有离开镇政府的想法。不过，2005年工资发到位了，他认为这“说明县委、县政府对乡镇干部还是重视了”，因而改变了注意。一些清闲的部门，过去财政该给的办公经费都没有到位，现在则不需靠讨靠要。

改革是利益之间的调节，财政支出的调整体现得更为直接。H县的“预算风暴”，在财力一时没有增加的情况下，更是一种“零和博弈”。给乡镇干部和教师带来补发工资的利益的同时，必然要削减一些官僚和机关的既得利益。H县一些干部群众担心县委、政府、人大、政协“四大家”接待缺钱，利用领导的权力和部门的地位转嫁给县直科局单位。有的干部还反映，一些合理的必要开支，由于没有列入预算，工作开展遇到一些麻烦。

改革自然是一个渐进、艰巨的过程，但H县的“预算风暴”却能在短时期带来这么大的变化，出乎很多人的预想。很多干部心态的变化，都与T镇镇长的经历类似——“县委书记文辉在几次会议上讲，H县发展一段时间，由于经济落后，财政增量难以增加，主要靠节约时，我们不敢相信会压缩这么多钱来保工资，现在有这些节约支出的手段，我们充分相信”。

执政“盲区”的凸显

H县的“预算风暴”，以正面的形式凸显了财政“黑洞”后面的执政“盲区”。

H县委2005年的一份报告中强调:“社会矛盾突出，和谐社会困难。由于种种原因，各类负债相当沉重。据统计，全县政府总负债11亿元，其中乡镇负债2.2亿元，26个乡镇均不同程度地负债，最多的达3064万元，最少的也有26万元……重点工程欠款也相当大，其中经济技术开发区负债2233万元，工业城负债2860万元，C新区负债约4000万元，以致各类上访追债的连续不断，造成了很多不稳定的因素。就业与再就业困难，全县尚有3200名下岗失业工人没有得到妥善安置。”

财政背上如此沉重的包袱，很大程度上与领导决策“拍脑袋”、缺乏民主决策和监督机制有直接关系。H县背了近亿元的债务，建起了三个开发区，应该起到财政回报作用，然而全县年税收上300万元的企业没有一家。干部工资发不出，财政如此艰难，然而H县政府却在前些年花费2000多万元，建了一个巨型广场，碑文上刻了一班领导的名字。H县投资数百万元搞了一个农业示范园，被一些干部讥之为没有效益的“圈地工程”和“形象工程”。有的单位送礼有钱，一年花20多万元接待费，但发工资却没钱。H县一位不愿意透露姓名的官员认为政绩评价机制决定了财政用款方向。在他看来，领导要拿财政的钱去创政绩，创门面，做表面文章，群众高不高兴不重要，重要的是上级一些领导认可。在这种体制下，好干部是可遇不可求。但是换一种机制，如果在选人用人上更多地倾听群众意见，差干部也会变成好干部，财政“黑洞”就会少很多。

在H县，“预算风暴”虽然实施只有100来天，已经显示出净化政治生态的强大拉力。究其原因，公开透明，接受监督，这是持续推行财政预算必不可少的条件。人大代表审议财政预算，这是法律赋予的权力，然而，这一权力很大程度上被架空。H县一位人大代表指出，“以前财政不能公开，就是暗箱东西多了。每年开人代会，县财政提交审议的是一份非常简单的预算报告，都是些专业术语，外行人看不懂。也不提前将报告送给你，你去了解详细情况就要得罪人”。他认为，现在的领导之所以敢认真地搞预算制，就是因为暗箱减少了，不怕公开。

值得注意的是，H县的“预算风暴”让人惊喜的同时，还有缥缈的不确定感。新任县委书记文辉是这场风暴的中心人物。这位官员谙熟财政，他25岁在N县当财政局长，31岁当Y市财政局长，据称是当时全国最年轻的地市财政局长。他半脱产学了两年行政管理，到H县之前任市政府秘书长。H县是Y市的一个大县，近几年来财政已经陷入沼泽。虽然到H县时间只有100多天，但他已经在很多官员中树起了形象。一些官员称，他务实，少开会，开会报告很短，只提“发展”。正因为他的到任，才能够掀起这场风暴。也正因为他的以身作则，才能够不使这场风暴变形消解。当地一些普通官员、百姓称，为他捏一把汗并非杞人忧天，这场“预算风暴”能够坚持多久?有人认为，H县的“预算风暴”就像要驶向远方的火车，必然需要的两根铁轨:一根是广大民众的监督机制，一根是精英官员的选拔机制。连接这两根铁轨的枕木，则是互相合作却又制约的权力构架制度。

【案例思考】

1.本案例反映的是什么公共行政事件?其基本内容是什么?

2.H县“预算风暴”发生的动力机制是什么?其优点是什么?其缺点呢?

3.结合中国政府实际情况，分析我国“预算黑洞”形成的基本原因。在

此基础上，谈谈H县预算改革的经验与启示。