我国的立法体制是如何发展的？立法制度建设成就

立法制度建设成就

十一届三中全会确立的把立法工作摆上全国人大及其常委会重要议程的法制建设方针，使立法工作在国家制度建设和法制建设中真正获得了它应有的地位，从而给我国法制建设带来了生机和活力。15年来，我国立法制度建设取得了可喜成就。

一、立法体制基本形成

中华人民共和国建立后，我国立法体制随着国家体制的变化经历了三次大的变化。即从中央与地方分权立法，到全国人大集权立法，又发展为全国人大、国务院和地方分权立法的体制。中华人民共和国建立初期，国家立法权由中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会和地方人民政府委员会行使，这是中央与地方分享立法权的体制。1954年宪法颁布后，实行人民代表大会制度，国家立法权由全国人民代表大会行使，全国人大常委会只制定法令和单行法规，国务院和地方政权没有立法权，这是一种高度中央集权型的立法体制，经过30多年国家建设的曲折发展，1982年宪法在总结历史经验教训的基础上，加强了人民代表大会制度建设，加强了法制建设，主要表现在:扩大全国人大常委会的权力，赋予了它较大的立法权和法律解释权；县级以上地方各级人大设立常委会，并赋予省级人大及其常委会以立法权，此外还赋予国务院制定行政法规的权力。这一立法体制是在总结历史经验的基础上确定的。事实表明，我国已基本建立起一个比较适应新时期的民主法制建设，适应改革开放需要的一元化多层次的立法体制。这一体制的结构是:

1.最高国家权力机关立法。最高国家权力机关立法分两个层次，一个层次是全国人大的立法，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。另一层次是全国人大常委会的立法，它有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，并在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

2.最高国家行政机关立法。国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政措施，发布决定和命令。此外，国务院各部门可以发布部门规章。

3.地方国家权力机关立法分二个层次三个分支，一个层次是省级人大其及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定和发布地方性法规，报全国人大和国务院备案，省级人大及其常委会的立法没有分二个层次，是因为它们之间的立法权限不像全国人大及其常委会那样有基本法和非基本法的划分。另一层次是民族自治地方国家权力机关和较大城市的立法。自治州、自治县的人大及其常委会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区的人大常委会批准生效，并报全国人大常委会备案。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。民族自治地方的立法与较大城市的立法是两个分支，但同属一个层次，是因为它们制定的法规都要报批准才能生效，而没有独立的立法权。

4.特别立法权。这主要有两种情况:一是特别授权立法。广东、福建两省的人大及其常委会根据全国人大常委会的授权有权制定所属经济特区的各项单行经济法规。1992年深圳市人大及其常委会根据全国人大常委会的授权获得制定经济特区法规的权力。二是特别行政区的立法。根据全国人大通过的香港特别行政区基本法，香港特别行政区在1997年取得立法权后，将获得在不与宪法相抵触的前提下的独立立法权。澳门特别行政区也获得同样的立法权。

在这个立法体制中，全国人大及其常委会处于核心地位，着重突出了全国人大常委会在立法中的地位和作用。全国人大常委会可以制定除全国人大制定的基本法律以外的其他法律，立法范围十分广泛。为保证全国人大最高立法权的地位，《宪法》规定全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的立法，为维护国家法制的统一，《宪法》还规定全国人大常委会有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。此外，全国人大常委会可以进行授权立法，以适应复杂的社会需要。这表明，全国人大常委会在我国立法体制中起着重要主导作用。

为保证立法体制的有效运转，立法服务机构逐步建立和健全起来，并培养了一支有专业知识和经验的专门立法工作队伍，全国人大常委会有法制工作委员会作为立法的专门工作机构，各专门委员会也越来越多地参与立法。国务院设立法制局主要承担立法服务工作。各省级地方人大常委会一般也设立专门为立法服务的专门委员会或工作委员会。

经过40年的发展和认真总结经验教训建立起来的立法体制，经过10多年的检验证明比较适应我国现时立法工作需要。它既能保证立法权的集中统一，又能调动国务院和地方立法的积极性。这样，立法工作是能适应改革开放的需要的，并能因时因地制宜。当然，我们说立法体制基本成型，并不是说现行立法体制就很完善，现在有些做法都很恰当。如在市场经济条件下，人大如何适应市场经济立法的需要；国务院与全国人大及其常委会的立法权限，地方人大与中央的立法权限划分问题有许多值得研究的地方；立法的宏观统一和协调；地方立法程序的规范和统一等问题，有待进一步完善。

二、法律体系粗具规模

中华人民共和国成立40多年来，为适应各个时期社会主义革命和社会主义建设的需要，制定了大量法律、法规。这些法律、法规为建立和稳定国家制度，维护社会秩序，调节社会关系，保护公民利益，促进经济发展，起了良好作用。如中华人民共和国成立初期中国人民政治协商会议和中央人民政府制定的大量法律，为建立新中国，巩固新生的人民民主政权，恢复国民经济和进行社会主义改造发挥了重要作用。新政权稳定后，社会主义改造和社会主义建设全面展开，根据1954年宪法确立的新立法体制，又制定了大量的法律、法规和规章，这些法律主要涉及国家政权建设以及社会主义改造和经济建设等方面，它为建立国家机构，促进和完成社会主义改造，推动经济建设的发展，起了重要作用。但是，应该看到，这两个时期的立法是很不完善的，所以，谈不上建立为推动社会全面发展所需的法律体系。50年代制定的这些法律，后经“文革”对法制的全面破坏，加上在进入社会主义现代化建设新的历史时期以后情况的变化，绝大多数已不适用，有的实际上被废弃。在70年代末，80年代初，我国基本处于无法可依的状态。在这种情况下，全国人大常委会根据十届三中全会必须加强社会主义法制，把立法工作摆上重要议程的方针，把立法工作放在首位，在短短的10多年时间内，使国家的法律体系建设具有相当规模，国家政治、经济、文化、社会生活等重要方面基本上有法可依。这一法律体系内容包括以下几方面:

第一，有关国家组织机构和国家制度建设方面的基本法律大体已制定。这些法律包括:《宪法》、《选举法》、《地方人大和地方政府组织法》、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《民族区域自治法》、《村民委员会组织法》(试行)、《居民委员会组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《代表法》、《国旗法》等。此外，还制定了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《国徽法》。

第二，加强社会管理、维护社会秩序、保障公民基本权利方面的法律也初步制定。包括:《刑法》，《刑事诉讼法》，《民法通则》，《民事诉讼法》，《逮捕拘留条例》，《治安管理处罚条例》，《严惩卖淫嫖娼的决定》，《严惩拐卖绑架妇女、儿童的犯罪的决定》，《惩治劫持航空器犯罪分子的决定》，《婚姻法》，《继承法》，《国籍法》，《居民身份证条例》，《公民出入境管理法》，《律师暂行条例》，《义务教育法》，《行政诉讼法》，《集会游行示威法》，《未成年人保护法》，《收养法》，《妇女权益保障法》，《工会法》，《保密法》，《国家安全法》，《警察警衔条例》等。

第三，加强经济、文化建设和管理，促进改革方面的法律已制定不少，但市场经济的法律还比较缺乏。如《经济合同法》、《修改个人所得税法》、《商标法》、《产品质量法》、《文物保护法》、《教师法》、《档案法》、《食品卫生法》、《专利法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》、《土地管理法》、《森林法》、《水法》、《城市规划法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《企业法》、《破产法(试行)》、《农业法》、《科技进步法》、《农业技术推广法》、《公司法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保障法》、《注册会计师法》、《修改经济合同法》、《邮政法》、《海关法》、《环境保护法》、《标准化法》、《野生动物保护法》、《烟草专卖法》、《药品管理法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《税收征收管理法》、《矿山安全法》、《测绘法》等。《惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》、《修改专利法》、《修改商标法》、《惩治假冒商标》、《生产销售伪劣产品犯罪决定》等。

第四，促进对外开放方面的法律。如《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《涉外经济合同法》、《外资企业法》、《外国人出入境管理法》、《外交特权与豁免条例》、《中外合作经营企业法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《进出境动植物检疫法》、《进出口商品检验法》、《外贸法》、《国际卫生检疫法》、《海商法》、《领海及毗连区法》等。

第五，还制定了军队管理和国防建设方面的法律。如《兵役法》、《现役军官服役条例》、《军官军衔条例》、《惩治军人违反职责罪暂行条例》、《军事设施保护法》等。

第六，积极参与国际立法。随着改革和对外开放形势发展的需要，我国越来越广泛地参与维护国际社会秩序，特别是国际经济秩序。40年来，全国人大常委会批准的各种国际公约、国际条约数十件。

可见，我国以宪法为核心的调节政治、经济、文化、社会生活等方面关系的法律体系已粗具规模，这一法律体系有不同层次，并能基本适应各地方的实际情况，使我国社会生活在很多方面基本有法可依。但是，随着中共十四大提出建立社会主义市场经济改革目标，社会主义市场经济立法被提上重要的议事日程。现在市场经济方面的法律非常少，可喜的是，全国人大常委会高度重视社会主义市场经济立法，已制定了一个庞大的市场经济立法计划，并着手实施，已颁布《公司法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保障法》、《外贸法》、《房地产管理法》、《证券法》等。在抓立法的同时，建议同时抓法规清理，由于过去的法律是在计划经济体制下制定，有的不适应甚至阻碍市场经济体制的建立，必须按市场经济的要求进行彻底清理改造。

三、立法程序日臻完善

立法程序是立法民主化、科学化，提高立法质量的可靠保证，在建立完善社会主义法律体系中，立法程序在实践中日臻完善，立法工作逐步走向民主化、科学化。所以，10多年立法不仅数量可观，立法质量也逐步提高，立法程序的完善主要表现在以下两个方面:

第一，立法程序法律化。全国人大及其常委会、国务院和绝大多数地方人大在总结过去立法经验的基础上，将立法程序逐步法制化。近些年来，全国人大及其常委会制定了《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》，将一些在实践中形成的比较成熟的可行的立法经验程序化，使全国人大及其常委会的立法过程有了比较固定的程序。国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》，将行政法规制定得比较成功的经验法制化。更可喜的是地方立法1979年开始起步，但各地方立法一开始就比较重视总结借鉴本地和外地的立法程序方面的经验，并及时加以法制化。到目前为止，全国最少有20个以上的省、自治区、直辖市制定了地方性法规程序法，一些没有制定专门立法程序法的地方，也在议事规则等有关法规中对立法程序作了规定。立法程序法制化为立法科学化创造了条件。当然，不少地方的立法程序法还比较粗糙，有的程序过于灵活，随意性较大，特别是到目前为止，全国人大及其常委会还没有制定一个完整的立法程序法，这些是需要加以完善的。

第二，明确了党对立法工作的领导关系，解决了立法中党审批法律这一关键性程序。过去，党对立法的领导有些习惯的做法。但这些做法至少存在两个缺陷，党对立法具体问题干预过多和对各个立法起草部门实行分头领导。在总结过去立法经验教训的基础上，1991年中共中央提出了《关于加强国家立法工作领导的若干意见》，改善和明确了党对立法工作领导的方式。提出党对国家立法工作领导主要实行政治领导，即方针、政策的领导，并对政治领导的内容和方式作了明确规定。这一立法程序的完善，改善并加强了党对立法工作的领导，对加快立法步伐，加强我国立法制度建设，具有重要意义。

四、立法工作经验日趋成熟

立法工作经验是指在立法工作中，立法机关有关立法指导的思想、原则、程序、技术，以及操作过程等一系列问题经较长时期形成的一些基本做法。立法经验是立法制度建设的重要方面，它是以往工作经验的总结，又是今后立法工作的指导。

1979年以来，立法工作已经取得了一些经验，这些经验主要包括两方面内容:

在立法指导思想和原则方面的基本经验有:

1.立法必须以宪法为依据，以保证社会稳定和促进经济建设的发展为目标。

2.立法要充分发扬民主，从国家和人民的根本利益出发，协调和处理各方面的关系，着眼于全面兼顾各方面的利益。

3.立法从国情和实际出发，理论联系实际，研究中国的实际和历史的实际，在立法工作中注意吸收理论研究和实际部门的同志参加。

4.立法重视古今中外有益的经验，几乎制定每一部法律都要广泛参考国外的有关法律和资料，吸收其有益的东西。

5.采取积极慎重的立法方针，使法律具有严肃性、稳定性和权威性，注意及时修改、补充法律，采取一些灵活的立法形式，使法律能适应改革开放实际发展的需要。这些经验是我国近10年来立法工作取得的显著成就之一。

立法运作方法和技术方面的经验是:

1.注意把握立法的主要客观条件。立法从经济关系和社会实践的客观需要出发，在社会关系比较稳定，法律调整对象已经明确的情况下才进行立法。立法还需要立法决策机关和有关部门对立法调整对象和范围认识比较一致，并有经过实践检验的政策指导，或有较成熟的经验或国外可借鉴的经验。

2.在立法方式和步骤上，“经验立法”和“超前立法”相结合，考虑法律的稳定性，慎重立法。注意把握立法时机，在经验成熟的时候及时立法，立法用“零售”方法，不搞批发。对某些涉及面广，内容复杂的重要基本法律，现实迫切需要，部分内容立法条件成熟时，先把条件成熟的方面以单行法规的形式先制定颁布，其他方面待条件成熟后陆续颁布。在注重“经验立法”时，认识法的能动指导作用，研究古今中外的一般经验，寻找事物的规律，进行事先立法，以法律推动、引导改革。必要时对国务院和地方人大进行授权立法，以解决改革中对某些迫切需要、问题复杂或变化较快的问题。

3.在立法技术上，重视立法计划，注意立法信息收集，重视法律结构，语言的处理，重视法律实施的监督反馈，适时修改补充法律。七届全国人大开始，常委会就重视立法的计划性，七届和八届全国人大常委会都制定了五年立法的中期规划和一两年的短期计划。国务院立法工作也走上了有计划轨道。1957年国务院就编制了《国务院“七五”期间立法规划》。1993年为适应市场经济法制建设的需要制定了新的立法规划。近年来，立法工作机构和一些法律院校和科研机构正在建立和完善法律信息资料库，并向联机网络发展，为立法提供服务。在立法中，法律、法规的体例结构，条文设计的语言表达等方面都有很大提高。全国人大、国务院和地方人大的法律汇编工作走上正轨。国务院还发布了《法规汇编编辑出版管理规定》，维护了法律法规汇编出版的严肃性，提高了法规汇编出版的质量。1987年全国人大常委会法制工作委员会对1978年年底以前的法律进行了清理。国务院和一些地方人大也进行了类似的清理工作，这些情况明确了历史上制定的一些法律的效力，解决了法律的统一和协调一致问题。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》(1994)第17号。

[2]参见http://maobo．Tx．com．cn/mao xuan/wenxian/8dajueyi．html，2006年12月浏览。

[3]刘政、于友民等主编:《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第918页。

[4]1983年9月改为法制工作委员会。