我国建立财团法人制度的现实必要

第二节　我国建立财团法人制度的现实必要

《民法通则》颁布后，我国社会生活中提供公共服务的组织主要是事业单位，从事公益事业的主要是社会团体。公共服务的提供基本按照前苏联的模式，由国家大包大揽。教育、医疗、卫生、科学研究等都是国家的事，在城市里吃“皇粮”的人还有一个“单位”负责各种福利，农村人口就只能“养儿防老”了。少量的从事非营利事业的社会团体在开展活动，主要是一些学会、协会，客观上也没有多少空间开展公益事业。仅有的财团法人的经济模型就是基金会和一些寺庙宫观，对他们的性质虽然有一些争议，但很少往财团法人上靠。

但是，随着改革开放的深化，特别是住房、教育、医疗等领域的改革，国家对公共服务、公益事业大包大揽的局面已经结束了。特别是随着住房制度的改革，以前一个单位的职工都住在同一个单位的院子里，现在大家都在外面购买开发商的商品房，开发商开发的“小区”里边住的人是来自不同单位的甚至是根本就没有“单位”的人。这样，原来的“单位”所承担的提供社会福利的角色就衰落了，代之而起的是城市社区的兴起。目前我国的社区很难完成像英美、欧洲城市兴起时的任务，我们的社区还停留在业主和开发商经常相互扯皮的层次。

最大的变化来源于收入分配制度的改革。由于收入分配制度改革了，导致收入水平也拉开了很大的档次。收入差距拉大，导致的直接后果是少部分人先富起来了，手中积累了大量的财富;另一方面是社会多数人收入一般，甚至无法负担基本的教育、医疗、住房等方面的必要支出。这表明，我们国家在公共服务领域的投入与社会的需求是不一致的。在这样的基础上，党中央提出了构建社会主义和谐社会的目标。

在政府提供的服务无法满足社会需求、原来的“单位”被城市社区取代而无法提供社会服务的情况下，一方面社会对于公共服务的需求量是很高的，另一方面许多人拥有了大量财富几辈子都无法享用完，而且中国最先富起来的一代即将步入老年，他们不得不考虑如何使用自己的财富。是全部留给子女吗?担心不肖子孙在一夜之间挥霍一空;捐一些给社会上的学校或者其他公益组织?担心这些受捐赠人无法按照自己的意图使用这笔财产;想从事特定的公益事业?但社会上目前还没有从事这样的公益事业的组织。怎么办?我们的法律制度应该提供新的可供选择的途径。

目前我国社会生活中有这样几类组织需要引起我们的注意:

第一类是基金会。我国先后由国务院制定和颁布了《基金会管理办法》和《基金会管理条例》。1988年的《基金会管理办法》第2条明确规定:“本办法所称的基金会，是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。由国家拨款建立的资助科学研究的基金会和其他各种专项基金管理组织，不适用本办法。”如果套用我国《民法通则》的法人分类模式就会发现，基金会很明显不属于机关法人、企业法人和事业单位法人。于是，只能将基金会勉强归入社会团体法人中。但是，基金会没有会员的事实使基金会根本无法适应社会团体法人的管理和运作模式。2004年颁布的《基金会管理条例》第2条规定:“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”从基金会管理条例的规定来看，基金会实际上就是本书所探讨的财团法人的一种典型形态。

第二类是寺庙宫观等在我国的法律文件中被统称为“宗教活动场所”的组织。2004年国务院制定并颁布的《宗教事务条例》第6条规定:“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。”第30条规定:“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。”第31条规定:“宗教团体、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地，应当依法向县级以上地方人民政府房产、土地管理部门申请登记，领取所有权、使用权证书;产权变更的，应当及时办理变更手续。”可见，宗教财产的所有权人可以登记为宗教团体或者“宗教活动场所”。也就是说，宗教活动场所也可以成为权利主体。而宗教活动场所的设立从本条例的规定来看，与成立宗教团体并不一致，后者设立登记后是发给《宗教活动场所登记证》。所以，在现行民事主体制度下，宗教活动场所作为一种特殊的民事主体，没有办法定性。其实早在1990年，孙宪忠教授就已经提出了应该建立财团法人制度、宗教财产应该归属于宗教财团法人所有的观点。⁽³⁾明确宗教财团的主体地位，采用财团法人的管理模式，是解决我国目前宗教财产管理混乱、寺庙宫观人员私分宗教财产的根本性办法。

第三类是民办非企业单位。我国1998年由国务院制定并颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定:“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”第4条第二款规定:“民办非企业单位不得从事营利性经营活动。”第21条规定:“民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。”也就是说，民办非企业单位不得从事营利事业，也不得将收入所得分配给组成成员，只能用于章程规定的业务活动。

从概念来看，民办学校应该属于一种典型的民办非企业单位。但是，我国2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定，出资办学的出资人可以通过办学取得收入，该法第51条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”国务院2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第45条规定:“民办学校应当根据下列因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例:(一)收取费用的项目和标准;(二)用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例;(三)办学水平和教育质量。与同级同类其他民办学校相比较，收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低，并且办学水平和教育质量低的民办学校，其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校。”所以，民办学校的相关规定，似乎与民办非企业单位的相关规定不符。⁽⁴⁾

第四类是事业单位。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定:“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”第一次对事业单位进行了明确界定。事业单位包括我们很熟悉的学校、医院、研究院、博物馆等，还有一些事业单位如出版社、电影院现在已经在实行企业化运作。事业单位所涵盖的业务范围应该与前述的“民办非企业单位”大体一致，二者的区别在于前者是国家办的，后者是民办的。就外国立法例而言，这些组织完全可以参照公设财团法人来运作。

上述组织涵盖的业务范围，除第四类中的部分组织外，大都可以按照财团法人的模式来运作。因为他们都属于依靠一笔特定的财产，通过对财产的使用、收益所产生的新增财产来维持组织的长期运转。这就是财团法人最适宜从事的事业。而由于现行民事基本法中缺少财团法人制度，这些组织的规范只能依据国务院制定的一些行政管理法规，因为在现行法人制度中除了事业单位外，大都找不到相应的存在空间。

目前我国的社会现实迫切需要大力发展民间非营利组织从事公益事业，来弥补政府公益事业投入及产出的不足。政府部门也已经清醒地意识到了这一点，在世纪之交国务院通过的多部行政法规就清楚地说明了政府对民间力量从事公益事业的重视。但是，民事基本法律中的法人制度不改变，不采纳财团法人制度，将会导致这些组织的定位始终无法清晰，而且相关法律内容重叠甚至冲突的

于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”而根据第51条的规定，民办学校又可以分配利润给出资人。这不得不引起我们重新思考我国政府部门眼中“公益”二字的含义。事实上，这样一种公益的含义与德国法上的“公益企业”的公益性差不多，即“不专以营利为目的”。情形都有。可以说，民事立法已经严重滞后于社会与政府的需要了。