我国法院的大调解机制是如何实施的？

我国的大调解机制是在党委、政府部门的牵头下，由政法委及综合治理部门协调开展，大调解中心指挥和不同部门一起参与的机制。因此大调解是一种在政府主导下各部门协同运作来解决社会纠纷的机制。现行大调解机制的优势在于，一方面能够强化和整合各相关政府部门的调解职能并优化社会调解资源，另一方面可以突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。因此，大调解是为了实现调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的手段。同时，这些目标的实现亦依赖于各相关部门之间调解职能的充分发挥和协调。但大调解机制在当下还未纳入法治化轨道，缺乏明确的法律依据且存在诸多不足之处。

可以说，大调解联动机制是应对当前利益格局调整和社会深层次矛盾不断涌现的现状，通过司法部门、行政部门和人民调解部门联手整合各类资源来充分化解社会纠纷的特殊机制。它是一种“党政领导、综治牵头、多方参与、携手联动”、对社会矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法调处、限期办结的调解机制。大调解于2003年首先在江苏省南通市实施，在取得初步成效和得到各界肯定和宣传后，中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅于2004年6月转发《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，明确在全省建立大调解机制。至2009年，江苏省的社会冲突解决取得了新的明显成效。当年1～11月份，全省调解组织共受理调解矛盾纠纷276266件，调解成功267270件，调解成功率达96.74%;劝阻群体性上访7616批次，涉及136194人，防止矛盾激化5486件，防止民间纠纷引起自杀783件，全省没有发生有重大影响的恶性“民转刑”案件、群体性事件和进京非正常上访事件。[1]随着中共中央相关文件的下发和推动，大调解作为一种重要的纠纷化解模式在全国范围内相继展开和推广（艾佳慧，2011）。至今，北京、上海、浙江、四川等全国各省市地区均已陆续实行大调解模式来处理纠纷矛盾的化解。[2]

在大调解体系中，人民法院被赋予主导地位。法院调解是指在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，以达成协议，解决纠纷的诉讼活动（江伟，1999:528）。法院调解成为“大调解”的重要环节是由其自身特有的功能所决定的，即解决纠纷和节约司法资源。解决纠纷的功能体现在调解上就是为了解决矛盾，因此调解的有效性取决于它能够在多大程度上发挥终结纠纷的功能即通过特定的调解过程，纠纷是否能够得到实际的最终解决。节约司法资源的功能体现在与诉讼相比，被调解的当事人可以突破复杂的诉讼程序的限制，直接就纠纷的争执点展开讨论和商议，由于调解的目的是寻求解决纠纷，因而可以避免在细微的事实问题上投入不必要的资源，这样就极大地节约了司法的成本。

在推进依法治国进程和加强社会管理的进程中，由于法律赋予的依法裁判、化解社会矛盾纠纷的法定职责，人民法院处于社会治理体系的关键环节，发挥着举足轻重的作用。人民法院作为大调解的指导者和参与者，当案件进入诉讼程序后，法院的调解贯穿了纠纷处理的全过程，包括立案审查、立案、审理、执行以及上诉再审。采取的具体方式主要有诉前调解、分流指派、立案调解、委托、邀请、协助调解等（陈寒非、牟乃东，2009:129）。当然，作为大调解体系的一部分，司法调解必须与人民调解和行政调解相结合，才能构建人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥各自作用、又相互衔接配合的大调解工作体系，使之覆盖社区、村（组）和各级各部门、各行各业，及时把社会矛盾化解在基层和萌芽状态（聂敏宁、李勇，2009）。大调解工作体系相比一般的调解机制更注重综合利用当代中国纠纷解决的各种制度资源，它也比替代纠纷解决的说法朴实和简短，容易为普通的中国百姓所理解（范愉，2007）。

有学者认为，作为当前“维稳”治理模式的一种司法呼应，“大调解”的出现是必然的。这不仅缘于我国司法对政治的高度依附性，也缘于纠纷解决的现实必要性（罗东川，吴兆祥，张楠，2009）。[3]可以说大调解实践是我国司法在新形势下探寻当代纠纷解决模式的一种努力，它对转型时期我国社会具有重要的社会意义和政治意义（左卫明，2010;苏力，2010;潘伊川、洪磊，2009）。从政府角度而言，这种“三位一体”的新调解机制不仅有助于减轻法院审判的压力，提升不同行政部门的矛盾调处效率，还能在一定程度上实现社会效果、法律效果和政治效果的统一（Hu，2011:106589）。日益复杂的社会矛盾和问题对社会稳定和谐和实现善治带来挑战和压力，政府的合法性（legitimacy）也面临极大挑战。因此，如何应对当前社会矛盾加剧和复杂化的现实增强执政合法性，提升民众对政府的认可和信心，如何通过制度化或非制度化的途径来改善现状，是摆在各级政府面前的一个难题。

本书研究的问题是，作为纠纷化解联动机制的“大调解”动作以来的实际运行效果如何? 在近年全国范围的实践中存在哪些问题? 是否可以有效地处理和化解社会矛盾纠纷? 对增强百姓对政府的认同和支持起到正面还是负面的作用? 在依法治国的大背景下，如何改进大调解机制以令其有助于推动法治发展和更有效地化解矛盾纠纷? 这些问题对维护社会稳定和谐具有重要作用和意义。特别是从现实出发，研究什么样的纠纷解决机制可以增强政府执政合法性同时实现社会稳定和善治（康晓光，2006）。就当前国内外对大调解研究的现状来看，除了发现大调解体系对维护社会稳定，化解矛盾纠纷具有积极意义外，这种联动机制同样存在不少问题和风险，主要集中在以下几个方面。

第一，过度强调党政力量的支配地位及其自上而下的推动。从既有材料观之，一旦缺乏党政力量的支持，无论保障体系抑或激励机制，均将举步维艰。这种运行模式在确保制度发挥功能的同时也隐藏着某些体制局限。且必须指出的是，大调解机制的建构并不是解决社会矛盾与官民纠纷的灵丹妙药，它仅仅是作为一种民事争议的解决方式，且需要地方政府花费大量的人力、物力和财力才能保证效果和维持机制运行。同时，政府部门应当鼓励社会组织参与纠纷协调和化解的过程，加大社会力量解决社会矛盾既可以节省资源，也可以为政府部门减轻社会治理的负担。从深层次上讲，党政力量在制度运行中的过度突显，还可能削弱人民调解的社会自治性。

第二，大调解机制的建构在一定程度上会对以诉讼为解决争议最终保障的手段产生一定负面影响。因为弱化法院地位和法院的司法功能不利于树立司法的权威性及我国正在推进的依法治国和法制建设。政府对调解过程的干预往往会令法院处于被动而非“主导”的地位。从某种程度上来讲，大调解机制是一种行政权力向司法权力入侵的表现，而诉讼依然应当作为解决纷争的最后一道屏障。

第三，大调解机制的建构可以减少纠纷，化解民众的不满，但其化解结果也时常会出现偏差。原因在于，在处理纠纷的过程中，往往会出现作为纠纷当事人的政府自己主导来调处纠纷化解的局面，政府主导调解往往会从维护政府决策和利益的角度出发，使纠纷解决的结果产生某种效果上的偏差，即群众虽然因为纠纷而受到一定的补偿（甚至可能是高于法律标准的补偿），但实际结果对他们而言会存在潜在的不公平。因为客观而言，他们某些权益的损害是无法用货币化的补偿金来衡量的。比如在环境类纠纷中，某些建筑或工程对居民的生活、健康、经济收益和周边环境等可能造成一定的负面影响，这是不可否认的事实。

要弥补大调解机制的不足，令其更好地发挥解决纠纷的功效，首先，政府应当坚持预防为主、调解为先，深入开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，各部门各司其职，坚持把矛盾化解在基层，把问题解决在当地，把隐患消除在萌芽状态的原则。同时要保证大调解运行的专项资金，防止有关部门因办公经费所限，令很多调解工作无法实施，或者实施的效果差强人意。

其次，在处理群体性事件时，应切实做到早发现、快化解、妥处置、防蔓延。政府应当特别关注一些容易引发激烈冲突的事件，例如企业破产倒闭、职工下岗失业、农民的土地纠纷等问题，以及基层群众生活困难等方面出现的新情况，充分发挥大调解整合各方资源的特色，在避免事态扩大、升级的基础上，由当地政府的领导干部亲临现场，配合司法、人民调解等有关组织，把握第一时间控制局势的最佳处置时机，采取“双赢”为目标的处置方式，加强民众对政府的信任，减少纠纷的发生。

三是加强和改进舆论引导，把握好信息管控。政府应当在第一时间发布相关信息，公开说明事件真相，加强新闻媒体的透明度，这有利于民众了解真相，避免因事件不透明导致更深的误会甚至采取极端行为的情况收生。法院和政府在协调各方利益的时候，需要充分考虑社会效果，准确把握舆论导向、社会心理和群众的情绪，相关部门负责人更应该在认真分析具体情况的基础上，把可能遇到的风险挑战考虑得更严重一些，把应对的措施准备得更充分一些，领导干部要带着强烈的忧患意识去开展纠纷化解工作，要带着强烈的紧迫感去部署和推进工作，就一定能遏制矛盾纠纷多发之势。

总而言之，在事前，要加强制定应急预案;在事中，党委、政府分管领导、相关部门和单位要按照应急预案要求，迅速赶赴现场，认真履行职责;在事后，要认真做好善后工作，特别是政府方面的承诺要及时兑现，防止纠纷的反复。因此，推行有效的纠纷解决机制是刻不容缓之事，大调解机制从某种程度上可以为当前政府化解群体性纠纷提供一种较为合理、有效的方式，但也依然有待完善和进一步改进。

[1] 陈旭，王志高.江苏创新发展社会矛盾纠纷大调解机制纪实[EB/OL].2010 01 26 [20170514]http://wwwj.s.chinanews.com/news/2010/0126/14505.html.

[2] 深入开展矛盾纠纷“大排查、大调解”专项活动大力促进人民调解工作全面发展[EB/OL].中华全国人民调解员协会网，20130401[20160920].http://www.rmtj.org. cn/content.php?id=565.

[3] 最高人民法院院长王胜俊指出，调解能够避免当事人的讼累，节省司法资源，是诉讼效益最大和社会效果最佳的解决方式……人民法院要坚持在党委领导和政府支持下推动机制建设，坚持以“三位一体”为重点推动调解机制建设，建立人民调解、行政调解和司法调解的大调解格局。