大调解实践中的问题和不足

社会矛盾产生于经济社会发展过程中，是经济社会发展、社会心态、价值取向、文化素养等主客观因素综合作用的结果（陈保中，2016）。正确把握和认识我国现阶段的社会矛盾和社会经济基础，是依法治国发展和实现大调解法治化的前提。改革开放以来，我国经济发展取得了巨大进步，但在发展过程中积累了大量的矛盾和问题。矛盾主体的多元性和复杂性在未能得到畅通利益表达渠道和利益纠纷化解的情况下容易向极端化和对抗化方向发展。[1]党的十八大报告指出的我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。但随着物质生活条件的发展，社会结构发生深刻变化，利益格局发生了重大调整，思想观念随着新媒体的发展产生了翻天覆地的转变。这种巨大的社会变动给我国发展带来很大活力，同时也带来各类因法制建设和发展落后于经济发展而导致的种种问题。贫富差距增大，地区差异和利益矛盾突出，当下的法律和纠纷化解方式难以应对和解决社会问题。有些法律已经制定出来但是缺乏权威性，难以得到有效执行和实施，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在（习近平，2014:137）。在这样的情况下，加上社会文化风气的影响，多元价值观之间的冲突造成我国不同利益主体之间的矛盾，尤其是拜金主义、金钱至上、唯利是图的价值取向，冲击着我国传统文化中的奉献精神和以和为贵的追求，加剧了社会矛盾的产生。

反思当下一些严重的群体性冲突，除了上述深层次原因之外还与处理矛盾纠纷采取的手段不当密切相关。不通过法治手段而采取压制的方法来处理问题不仅没法化解问题反而很可能恶化矛盾纠纷。特别一些地方和部门相关负责人错误地将人民的应有利益诉求定性为对抗性的敌我矛盾，进而采取极端手段处理，造成了严重的政治法律后果，也产生极大的负面社会影响。2008年，云南孟连县“7·19”事件和贵州瓮安事件是群众的合法利益诉求没有得到根本解决造成的。由于瓮安县近年经济社会得到较快发展，但在移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改制中，出现了各种矛盾，沉积的影响重大的重点信访案件就有二十多起，各种矛盾纠纷没有得到及时化解。部分群众对党委政府的信心不足、信任不够。同时，干部作风简单粗暴，对待民众的纠纷过度介入和缺乏法治意识来处理问题是导致矛盾极端化和民众行为激进的直接原因。

大调解在实践中涉及诸多政府部门，既有的违背法治发展方向的问题集中在以下几个方面。首先是轻视程序规范。矛盾纠纷化解不论是否采取诉讼方式化解，都应当遵循一定的程序以保证国家权力运作在社会监督之下，同时也是防止权力的滥用。但是我国传统文化中长期缺乏对程序尊重的观念和习惯，多偏重于实体问题是否解决，较少考虑是通过何种程序解决的。有的领导干部甚至为了满足行政考核和提升化解问题的速度，错误地认为注重程序是增加时间成本，而习惯性地用行政权力和国家强制力去推行问题解决办法。但如此势必导致民众内心的不服和被激化而采取更为极端的方式表达内心的愤怒和不满。有些群众信访不信法，或者弃法转访，以访压法，严重损害司法权威，却也没法解决问题。另外一些领导干部存在花钱买太平的心态，轻视程序正义的重要性，通过人民币来解决人民内部的矛盾问题，但是治标不治本，不仅无端增加政府财政支出，而且很快矛盾会重来，更令地方政府陷入治理不利的窘境。

其次是轻视司法判决。在中国百姓心目中普遍存在一种信访大于法律的错误理念。一方面，部分民众认为信访比诉讼更有效（应星，2004;O’Brien和Li， 2004）;还有一部分民众处于传统习惯“信人治不信法治”，遇到问题倾向找政府部门来解决（左卫民、何永军，2005;Minzner，2010）。也有学者不认同这两种解释，认为中国人遇到行政纠纷倾向信访而非行政诉讼的原因主要是对行政诉讼的程序感到陌生和排斥（张泰苏，2009）。而由于我国民众的信访不信法，导致近年来信访案件越来越多，司法救济解决社会矛盾主渠道的地位受到很大威胁。在少数涉诉涉法信访案件中，法院的终审判决甚至是最高法院的裁判也会被任意申诉而导致再审重审，出现“终审不终”的怪局。这无疑严重削弱了司法的权威性，影响民众对法治的信任和信仰。也同时给司法部门和信访部门造成极大的压力，在无限循环的信访纠纷中矛盾愈演愈烈、没完没了。

第三是行政部门与法院之间缺乏有效协作。当出现矛盾纠纷的时候，有些地方行政部门与法院各自为政、各行其是，部门保护主义现象严重（王树义， 2012）。比如在涉及环保类纠纷的时候，一些环保部门利用自己手中的权威和专业技术优势，在环境民事纠纷取证和赔偿责任认定上偏向行政部门。如果环境民事纠纷当事人不接受调解协议，环保部门出于部门保护主义的错误认识，为避免成为法院的行政诉讼被告，一般不会将搜集到的环境民事纠纷证据交给当事人，也不会留下环境民事纠纷赔偿责任认定方面的书面材料，即使法院等环境民事纠纷解决机构来调取证据，环保部门也未必配合取证。这导致其他调解机构或法院在调解和处理环境民事纠纷时面临极大的困难，也在客观上难以保证调解结果的公正。

第四是错误使用高压维稳手段应对矛盾纠纷的处置。针对不同的矛盾纠纷和严重程度政府应当考虑采取不同的应对方式。而过往不少群体性暴力事件的产生源于地方政府过度使用压制方式，激化了矛盾。化解社会矛盾与维稳存在本质上的差异，针对民众的普通利益诉求应当谨慎区分纠纷性质，不可轻易使用警力压制。在错误的思维观念下，缺乏法治意识和认知，就会铸成一系列的长期不良后果。政府形象和威信的破坏，社会利益关系严重失调，会加速社会秩序和价值体系的失范。

最后，片面理解稳定和法治的关系。社会和谐稳定不仅仅是我国改革发展的社会保障，也是社会文明和进步的标志。党的十八大报告明确指出，必须坚持促进社会和谐。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革，发展，稳定的关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。从这一论述可以看到，促进和维持社会稳定、和谐对于我国各级领导干部而言，已经不仅是简单的行政任务，而是一个重要的政治任务（陈保中，2016:181）。但是，如果片面认为为了保证社会稳定而忽视法治就容易采取维护稳定的方式而忽视法治思维理念在化解社会问题中的作用。中央一再强调“公正、依法、科学、稳妥处置”，就是要求执法者在维护公共秩序时，首先保证自己有良好秩序;捍卫社会公正时，首先展示自己能处事公正;打击违法行为时，首先严格自己依法守法。这样才能最大限度维护群众权益，也才能为群众认可和称赞。

当然，造成上述问题的根本原因是多元的，主要有体制和机制的问题和弊端，司法权与行政权不分离，在同时施行法律和政策的时候常被有意无意地混淆。作为管理性的行政权，它追求秩序与效益两方面的价值。如果说政府是组织蛋糕的生产与分配，那么，司法则是对蛋糕分配中的纠纷作出裁判。我们不应该要求司法机关去生产蛋糕，也不应该要求行政部门来裁判蛋糕分配的纠纷。因为如果没有实现司法的独立，没有完善专业化司法程序和建立职业化司法队伍，就难以保障人民群众对司法的参与度和公平感。唯有健全司法体制和司法机制，才能保证司法人员廉洁公正地处理纠纷，防止纠纷矛盾积聚和恶化。

大调解机制通过社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解、社会调解既充分发挥作用又相互协调配合的工作体系，构建了横到边、纵到底的全方位调解工作格局。但这种全民动员似的社会治理模式，与曾经开展过的“大接访”“大整治”等一样，是一种国家主导下的维稳策略，在某种程度上来说是超越法制或者在法制之上的政治手段。正因此，它也被批评为是一种未受法律约束的、自负的权力产物，甚至是一种“压制”社会的综合机制。如果大调解机制缺乏法律的约束和规范，那么纠纷即使被“解决”了，由于法律规则介入其中，被“解决”的纠纷在未来某一个时机还可能会沉渣泛起，再次搅乱暂时恢复安宁的社会秩序。当下数量众多的信访案件就是一个例证，大调解机制或者多元化的纠纷化解机制在有效化解信访纠纷或者处理信访案件中的效果依然不如人意。因此，要令大调解合法、正当，就必须对其适用条件加以限制。不是所有的情况都可以采取“调解优先”的策略，必须依据不同情况采取不同的纠纷化解方式，避免大调解成为一切纠纷解决的首要常规方法，防止“法律虚无主义”蔓延。因此，大调解的法治化能更好地保证纠纷得以真正化解。

维护社会稳定的根本目的，就是维护群众根本利益。认识到这一点，在化解矛盾问题的过程中，就应该时时处处体现对群众各项权益的尊重，不可有丝毫“大行不顾细谨、大礼不辞小让”的粗疏和缺漏。矛盾问题发生了，是仅仅治标，以求一时之稳，还是标本兼治，彻底化解矛盾，这是两种不同的工作思路。有些地方，只看结果，不讲过程和方式，反而埋下了激化矛盾和连锁反应的隐患，甚至滋生出如“黑保安”公司的不法产业链。另一方面，简单地“用人民币解决人民内部矛盾”，“花钱买稳定”看似很“省事儿”，却会误导民众对维护合法权益做出错误的理解和预期。这种解决矛盾问题的方式，是“锯箭杆”式疗伤，病灶并未根除。这些都不是真正站在维护群众根本利益的立场解决问题，而是“眼前无事即是平安”的短视行为。

一些影响稳定的群体性事件的发生，往往源于群众的切身利益、现实利益受到侵害而又找不到有效的化解途径。对于这种情况，仅靠末端处置是远远不够的，只有加强源头治理，把不稳定的“病根”挖出来、去除掉，才是长治久安之道。当然，现实中也有这样的情形:一些政策和措施原本是“为群众办好事”，却因种种原因受到误解，甚至成为引发矛盾的导火索。这种情况下，必须反思这些政策和措施是否充分征求了群众意见，是不是决策者的一厢情愿? 作为公正处置的第三方，在具体的纠纷调解中，我们是否真正做到了耐心和有技巧地释法和调解? 在维护和实现群众权益时，只有把各种困难和问题估计得更充分一些，把各项部署和措施考虑得更周密一些，才能让群众又满意又贴心。[2]

因此，在处理矛盾纠纷的时候不仅要从政治思维的角度把握事件问题的重要性，也要注意从法治思维的角度去妥善处理纠纷和矛盾，真正实现社会的和谐稳定。在处理信访事件的时候，需要保障利益表达渠道的畅通、信息的及时公开，保护群众权益，如果有部门人员侵权的则要作出相应赔偿，失责的要追究责任，严格遵循程序正义、不纵不枉，做到案结事明。

[1] 朱光泽.群众利益为重点建立多元化矛盾疏导化解机制[EB/OL].中国文明网，2011 0609[20170520]http://cd.wenming.cn/xcxx/201106/t20110609_49497.shtml.

[2] 黄星.维稳的“治标”与“治本”[EB/OL].新华网，2012 07 19[2016 11 03] http://news.xinhuanet.com/comments/201207/19/c_112473185.htm.