中国城市治理的现状和问题

四、中国城市治理的现状和问题

就我国当前城市状况来看，已大大不同于传统的“统治”，但也未能达到“治理”，可以说正处于由城市管理向城市治理的转变阶段。从治理行为看，我国城市治理活动近年来如火如荼地在各地推行，譬如政府放宽对市场的行政干预，而换以经济的、法律的手段来调控城市宏观经济；致力于城市公共交通设施建设、城市雕塑、绿化等形象塑造；开展一站式服务、发展电子政务、听证会；加强社区建设、鼓励居民参与，等等新做法、新经验在各地逐步推广。这些都是城市治理中的闪光点，但另一方面，处于转轨关键时期的中国城市，在加快城市化步伐的同时，目前面临着社会公众对公共产品的需求和实际供给之间的矛盾，严重挑战着城市治理水平。从政府、市场、社会三维结构为基本分析框架，我国当前的城市治理表现出以下特征与困境：

（一）城市治理中的政府

首先，传统的以政府为单一权威、以政府集权管理为特点的城市管理模式依然处于支配地位。传统的城市管理工具不可能立刻被新的治理工具完全取代。“在公共产品和公共服务的生产与供给上，政府习惯大包大揽或垄断经营，没有动态地反映公共服务消费者的需求结构变化，社会公共参与的渠道狭窄，市民参政议政的主动性不强，导致政府不堪重负而且费力不讨好。”^[33]在整个城市系统中，政府依然强势，使城市社会的独立性不能得到充分体现，导致城市政府与社会之间形成“同构”关系，并在城市社会发展进程中逐渐显现出其负面效应：例如，政府的职能不清、功能繁杂，扭曲了各类社会组织作为社会利益关系主体的地位和性质，进而剥夺了他们的自主权、自决权。无论是市场组织、民间组织还是市民个人，都作为政府的附庸，执行行政部门的指令性计划，势必影响其积极性和主动性的发挥，也背离了民主、法制等现代城市社会发展的价值方向。此外，近年来城市在数量、规模、功能上的急剧变化，以及各种新问题的出现，直接刺激着城市管理的工作量成倍增长，而长期以来层层负责的行政性、直接性管理方式尚未改变，街区基层政府以及实际上具有半行政性质的居委会，所承担的上级安排的任务量大到难以落实。政府主导的单一管理模式已成为束缚市场、社会自由成长、紊乱城市系统内多方主体之间功能分配、减损城市治理效率与效益的最大桎梏。

其次，以发展经济为主要目标进而导致经济与社会失衡。“经济主导型”的城市管理模式在建立我国城市经济基础、促进生产力发展、提高人民生活水平等方面发挥了积极作用。但是，随着城市社会经济生活的复杂化和城市发展，该模式的弊端也日益明显。在这种模式下，考核评价一级城市政府政绩的首要标准是国家各项经济计划和指标的完成实现情况，这必然会促使城市政府把完成上面下达的计划任务和各项指令作为主要职责，而不去考虑城市经济、社会和生态等诸多方面的协调发展，从而引发或加重了城市经济与社会的失衡。当前，我国各大中城市普遍存在着就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，城市个体收入差距过大，资源和环境压力增加等问题，以及经济加快发展所带来的一些新矛盾，例如盲目投资、低水平重复建设，能源、交通和部分原材料供求关系紧张，违法违规占用耕地，社会事业发展滞后，城乡低收入居民生活困难等等。

在“经济主导型”的城市管理价值定位下，任何新的治理理论和实践模式都可能被扭曲从而引起新的城市问题。以经营城市为例。经营城市的理念主要基于将市场价值观、市场驱动力、市场手段等引入公共管理领域，因而在价值层面上追求“效率至上”，以利益最大化为驱动力；在操作手段上，竞价拍卖公共资源使用权和公共产品供给特许权，力求实现公共资源资本化和公共产品供给市场化，改善投资环境、提升城市形象；给予政府公务员更多自由裁量权，激发其管理创新，等等。就我国来说，市场精神的引入显然有助于打破传统的政府垄断、国有资产增值困难等困境，然而在实际操作中却未能把握尺度，当前不少城市政府在经营城市过程中，忽视了城市治理的最终价值追求——让生存在城市空间中的人们生活得更好，反而出现了价值偏移，导致公共精神进一步衰弱，甚至一部分人成为“经营城市”的牺牲品。最典型的表现是：一些城市建设中出现了“圈地”和“拆迁”浪潮，同时城市土地经营中征地补偿和拆迁补偿的不到位使被征土地农民和拆迁户的利益遭受损害；公共产品供给中，在引入市场化经营手段的同时，政府却放弃了一些应当承担的责任，如教育产业中的义务教育；在竞价拍卖公共资源使用权和公共产品供给特许权时潜存着寻租行为；还有一些城市出现大量的以吸引外来投资为目标的“形象工程”，等等。显然，这些政府主导的经营城市活动已经偏离了政府“履行公共权力、保障公共利益”的根本责任。有的沿海城市，近年来在“经营城市”口号下进行大规模的土地开发利用，直接拉动了房地产业以及大量外资投入，但同时又引起了动拆迁过程中大批民众利益受损，以及潜在的房地产泡沫、无节制土地开发可能带来的公共资源损耗等后果。“经营城市应是城市政府依靠广大人民群众在服务于城市公共性目的的前提下，运用市场化运作方式将城市地域空间内的公共资源流转纳入营运过程，使整个城市范围内的公共资源配置、公共产品供给得到优化配置和高效供给，并由此影响竞争领域经济要素配置、重组，带动城市经济和社会全面发展，使城市居民生活水平得到全面提高的城市管理方式。”^[34]然而，当前经营城市的结果令人失望和困惑，究竟经营城市的路线选择应当以何为价值目标?经济主导抑或社会主导?这不仅仅是经营城市这一治理工具的价值困惑，也是对其他城市治理工具必须要进行价值选择。

（二）城市治理中的市场

改革开放以来市场导向的经济改革，事实上都成为城市政府改革的一个广阔而复杂的经济背景，而这种背景的任何变化，不仅直接或间接地影响到政府管理体制和政府职能改革本身，而且对政府管理体制和政府职能都带来了巨大挑战。就市场与政府的分工协作来看，关键是如何划分并承担相应的城市公共产品和公共服务的生产与提供活动，尤其是那些准公共产品和服务、混合型产品和服务，更需要在国有、民营之间权衡利弊、审慎选择。

以民营化作为切入点做进一步分析。有学者认为，因国情差异，民营化在我国城市的适用受到相当限制：首先，最基础的因素就是政策、法律的供给与保障不充分。目前还没有一部在总体上指明民营化改革方向的根本性法律，政策的权威性和力度不够，而且那些规定不明的框架性指导政策，往往造成有政策无作为的局面。此外，民营化制度的滞后性、政策的非稳定性，以及广泛存在的政府失信现象，都使投资者合法权益难以保障；其次，一些城市政府及其官员推动城市公用事业民营化的动因不足。一个原因是部分政府官员把民营化等同于私有化，认为私营资本受到自身利益最大化动机的驱使会损害公众利益，不能兼顾效率和公平，违背了公用事业的公益性；另一个原因，也是最棘手的一个问题就是城市公用事业民营化关系到权力关系与利益结构的重新调整，一些政府机构与官员出于对自身传统权力和既得利益的维护，往往会竭力反对和阻止；第三，市场体系发育不成熟，多元治理主体运用民营化工具的能力有限。就市场本身来说，当前中国城市的市场体系发育不成熟，有能力、有意愿承担民营化职责的私营部门和第三部门不多；就城市政府来说，政府及其官员普遍缺乏招投标、定价、业绩监督等方面的专业知识和实践经验；就城市社会来说，传统文化使公众对政府的依赖心理强，社区及其成员的独立性、自我服务能力和自主发展能力还十分低。鉴于此，虽然不少学者主张在国有企业改革领域选择和运用民营化将大有可为，但也有一些学者以及政府官员对民营化问题表现得较为消极。因此，我国城市系统内，市场与政府各自的主要治理领域至今仍然十分模糊，而长期以来强政府对弱市场的挤压又使市场的自我成长举步维艰。

（三）城市治理中的社会

多中心治理的一个重要特征就是自主治理、广泛参与，因此与传统公共行政单一、集中的管理模式相比，当代城市治理模式从一开始就与分权化、地方民主治理、多中心治理、NGO等话语联系在一起，它依托于地方政府、企业组织、民间组织、公民的多维治理网络构建，以及这些社会主体之间广泛的、战略性的合作与参与。从近年我国城市社会的成长状况来看，越来越多的社会公众、民间组织开始参与城市治理活动，无论是政府自身，还是其他城市主体，都强烈意识到城市政府拥有的资源十分有限，而日益繁重的城市管理任务必然需要整个城市社会的积极参与和共同协作。激励城市利益相关者参与城市治理已是一种根本选择。但也不可否认，我国城市的公民社会与西方社会相比成长起步较晚，至今还十分稚嫩。而且，与西方社会中主导的以参与为特征的平民主义政治文化不同，我国的城市居民文化呈现出顺从特征，社会自主性较弱，在很大程度上无法影响政府的决策过程，因而也助长了有的政府官员的特权意识和不良代理行为。传统行政结构和城市管理机制以及根深蒂固的市民文化，导致公民在与政府、市场的关系上处于弱势地位，参与治理的能力也较低，主要表现在：“一是公众参与的普遍性不够。二是公众参与的制度缺乏。三是公民参与的效果欠佳。”^[35]当前，虽然城市中的公民参与通过选举、居民委员会、业委会、听证会等形式展开，与以往相比参与程度有所提高，但由于这些参与行为大多都是在政府主导和组织下实现的，并且基本上是在政府搭建的平台上展开，因而往往难以对政府缺乏积极性的领域发挥作用，也难以用政府不认可、不支持的方式发挥作用，更难以在需要对政府行为施加制约，或者在政府出现不良代理行为因而需要加以抗衡时发挥作用。

有学者在分析中国社会结构后指出，自近代以来，导致中国发展落后的一个重要原因就是中国缺少一个广大的公民社会。无论在社会结构上、体制上、还是观念上，中国长久以来就缺少一个社会的自我管理层。我国城市在传统上一直处于行政权高度发达的状态，政府权力延伸到社会生活的每一个角落，在市场组织、民间组织及公民个体与政府之间缺少一个中间层，因此往往是政府决定并直接操办一切社会事务。公民社会不发达，不仅限制着城市社会的自主成长能力，束缚了公民的利益表达能力和权利维护能力，也制约着政府机构改革以及市场的成熟。在当前我国城市公民社会还未充分发育的状态下，政府职能的释放就找不到承接载体，也缺乏社会各个方面条件的配合，因此强政府、弱社会的结构形态还十分顽固。

我国城市的传统社会调控体系已经很难有效实现对当前社会的有机整合，需要通过有效的协商与参与机制，使社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控渠道，保证公共政策的科学性和公正性，因此，必须对原有的以政府为主导的城市管理模式进行根本性变革，转统治、控制为“治理”，提高社会的自主治理水平，形成多元治理的格局。当前较为有利的因素是，以市场为导向的经济体制改革正在冲击政府传统的角色定位，一方面解放了生产力，另一方面又加速了整个城市利益结构的急剧分化，刺激着多元城市主体的利益觉醒，培养着公民和社会组织的自主、公益等精神，为更多元化的城市治理主体的涌现提供了可能性。社会成分的多元、社会利益的冲突、社会关系的复杂、社会信息的分散等等因素在不同程度上正逐渐改变着我国城市现行的组织结构和管理模式。面对这种发展趋势，城市政府必须主动适应，从更多地强调政府的主导角色、政府意志、经济效益，转变为更多地强调社会公众的意志、社会效益、公共精神。

【注释】

[1]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社，2000，第1页.

[2]吴志成.西方治理理论述评.教学与研究，2004（6），第60页.

[3]同上.

[4]James N.Rosenau and Ernst-Otto Czemiel，eds.，Governance without Government，Cambridge：Cambridge University Press，1995.P.5.

[5]罗茨.新治理：没有政府的管理（The New Governance：Governing without Government）.政治研究，1996（154）.

[6]The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood：the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press，1995，P.2.

[7]同上书，P.2～3.

[8]俞可平：《治理与善治》.社会科学文献出版社2000年版，第5页.

[9]Yu　Keping.Toward an Incremental Democracy and Governance：Chinese Theories and Assessment Criteria，New Political Science，Vol.24，No.2，2002.

[10]戴长征．中国政府的治理理论与实践．中国社会科学，2003(6)．

[11]John Friedmann.The Governance of City-Regions in East and Southeast Asia.

[12]Pierre J.Models of urban governance：the institutional dimension of urban politics［J］.Urban Affairs Review，1999，34（3）.

[13]〔英〕厄马尔·埃兰德.伙伴制与城市治理［J］.国际社会科学杂志（中文版），2003（2）.

[14]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门［M］.上海市政协编译组译.上海译文出版社，1996.

[15]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱民等译.中国人民大学出版社，2001，第4页.

[16]踪家峰等.城市治理分析.河北学刊，2001（6），第33页.

[17]郭鸿懋、踪家峰、江曼琦等.论现代城市治理的模式［J］.理论与现代化，2002（6）.

[18]饶会林.城市治理新论［M］.经济科学出版社，2003，第163页.

[19]赵燕青.从城市管理走向城市经营［J］.城市规划，2002（11）.

[20]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.

[21]迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆.民主变革：从为民主奋斗走向自主治理［J］.北京行政学院学报，2001（3）.

[22]〔美〕E·奥斯特罗姆、L·施罗德、S·温.制度激励和可持续发展.上海三联书店，2000，第203～204页.

[23]迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济［M］.上海三联书店，2000，第7页.

[24]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展［M］.上海：上海三联书店，2000，第205页.

[25]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展［M］.上海三联书店，2000，第275页.

[26]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.

[27]迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济［M］.上海三联书店，2000，第76页.

[28]同上书，第78页.

[29]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.上海三联书店，2000，第144页.

[30]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.

[31]〔美〕E·奥斯特罗姆、L·施罗德、S·温.制度激励和可持续发展.上海三联书店，2000，第204页.

[32]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展［M］.上海三联书店，2000，第205页.

[33]郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理.城市管理，2004（1），第40页.

[34]景云祥.城市治理中市场精神与公共精神的协调.前沿，2006（4）.

[35]邵任薇.中国城市管理中的公众参与.现代城市研究，2003（2），第9页.