企业参与城市治理的发展趋势和政治影响

四、企业参与城市治理的发展趋势和政治影响

（一）企业参与城市治理的发展趋势

我国社会的城市化正处于加速发展阶段，据估计，到2030年中国城市人口的数量将占到总人口的50%。在这一形势下，我们一方面面对的是落后的公用设施供给机制以及巨大的公用设施需求压力，另一方面是城市公益事业又必将迎来前所未有的需求高峰。这些都迫切需求我们寻求企业的力量来参与到城市治理中来，从而推动上述问题的解决。

1.企业参与城市慈善事业的发展趋势

近年来企业对城市慈善事业的捐助数额逐年增多，参与捐助的企业范围不断扩大。尽管如此，参与公益事业的企业还是少数，企业慈善参与还有很大的发展空间。

现阶段中国企业多是以资金型捐赠为主，中国企业的捐赠理念是“回报社会、造福桑梓”，是把捐赠看成是个人的行善行为，羞于将企业的发展和捐赠联系起来。而跨国公司是将企业捐赠和慈善行为看成是企业的社会投资，是企业与社会积极互动、互利的一种行为。因此，跨国公司的“企业公民”理念实际上是一个企业与社会双赢的互惠理念。相比较而言，中国企业的慈善捐助模式更趋向于“利他型”，更加“无私”“不求利益回报”。公司社会责任与经济责任相对立，相分离，以企业与政府、非营利组织三大部门各执经济、社会职能，各自独立为社会准则。这种捐赠模式将慈善捐赠视为企业家个人的慈善行为而与企业的目标无干，企业只有经济目标、经济功能、经济责任，如要实行捐赠，最好方式是将捐赠的资金、组织、项目都与企业本身完全分离。因此，公司领导人几乎不在解决社会的事务中提出自己的专门建议，他们乐于站在幕后资助私人基金会，多采取现金捐赠给非营利部门，而不是捐赠产品、商业建议和公司志愿者，以免非盈利机构和公司走得太近，在决定捐赠项目时，有意选择那些和自己的业务最小相连的领域以防被人以利己的口实诋毁。可见这种模式将慈善参与更多的看作是善心的施与，动力来自企业及企业主的单纯的善，动力强度及规划性不够强，对“企业公民”理念的认知程度不深，慈善参与理念更多的是带有民族情感的价值理性成分，虽然它更加注重人类的社会需求和精神层面的平衡，但却由于缺少与工具理性的有效结合而显得零散和随意。

然而实际上企业捐赠和慈善行为是企业的社会投资，是企业与社会积极互动、互利的一种行为。“企业公民”为企业承担社会责任和与非盈利组织建立合作伙伴关系奠定了理论基础。在这样的理念支配下，企业捐赠成为跨国公司自主、自觉的社会道德行为，并且将企业捐赠与企业发展战略、市场开发策略相结合，形成了可持续的制度化的运作机制。在欧美等国家，企业社会投资已经成为国家社会资源的重要组成部分，成为解决社会贫困、社会分化等许多社会问题的手段和策略。

互利型的捐赠模式则是一种可持续发展的企业慈善范式，弥补了“利他型”慈善模式的不稳定性，也是我国企业参与城市慈善事业的未来发展方向。企业互利捐助模式则将捐赠与企业的发展联系在一起，互利捐赠本身的特性使这类捐赠具有一种内在的机制。互利捐助的要素主要有：互利理念是他利和自利的有机整合，具有较强的稳定性；互利型捐赠是公司与社会博弈的结果；互利型捐赠处于外部场与内部场的协同作用之下；互利型捐赠将公司地位置于与所有相关利益人建立的之内。互利型的公司捐赠模式体现了公司好公民的慈善文化，它鼓励公司进行慈善投资，慈善投资的含义不是狭义的经济概念，而是不排除经济含义的社会投资。“公司通过资助那些引起政府和非营利机构关注的长期项目，如改革、艾滋病防治等，在社会问题的解决中发挥领导者的作用。”它导致“公司首次用慈善事业来支援公司真正的目标运用。除了现金，公司还向非营利部门提供管理建议、技术和通讯支持，以及志愿者雇工团队。”^[15]

2.企业参与城市公用事业的发展趋势——以基础设施供给中的合作为例

过去，我国的城市建设只有单一的政府投资渠道。无论是新增设施投资还是原有设施的更新改造，完全由财政拨款来满足。这种体制一方面造成了城市建设资金匮乏，财政枯竭；另一方面也形成了基础设施有效供给的严重不足与有效需求的日益增长的尖锐矛盾。同时过去由于基础设施政府所有，垄断经营体制效率低下，国有基础设施企业缺乏竞争浪费和亏损严重。而基础设施具有公共品的属性，又往往兼具自然垄断和外部经济等特征，这些决定了基础设施不可能完全民营化。而要改变目前基础设施建设运营低效率的现状，使其提供者具有更高的供给效率并对使用者的需求做出更快的反应，就是在基础设施的建设中进入企业参与，引入竞争机制，实现政府与企业的合作，并完善政府和民营部门合作的若干形式，做到根据不同的环境和需求选择不同的合作形式。企业参与城市基础设施建设势在必行。

在企业参与城市建设的过程中，政府与企业形成互相制约互相依存的关系，双方只有共同合作，严格履行各自职责，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题，才能达到双赢。而这其中的关键是能否找到利益均衡点。公共基础设施建设中的合作作为政府与企业实现合作博弈的一种方式，博弈均衡点即双方受益：政府能够实现满足社会需求和基础设施高效供给的目的，企业经济上受益并与政府建立良好关系，树立良好的社会形象并提升竞争能力。

借鉴一些发达市场经济国家的做法，城市基础设施领域引入企业参与，实现有效竞争，有以下发展方向：一是使自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离，防止利用自然垄断性业务的垄断地位，运用企业内部业务间的交叉互补等战略手段，排斥非自然垄断性业务领域的竞争对手。如铁路、电力、供水等基础设施领域可以采取这种方式引入竞争。二是将经营活动进行水平分解以引入竞争，即将经营活动按市场来分解，或按地理范围来划分。例如我国先是将移动通信从电信中分离出来（按经营活动划分），后又将中国电信划为一南一北两个公司——中国电信和中国网通（按地理范围划分）。三是通过采取特许经营、合同承包和租赁等方式实现企业的参与。在不能直接竞争时，通过各种合约性协议——从专项服务的简单合同到规定营运、维护和设施扩建的长期合约——而引入企业竞争能够提高效率。在合同签约前或合同到期前的招标时，企业参与而展开竞争。四是实现替代品之间的竞争。近几年我国交通运输服务状况的改善，很大程度上是得益于多种运输方式的竞争。公路、铁路、航空、水运竞相提高服务质量，以在竞争中取得优势。

公共民营合作制（Public-Private Partnership，简称PPP）是实现公共基础设施建设中企业参与一个重要形式，也是未来企业参与城市建设的主要趋势。PPP的含义是为了完成有关的公共设施、公共交通等公共服务项目而在公共机构和民营机构之间达成的合作伙伴关系。政府部门通过各种形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。采用这种形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。PPP的特点也很简单，一是分享投资收益；二是共同承担主要的风险和承担社会责任。公共和私营部门共同合作，在这样一个合作中间，合作各方根据各自的优势和弱势，发挥不同的作用。从优势来看公共部门有政策支持和比较强大的行政系统，很好的支持能力，公共部门的弱势是比较硬的财政预算——缺乏足够的资金。而民营部门的优势是资金相对充裕，竞争的情况下能够产生创新机制，弱势是参与的风险比较大。正是由于这些不同的优势和劣势，形成了不同的组合。单独的公共民营合作形式或多样化组合都可以称之为PPP，以下就是各种不同的方案，它们的出资和责任分担不同（按照民营化程度的由低到高），以适应不同的情况。

（1）服务外包

与基础设施有关的某些特定服务，企业可以通过合同形式来承包完成，这样的例子很多，如铁路部门的售票、清洁和饮食服务；供电系统的读表、寄发账单和收费服务；公路部门的道路清扫和积雪清除服务等。除特定的被承包出去的服务外，公共机构仍然对这些基础设施的管理和维护承担全部的责任，并承担全部的商业风险，公共机构还必须为固定资产筹资并提供流动资本。

（2）运营和维护的外包或租赁

拥有基础设施所有权的政府部门可以通过与企业签订合同的方式，将这些基础设施的经营和维护工作交由民营部门去完成。这种制度安排和服务承包有些类似。但这种公私合作的方式下，民营部门对基础设施的经营和维护承担全部的责任，需要做出日常经营决策，但不承担任何资本上的风险。经营和维护实行合同承包的目的在于提升基础设施服务的效率和效果。

（3）租赁—建设—经营（LBO）

企业被授予一个长期的合同，利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施。它往往享有根据合同条款回收投资并取得合理回报的权利，同时必须向政府部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有基础设施完全被私人拥有可能遇到的法律问题。

（4）建设—转让—经营（BTO）

在这种参与合作形式下，企业发展商为基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕，该民营部门就将基础设施的所有权转移给有关的政府主管部门。然后，该政府部门再以长期合约的形式将其外包给发展商。在合约规定的租期内，发展商经营这些基础设施，可以通过向用户收费的方式以及其他有关的商业活动，收回自己的投资并取得合理的回报。

（5）建设—经营—转让（BOT）

在政府授予的特许权下，企业可以为基础设施建设融资并建设、拥有和经营这些基础设施（因此，它有时被称为BOOT，意思是建设—拥有—经营—转让）。当政府确认存在某种设施建设的需求时，政府会以公开、透明的过程进行招标，在投标者中选择胜出者并与之就合同的条款进行谈判。如果项目规划是合理的，特许权的获得者就可以各种方式筹集资金。一旦基础设施建设完毕并进入正常运营，承租者就可以通过收取基础设施的服务费用，偿还债务，支付运营成本并赚取利润。当特许权期限届满（一般为20～40年）基础设施就会被无偿的转让给政府部门，政府部门可以自己经营，也可以经过竞争性的方式选择新的承租者经营。在特定的经营期限内，它有权向用户收取费用。等期限结束，基础设施的所有权就要转让给有关的政府部门。这种合作的形式与BTO的形式十分相近，但在基础设施被转让给政府部门前，它可能会在法律、规制以及债务问题上，遇到比后者更多的问题。尽管如此，在新建基础设施方面，BOT仍是当前最为常见的公私合作形式。与出售和永久性特许权相比，在BOT下政府仍对这些项目有战略上的控制权——通常是出于政治考虑。BOT方式己在澳大利亚、英国、法国、新加坡等国家被广泛运用在交通、电力、供水和污水处理等建设方面。如英法海底隧道就是采取BOT方式兴建的。目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，就是以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年。

（6）外围建设

企业可以投资兴建现有公共基础设施的一些附属措施，然后在一定的期限内经营整个基础设施。这个期限可以是固定的，也可以按照回收投资并取得合理报酬为期限来确定。在这种形式下，民营部门可以保持对自己所建设的附属设施的所有权。这种制度安排的目的在于，在资金和技术不足的情况下仍能扩展基础设施服务。

（7）购买—建设—经营（BBO）

在这种形式下，现有基础设施被出售给那些有能力改造和扩展这些基础设施的企业。民营部门在特许权下，永久性地经营这些基础设施。这类似于政府撤出其资本，撤资后的公司在特许权下经营。与其他特许权的授予一样，在出售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基础设施服务的定价、进入、噪音、安全、质量和将来的发展作出规定，实施政府监管。

（8）建设—拥有—经营（BOO）

此方式下，民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施，他们拥有这些基础设施的所有权并负责其经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，他必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。长期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。例如，1994年7月，韩国国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，该法规定，煤气、仓库、汽车站等18种规模相对较小、公共性较弱的服务性设施，投资者既拥有经营权，也拥有所有权。

上述企业参与城市基础设施建设的区别也并不是泾渭分明的。特许权将基础设施经营和维护的责任交给承租者，同时也允许其收取一定的费用以弥补成本。特许权期限必须足够长，以保证承租者能回收成本。因此，在那些需要民营部门大量投入资本的公私合作形式（LBO，BTO，BOT，BBO，BOO）中，特许权的期限往往较长，也许会超过30年。与之相比，那些政府负责融资的公私合作形式，如运营和维护的合同外包，其特许权限可能会相对短一些（5至15年）。这些公私合作的形式及其变体，既可以用来实现企业参与发展新的基础设施，由可以用来实现企业参与改造和扩建现有的基础设施，还可以用来提高现有基础设施的绩效，是实现企业参与的城市公用事业的未来发展趋势。

（二）企业参与城市治理的政治影响

在政府组织从传统的行政管理走向现代的公共治理的变革中，企业从政府那里得到了合作参与公共事业的合法性与可能性。企业之所以得到各国政府的允许加入城市治理过程，并成为政府在公共事务管理中的合作伙伴，主要原因在于现代政府面临的管理危机和挑战。由于运行成本过高、公共服务质量下降、官僚主义猖獗等问题已经导致公众对政府的普遍信任危机。而且实践也已证明具有管理上的灵活性、创新性和有效性的私营部门，在利润机制的驱动下能提供比公共部门更有收益的物品和服务，既然单一由政府提供同质性公共服务无法满足公民的多元化需求，就应该由政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等多种系统联结起来共同提供。因此，为了恢复政治系统的合法性、提高社会福利的供给效率，各国政府都不得不展开了转移政府职能、缩小政府规模、削减政府开支的公共管理变革。其从“划桨”向“掌舵”的职能转变，使得其逐渐从公共产品的直接生产领域撤退，而通过生产者与提供者相分离的方式来提供公共服务，并利用管理竞争、资产出售等“市场化”或“私有化”方式将一些低效或者适合市场提供的公共产品，诸如医院运营、监狱管理和垃圾清理之类的事物，通过合同的方式交由私营公司承包。

企业参与城市治理，帮助缓解了政府面对的治理危机，而与此同时也带来了对合法性的冲击。特别是企业对公用事业的参与，使社会公众对民主政治的产生认同危机：一方面，许多公众认为由政府部门和非政府部门联合提供的公共物品和服务是不合法的，提供公共物品的是且只能是政府的职责，他们强烈要求由他们选举产生的官员和政府来组织和控制公共服务。这种认识必然破坏公众对企业提供公共服务的信息，削弱企业参与公共事业的合理性。另一方面，由于许多公共物品由企业组织或由第三部门来提供，不再由政府部门来提供，很多公众也因此认可这些企业和组织，这或多或少转移了公众对政治系统的认同，有可能减少了公众对政府的忠诚投入。

【注释】

[1]郭劲光、高静美.网络、资源与竞争优势：一个企业社会学视角下的观点.中国工业经济，2003（3），第79～87页.

[2]戚海峰.企业的社会化与战略管理的嵌入问题.煤炭经济研究，2003（4），第25～28页.

[3]杨团、葛道顺.公司与社会公益Ⅱ.社会科学文献出版社，2003.

[4]朱文敏、陈小愚.企业社会责任企业战略性公关的基点.当代财经，2004（8），第65～73页.

[5]仲伟周、曹永利.我国非营利组织发展存在的问题及其治理.西安交通大学学报（社会科学版），2004，24（2），第20～25页.

[6]田雪莹、葛笑春.企业协同非营利组织获取竞争优势研究.科技进步与对策，2006（8），111.

[7]田雪莹、葛笑春.企业协同非营利组织获取竞争优势研究.科技进步与对策，2006（8），111.

[8]乐为.非营利组织与营利组织之间的战略联盟浅析.科学管理研究，2001，19（6），第28～32页.

[9]M.Porter.The Competitive Advantage of Nations［M］.New　York：Free　Press，1990.

[10]唐夏华、许卓云.波特战略性企业慈善行为理论与启示.南方经济，2004（8），第46～49页.

[11]休斯.公共管理导论.彭和平等译.中国人民大学出版社，2001，第97页.

[12]世界银行.1997年世界发展报告.世界发展报告翻译组译.中国财政经济出版社，1997，第42页.

[13]托克维尔.论美国的民主.董国良译.商务印书馆，1988，第101页.

[14]L.Salamon（1994）.The rise of nonprofit sector.Foreign Affairs，73（4），122.

[15]L.Salamon（1994）.The rise of nonprofit sector.Foreign Affairs，73（4），122.