加强法制建设，完成国家对彩票的立法

一、加强法制建设，完成国家对彩票的立法

体育彩票的合法性、公正性是其长盛不衰的重要原因，而合法性和公正性离不开法律的保护。彩票在世界各国中一直是一项有争议的事业。正因为如此，一些彩票大国都是通过立法的形式对彩票业实施保护，以法律的形式确认彩票经营管理的合法性。目前，世界上有120多个国家发行彩票，其中大多数国家完成了博彩的国家立法。立法涵盖的主要内容有三个方面：一是实施政府控制的形式和程序，二是维护市场统一有序的措施，三是对筹集资金使用方向和范围的定位。由于法律先行，整个发行、销售依法管理和操作，博彩业才能健康有序地发展。

体育彩票发行之初，主管部门强调控制市场、规范发行。1994年原国家体委以第20号令的形式颁布了《国家体委1994—1995年度体育彩票发行管理办法》。这个“办法”总计二十一条，文字不多，内容也不够健全。但作为新中国体育彩票的第一部部门法规，对于体育彩票事业的发展起到了极大的推动作用。财政部接手管理权后，第一项工作即是着手完善管理法规。2002年3月，财政部下发了《彩票发行与销售管理暂行规定》，对彩票发行、销售做了比较详细的规定。但是，由于彩票具有博彩性，我国现行法律禁止一切形式的赌博，如果没有全国人大常委会颁布的彩票法，整个彩票的监管就会缺乏权威性，长期下去，彩票市场秩序混乱、彩民正当权益受损、彩票官司裁决尴尬等现象会屡禁不止。

我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时彻底的解决，如上述的“办法”和“规定”，虽然在它们的颁布之初为我国彩票市场的规范起到了很大的作用，但是随着我国彩票市场的进一步发展，它们的一些弊端也显现出来：一是缺乏力度；二是还不够全面；三是受旧有体制、观念的影响，有些条款与市场经济不相适应，在某种程度上束缚和制约了彩票业的发展。近年来个别地区“私彩”泛滥，一些违规甚至犯罪现象在性质上无法进行法律认定。如湖北发生的“体彩”事件及形形色色的彩票官司，由于《刑法》尚无明文规定，法律人士在罪、责、刑问题上产生了争议。所以，我国的彩票业必须走法制化的道路，用法律来规范彩票市场、发行机构和筹资的使用等，彩票市场需要《彩票法》。彩票的国家立法，主要是要确定彩票在我国政治经济生活中的特殊功能和地位。其核心是变现在的部门彩票为国家彩票，变现在的部门领导为国务院直接领导，变现在的市场竞争为国家专卖。根据彩票发达国家彩票业发展的经验和我国的国情，国家对彩票的立法应主要涉及到如下一些问题。

（一）彩票的公益性

《彩票法》中应明文规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非营利事业。彩票虽然是一种商品，但它毕竟不是一般意义上的商品，而是一种特殊商品。彩票发行不是一般意义的经营活动，它虽然要通过市场来体现，但它毕竟带有浓厚色彩的政府行为，因此，应当受到国家有关法律的特殊保护。政府的其他有关部门，也应当配合和支持彩票的发行工作，同时也要充当监察官的角色，时刻监督彩票的发行活动，保证新世纪彩票在我国健康持续地发展。

（二）彩票的发行主体

目前，我国彩票市场结构属于寡头垄断，由两个部门（国家体育总局和民政部）占据彩票市场，这样的结构虽然有利于竞争，但也造成了资源浪费，容易形成恶性竞争。彩票吸引人的主要动力是奖金返还率，返还率越高就越能吸引购买者参与到彩票中去。如果彩票市场是多家彩票机构并存的局面，则这些机构为抢占市场，不可避免地会提高奖金返还率，或擅自提高彩票面值，以吸引购买者，还会用提高销售费用刺激销售者的积极性，以扩大彩票销量。这些行为无疑使彩票的发行与销售大打折扣，与彩票社会筹资的公益性背道而驰。而在世界上绝大多数国家中，一般是国家明确一个发行主体，只授权一个机构代表国家发行彩票，其他部门不许插手，从而有利于彩票的筹资效率。所以，在我国的《彩票法》中，应规定彩票由国家授权的机构统一经营，实行市场垄断。

（三）彩票管理部门的职责与权限

彩票管理部门作为政府授权的彩票专门管理机构，应当具有发布彩票具体规则和指令的权力，也有维护国家彩票法律法规的职责。应授权这个管理部门根据市场变化情况适时制定相关游戏规则和管理办法，以便把我国《彩票法》在实践中落到实处。

（四）彩票公益金的使用、分配与监管

发行彩票的主要作用就是筹集公益金为我国体育、福利和社会公益事业作贡献。而对彩票公益金的使用、分配与监管是正是我们关心的焦点问题。彩票公益金的使用是彩票发行宗旨的体现，如何用好这笔钱对于推动体育、社会公益和福利事业意义重大，因此，严密的财务制度和加强监管审计是维护这一事业健康发展的基本保证，故《彩票法》中对此必须做出明确的规定，严格审查制度和程序，才有助于彩票事业被广大群众接受和被社会所认可。

（五）彩票的税收政策

目前，我国对彩票的纳税规定是按照国家已有的税种，对彩票经营的各环节参照纳税，把彩票经营视为一般商品生产。然而彩票是一种特殊的商品，对彩票的纳税也应该采取相应特殊的政策和规定。世界各个国家的税法不同，对彩票纳税的具体规定也不尽相同，但统一税种和采取低税率，把彩票经营作为区别于一般商品生产的特种行业，则是多数国家通行的办法。凡是彩票业比较发达和经营时间比较长的国家，都只征收博彩税一项。如果彩票集资收入使用是国家指定的公益事业，则再纳税税率比较低，一般为百分之几。所以，《彩票法》中对彩票税收的规定也是我国彩票业与国际接轨的重要体现。

（六）必要的保护条款

彩票之所以有争议，正是因为它具有消极的一面，因此在经营中应尽可能地扬长避短。法律应对无行为责任能力者购买彩票做出必要的禁止性规定，减少其带来的消极影响。如关于未成年人能否购买彩票，现规定未满18岁者不能购买彩票，而实际操作中很难。由于彩票是公益事业，是一种为体育、社会福利事业集资的活动，从这点讲，每个人都有权力去购买彩票。但是，从保护未成年人身心健康角度出发，体育彩票管理部门不提倡未成年人购买彩票。而且，如果发现有人一次性投注太大的话，彩票销售人员也要对其进行劝阻。故对于这类问题，《彩票法》中也应该有明确的规定。

（七）彩票的发行品种

《彩票法》中应规定或鼓励对各种类型彩票都可以进行试验，使国际早已流行且深受大众喜爱的彩票种类能在中国开花结果，如风行世界的六合彩、电视彩票、赛马彩票、宾戈彩票、凯诺彩票、多种多样的即开型彩票以及竞猜足球之外其他体育比赛的彩票我们都是空白。目前由于种种原因我国在此方面还有一些限制，这样不利于彩票市场的健康、快速发展。对于彩票业中的具体玩法，应当靠市场来解决，而不是政策上的人为限制。

（八）废票的法定说法

如果彩票销售点因销售终端机或通讯传送发生故障，导致一批彩票成为废票，无法按规则来兑奖，使彩民和发行机构发生纠纷。如果认为这是买卖合同，因为一方的过错导致合同不能履行，仅仅把购彩票的款项退回，可能会导致一部分彩民感到不公平，认为买的彩票有可能中大奖。废票造成的原因不在购买者，仅退还购票款似有问题，而至今所有的法规和行政规章中都没有对这种废票提出有依据的法定说法。

目前，国家已经着手进行彩票的立法工作，财政部正在积极努力，使之尽快进入国家立法程序。彩票立法将使彩票业有一个正式的法律身份，同时也能对发行机构进行更为有效的监督，从而维护彩民的切身利益，增进彩民的买彩信心，而且彩票的立法，将更加有助于规范彩票行为、推动我国彩票业发展。