加强民主政治的程序化建设

五、加强民主政治的程序化建设

全面建设小康社会是党的十六大提出的宏伟目标，也是摆在全国人民面前的一项艰巨任务。为达此目的，需要从多方面努力，但有一条我以为是必须强调的，这就是在处理人与自然、人与社会、人与人、人与自我的关系上，需保持一种和谐有序的运动状态。党的十六大报告中有多处谈到这一问题。如在讲到最广泛最充分地调动一切积极因素时，说要“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”；在阐述建设小康目标、保证可持续发展时，提出“促进人与自然的和谐”；在谈到建设社会主义法治国家时，强调“巩固和发扬民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”；在讲维护社会稳定时，提出“必须保持长期和谐稳定的社会环境”；在讲维护全人类的共同利益时，报告写到“我们愿与国际社会共同努力，积极促进世界多极化，推动多种力量和谐并存，保持国际社会的稳定”；等等。

所谓和谐，是指相互联系的诸要素配合默契、恰当和匀称，由此形成一个平稳、互助和共生的互动态势。和谐有利于消除隔阂和矛盾，减少不必要的碰撞和争斗，把损失减少到最低程度；和谐有利于系统诸要素相互配合，相互支持，产生最大和最佳的整体效益。

为了保证现代社会的全面可持续发展，必须处理好人与自然、人与社会、人与人、人与自我等诸多关系。在这些关系中，任何一种关系处理不好，都会影响社会的整体发展，造成社会的失调失衡失控甚至失误，带来或大或小的震荡、动荡和缺损。和谐是一个永恒运动、变化、升华的过程。在这个过程中，要不断地克服旧矛盾，协调新关系，使和谐的诸多表现，如和缓、和衷、和气、和平、和顺、和善、和睦、汇合、联合、融合、合作、合好等，不断地进入一个新的层次、新的状态和新的境界。也只有这样，才能全面有效地推进人与社会、人与自然的全面进步和繁荣。这对于实现全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的伟大目标是至关重要的。

为了实现一个地区、一个单位、一个部门，甚至一个家庭的和谐，必须实行有序的组织和管理。所谓有序，就是要设置保证系统正常运作的科学程序。只有程序设置科学，才能保证实现和谐的结果。

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是我们建设小康社会的一个重要目标。为达此目标，党的十六大报告指出：“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”党的领导、人民作主和依法治国是相互联系、辩证统一的整体。而法律和法规即行动的程序，则是保证我们党的领导能科学有效进行的基本前提。在这里，程序好比是高速运行的火车的轨道，离开了它，再好的机头和车身也无法行驶，有可能还会颠覆。

民主是在自由平等的基础上，按照多数人的意志、依照一定的规则进行决定的制度。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，但人民当家作主不可能完全按照人民中的每一个人的意志来管理国家和社会事务，只能按照人民中多数人的意志对国家和社会生活中的重大事项进行决定。所以，党的十六大报告中特别强调，“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”。公民在当家作主的过程中，也必须是“有序的政治参与”，而不是随心所欲，更不是无政府主义。一般来说，人们在履行参与管理国家事务时，都有一个良好的愿望。但是，由于参与者各自不同的身份、阅历、认识程度和角度，会有不同的意愿。要把这些意愿集中起来，要将这些思想变成参与的行动，必须依照一定的行为规则。这些规则的具体化和规范化就是程序。民主的重要特征就是按程序办事。多数人的意志要通过程序才能表现和承认。如果多数人的决策和选择出现错误，也只能通过一定的程序加以改正。所以，程序化是我国民主政治建设的题中应有之意。我们常说，在法律面前人人平等，这种平等既包括党的领导干部和显赫要员，也包括广大人民群众；既包括一切公民对法律结果的认同，也包括其对法律程序的认同和遵守。这正如日本京都大学法学院教授谷口安平先生所说：“我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门，常常很难就实体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能达成一致的地方，而且他们能达成一致的唯一程序是能保证程序公正的程序，因为他们一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。”^[13]“程序是法律的心脏。”德国著名法学家德布鲁赫曾作过以下形象而精辟的论断：如果将法律理解为社会生活的形式，那么作为“形式的法律”的程序法，则是这种形式的形式，它如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会做出强烈的摆动。可以这么说，对程序的重视程度，标志着一个国家的法治文明的程度。^[14]党的十六大把“程序化”提到建设社会主义民主政治的进程，足以说明中国的民主政治建设进入了一个新的阶段。这既是一件可喜的事情，同时，也是一件十分艰巨的工作。

为了实现社会主义民主政治的程序化，在党的十六大报告中关于政治建设和政治体制改革的论述中，多处提到有关“程序化”的问题。如在“坚持和完善社会主义民主制度”中，提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”；在“改革和完善决策机制”中，提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”；在“深化行政管理体制改革”中，提出“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；在“深化干部人事制度改革”中，提出“扩大党员和群众对干部选拔任用有知情权、参与权、选择权和监督权”；在“加强对权力的制约和监督”中，提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”；等等。所有这些，都需要各级领导干部、广大党员和群众，在政治建设和政治体制改革的进程中认真领会，努力实践。

要推进《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国破产法》这类引起广泛争议的法律的立法进程，恐怕需要对立法程序进行某种改进。具体而言，公众及权益相关者的诉求表达，及立法机构对这些法律草案的审议，应当在立法机构中，以某种法定程序公开进行，且各方的意见均应被记录在案。也就是说，应当把大范围的、充满了激情的大辩论，内化为立法机构内部更为理性的辩论。只有这样，代表不同群体利益的人士才能够公开地、负责任地发表意见，他们才会克制自己的激情和利益诉求，而尽可能以理性的方式，更多地站在公共立场上发言。也只有这样，立法者才能公平地权衡各种意见，并作出理性的选择。这也让人大真正地成为民意代表机构。

考虑到以前的尝试，就反垄断法的反垄断委员会、反行政垄断等重要问题召开立法听证会，可能是比较可取的选择。不同利益群体的代表公开地表达自己的意见，这是民主立法的基本特征，也是立法公平合理的制度基础。^[15]