立法路径和立法体制

三、立法路径和立法体制

(一)立法体制的含义

体制，通常指组织制度和规范的系统或体系。立法体制，通常是指有关国家立法权限的划分和国家立法机构设置的系统或体系。^[13]学者虽对立法体制含义的表述并不完全一致，但大都一致同意立法体制的核心内容是关于立法权限划分的制度，即在一个国家中，对各国家机关及其有关人员制定、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的制度。^[14]因此，立法体制是确定立法主体、立法权限、立法程序等与立法活动相关的一系列问题的制度体系。立法体制在宏观上构建一国的整体法律制度，为一国法律制度提供整体框架和构建骨架。它在一定程度上构成一国法律制度体系所依存的根基，是一国法律制度最为重要的方面。在同一历史时期，一国的立法体制确立受到诸多因素的影响，比如一国的国体，它决定一国立法体制的性质，还比如一国的政体和国家结构形式，它们决定一国立法体制的具体形态。各国立法体制是在其国家结构形式的框架内形成的，立法权限的划分，不可能突破政体和国家结构形式的制约。^[15]大致上，当今世界各国普遍存在的立法体制，有单一的立法体制，有复合的立法体制，还有制衡的立法体制。^[16]但是我国现行的立法体制却不属于这三者中的任何一个，而是有着甚为浓厚的中国特色，根据周旺生教授的阐述，“现行中国立法体制是中央统一领导和适当分权的、多级并存、多类结合的立法体制”^[17]。

这一认识在第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定中得到充分验证，根据《立法法》的规定，在我国享有立法权的主体，除了全国人民代表大会及其常委会外，还包括国务院、国务院的组成部门、有权的地方人民代表大会及其常委会和有权的地方人民政府。从这些享有立法权限的主体来看，除了权力机关外，还有行政机关，除了中央立法主体外，还有一定范围内的地方有关国家机关。并且，不同立法权限主体制定的规范性文件的层级、效力和名称等也不尽相同，全国人民代表大会及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，国务院部门和有关地方人民政府有权制定规章，有关地方人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规，除此而外，在我国的立法体制中还体现了民族自治地方特别立法权限，即民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。总之，我国既存在横向的国家机构之间的立法权限的划分，又存在纵向的中央和地方之间立法权限的分工。^[18]

(二)立法体制对立法路径的规制

立法路径显然和立法体制不同。立法体制是从宏观方面确定立法主体及其立法权限、立法程序等内容，立法路径则是针对具体立法事项怎样确定立法主体或者确立哪一立法主体以及具体立法的形式。立法体制在一国现阶段是唯一的，而立法路径针对不同的立法事项不同，甚至在同一立法事项的不同阶段也具有差异性。立法体制是一国宪政体制构架下的宏观法律制度的架构，它为立法相关活动提供赖以支撑的骨架和生存的空间。脱离这种生存空间的任何立法活动无异于无源之水，无本之木。由此，立法体制规束立法路径的选择，即立法路径选择只能是在一国现行立法体制内进行的立法活动的体现。立法体制对立法路径的规制恰反映了立法路径对于立法体制的依存。从我国《立法法》所确立的立法体制来印证，作为对一国立法权限进行划分的制度，立法体制深刻地烙印上了我国的现实国情即当前的政治、经济、文化等各方面因素的印迹。其中尤以一国政体和国家结构形式等国家形式的影响为甚。这种立法体制的影响因素同样深刻地影响着具体立法事项的立法路径选择。

具体到对人民监督员制度立法路径选择，以我国宪法和《立法法》为基础构建的立法体制构成了人民监督员制度立法路径选择的生存根基，人民监督员制度立法路径选择必须在我国现行的立法体制内进行，而绝不能够“另起炉灶”去造就所谓的“空中楼阁”。任何制度的创建都必须依存于其所赖以生存的土壤才能够具有长久的生命力并保有持续不断的活力。人民监督员制度立法路径选择以我国立法体制为前提进行取舍才能够具备其合理性并具备其合法性的依据，也才能够保有长久的生命力和持续不断的活力。