城市立法系统的重塑

一、城市立法系统的重塑

（一）提高城市立法效能的基本思路

反思我国的当代立法史，可以发现的一个基本事实是：改革开放的过程其实也就是城市立法兴起与发展的过程。依照宪法及相关法律规定，我国的直辖市、省会城市、自治区首府、国务院批准的较大的市、沿海开放城市、沿边城市、经济特区城市等等，都获得了大小不等的立法权，这些城市的立法机关在立法数量上都取得了有目共睹的成就，但立法质量还有待进一步提高，特别是在以下几个方面更应该引起高度的重视。

1.对于城市立法在市场经济法制建设中的特殊作用，城市立法者自身以及法学理论界都没有给予足够的重视。各个城市的立法就像具体而微的中央立法，基本上仅仅满足于“一个面向”，即面向这个城市所管辖的、包括广大的农村在内的行政区域中的各项事务。而对于城市立法为市场经济提供“市场规则”这一主要功能则重视不够，与此相对应，对“城市立法”这一法学命题的研究也没有引起足够的重视，几乎还是一片空白。

2.城市立法照抄上位法（即中央立法或省、自治区立法）的现象比较常见，没有很好地反映各个城市市场经济的特殊需要。如前所述，中央对各城市授予相对独立的立法权，与欧洲中世纪的“特许状”旨在促成“城市自治体”或“城市共和国”当然不可同日而语，但希望借此发挥各城市的主动性、创造性，则是毫无疑问的。各城市立法机关如果能创造性地开展立法活动，把本城市的市场特点与优势及时地、准确地上升为城市立法，既是中央授予各城市立法权的目的所在，又是市场经济发展的迫切要求。

3.城市立法中的地方保护主义及部门保护主义现象需要得到及时的纠正。强调每个城市的特殊性，旨在指出城市立法事关特定城市的市场特点，在市场经济建设中有特殊的作用，绝不是为了替地方保护主义张目，更不能借此阻碍普遍市场规则的推行。

4.城市立法的技术和质量还有待进一步提高。为此，各城市立法机关有必要更多地吸收一些法学专家参与立法，在立法规划、立法草案、立法论证诸方面增强立法理性，防止立法随意性现象、立法腐败现象在城市立法中的滋生和蔓延。

5.城市立法中的人大立法与政府立法之间的界限尚不清晰。哪些事务应由城市的人大作出规定，哪些事务属于城市政府行政立法的调整范围，应做出适当的划分。

当前，由于我国建制城市与相应的省、自治区或县在管理幅度、人口规模等方面已不存在实质上的差异（比如重庆市与海南省相比，不少“地区”改建的“市”等），导致了目前从理论思维层面到实践操作层面，都把城市立法与地方性立法完全等同起来，即所谓城市立法就是地方性立法，这就意味着城市立法不需要特别针对城市（尤其是市场），而仅仅需要针对一片广大的行政区域。这种混同的后果是：城市立法为市场经济提供市场规则的特殊功能，至少从立法理念上被抹掉了；即使后退一步，起码也是对城市的市场功能没有予以应有的考虑。造成这种后果尽管有体制上的原因，但缺乏城市立法面向市场的立法观念和立法意识恐怕也是其中的主要根源之一。

在此，我们有必要形成这样的共识：市场经济离不开城市提供的市场，更呼唤着针对市场的完善的城市立法。

（二）成功的案例：面向城市与市场的立法典范——《中关村科技园区条例》

在完善城市立法体制改革的过程中，我们也欣喜地看到，不少城市立法机构积极地探索改革开放中出现的新情况和新问题，采用全新的思路对城市立法的内涵与外延进行了深入细致的研究，并取得了许多成功的经验。

这里所举例的是北京市第十一届人大常委会第二十三次会议于2000年12月8日通过，并于2001年1月1日正式施行的《中关村科技园区条例》。该《条例》分八章，共八十条。第一章为总则，第二章为市场主体和竞争秩序，第三章为促进保障，包括风险投资、资金支持、人才引进、知识产权保护、规划和环境建设等等，第四章为国际经济技术合作，第五章为政府行为规范，第六章为管理体制，第七章为法律责任，第八章为附则。

北京市立法机关制定的这个条例，正是一部比较典型的符合城市立法系统转型需要的城市立法。之所以可以被称为面向城市和市场经济的城市立法典范，是因为这个条例在以下几个方面深切地契合了市场和市场经济的内在需要。

1.从立法内容上看，《条例》第4条明确指出，“中关村科技园区是推动科教兴国战略、发展市场经济的综合改革试验区；是国家科技创新示范、科技成果孵化和辐射、高新技术产业化以及创新人才培养的基地。”为了实现这个目标，《条例》从总则的安排到具体内容的设计，无不与市场以及市场经济密切相关。特别是市场运作过程中的主体制度、竞争制度，市场经济的促进制度、保障制度，以及经济合作制度等方面的规定，构成了条例的主要内容。在第七章关于“法律责任”条款中，首先规定的也是行政机关违法行政应该承担的法律责任，然后才是市场主体的法律责任。这种条文上的安排，充分体现了《条例》以市场主体为中心的立法宗旨。

2.从立法原则上看，条例完整地构建了中关村法治环境的新原则，特别是在国内首次以城市立法的形式确立了“法无明文规定不为过”的原则。《条例》第7条规定：（1）中关村园区的组织和个人应当遵守法律、法规和规章；（2）组织和个人在中关村园区投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织和个人不得非法占有或者实施其他侵害行为；（3）组织和个人在中关村园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动，但损害社会公共利益、扰乱社会经济秩序、违反社会公德的行为除外。这三款规定，特别是其中的第三款，为中关村园区市场经济的发展拓展了新的空间，为中关村的建设和可持续发展提供了制度上的有效保障。

3.从立法理念上看，条例的制定者，突破了若干旧有观念和实践的束缚，充分体现了以市场主体为执法者的新的立法理念，使条例得以准确反映法治环境的底蕴和更好地适应市场经济的规律性要求。比如，《条例》第11条关于“以高新技术成果作价出资占企业注册资本的比例，可以由出资各方协商约定”的规定；第15条关于离岗、兼职的创新、创业人员可以与原单位以合同约定保留其与原单位的人事关系的规定，关于在读学生创新、创业者保留学籍的期限由学校或科研机构与学生以合同约定的规定；第44条关于保守商业秘密等等的规定中有关“约定”的规定，都意味着确定了这些方方面面的市场主体，可以通过“约定”亦即合同的形式，实现自己的权利和履行自己的义务，这无异于确定了这些市场主体的执法主体的地位，从制度上使市场主体成为主要的执法主体。

《中关村科技园区条例》作为一件城市立法的个案，无论在制度创新还是在立法理念方面，都有一个显著的特点，那就是从中关村的实际情况出发，尊重市场经济的运作规律，力图为市场的建设和可持续发展提出制度上的支撑。

（三）健全和完善城市立法体系的举措

改革开放20多年来，我国城市立法机关在贯彻依法治国基本方略，推进依法行政、依法治市，加强法制建设方面取得了较大的成效。立法机关成员特别是领导干部的法律意识、法治观念不断增强，立法的能力和水平也在不断提高。同时也必须清醒地看到，城市立法体系的发展现状与发展社会主义市场经济的客观要求相比，同民众日益提高的法律觉悟和迫切要求依法行政的愿望相比，还有一定的差距。因此，要实现城市立法系统的重塑，必须从完善立法机构的制度建设入手，推进城市人代会机制的改革，引进符合市场经济要求的现代立法制度和立法程序，从而把城市立法工作推进到一个新的水平。具体来说，以下一些方面的举措是十分重要的。

1.加强城市人大和人大常委会的制度建设

目前，我国各级城市的立法权从法律归属上看属于城市人大和人大常委会，但是市委、人大常委会的主任会议、专门委员会、政府部门等对城市立法权还是有重要影响的。要重塑城市立法体系的关键，就是要提高城市人大常委会的行权能力，努力将法定立法权之外的优势转化为内部的优势。具体举措包括：

（1）激活常委会的构建机制，实现人大常委会组成人员的专职化。在常委会组成人员的产生方式上改变目前主要由党委组织部门敲定人选、然后在人代会上差额选举的做法，而是在常委会组成人员的选任上引入竞争机制，由组织部门经协商后将委员候选人的名额按界别或地域分配下去，各界或各地人大代表通过竞选的方式产生各自的候选人，然后在人代会上选举。同时，提高人大代表的待遇，建立相应的代表责任机制，通过有效的制度建设让人大常委会组成人员能够负责任地行使自己的权力。

（2）建立立法助手制度，即学习国外议会为议员配备助手的做法，为每一位常委会组成人员配备一到两名立法助手，立法助手的主要任务是为某位常委会组成人员服务，具体工作包括收集信息资料；约见和走访选民、人大代表和政府官员；对法规草案进行深入研究、提出意见和建议；协调重要的关系等。通过建立这样的制度，使立法工作人员的智慧转化为常委会组成人员的智慧，让常委会组成人员无论在审议还是表决法规案时都能有自主的判断和决策能力。

（3）建立和完善人大工作制度，提高人大立法的效能。如建立人大立法提前介入起草工作制度，建立聘请专家制度，建立法规调研制度，改革人大常委会会期制度等等，为推进这些制度的有效实施，还要拨出专门资金，并给常委会组成人员个人对资金的支配权，从而真正建立起有职有权的专家聘用制度和法规调研制度。

2.加强和完善城市立法听证制度

2000年以来，各级城市人大陆续举行了一些立法听证活动，特别是对一些社会公众非常关注的法律法规的听证。如2004年北京市人大对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》举行的听证，使得听证逐渐成为社会关注的热点。许多媒体也把听证作为新闻焦点进行了大量而且深入的报道。随着听证次数的增加以及社会关注的加强，如何提高听证质量，实现听证目的，加快听证与现有立法制度的耦合，成为完善这项移植来的制度的重点。

许多城市人大目前在每年的立法计划中，根据所要制定或修改的法律法规的情况，安排一次或若干次听证。对于每次听证都经过精心准备和安排，以保障听证各个环节严密，取得好的效果。同时，利用新闻媒体宣传听证过程，公布听证法案，增强立法过程的公开化。但还是存在一些问题，如有些城市的听证带有明显的临时性和随意性，甚至类似某种政治运动，其组织工作的投入、引起的重视程度完全由当地立法机关的领导人来决定；有些城市的听证事项的选择有避重就轻的嫌疑，公众对听证会存在着参与不足和缺乏全面性的问题。为此，城市立法机构应努力采取措施，加强和完善城市立法听证制度，可以采取的措施主要有：提高人大工作人员，尤其是听证组织者的素质和能力，增强他们对听证这个新制度的理解和认识；借助新的技术手段来提高听证质量，如通过网络、电视直播听证过程，扩大听证的知晓范围，通过网络征集听证意见和听证陈述人；针对不同听证主题采取不同形式的听证；增加听证次数和扩大听证组织者范围等等。

只要城市立法机构认识到，立法听证所体现的民主立法精神符合当前所倡导的决策科学化民主化方向，作为一种扩大公众参与的渠道，听证符合社会公众的利益，尤其为日益多元化的社会利益提供了公开表达意见的平台。花大力气切切实实对这一制度加以推广和发展，那么城市立法系统的重塑将在不远的将来得到顺利的实现。