立法法和我国的立法制度

立法法和我国的立法制度

《中华人民共和国立法法》是2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的一部规范立法活动的基本法律。这部法律涉及到我国的立法体制、立法原则、立法权限、立法程序、立法技术等多方面的问题。

讲5个问题:①我国的立法体制;②立法权限的划分;③立法程序;④法律解释、适用和备案;⑤立法的原则。

一、我国的立法体制

立法体制,主要是指立法权限划分的制度。包括两个方面,一是中央与地方立法权限的划分,二是中央各机关之间立法权限的划分。立法权限的划分,一般由宪法加以规定。

世界各国的立法体制,就中央与地方立法权限的划分看,大致可以分为3类:一是一级立法体制,即立法权由中央统一行使,地方不享有立法权。单一制国家,如日本、比利时、挪威,一般实行一级立法体制。二是两级立法体制。即立法权由中央和地方共同行使,联邦制国家如美国、德国、加拿大等都实行两级立法体制。这些国家在宪法中对联邦和州(各成员邦)的立法权限作了划分,凡属联邦管理的事务和跨州的事务,服从联邦法律;凡属于州管理的事务和属州范围内的事务,则服从州法律。联邦和州都有各自的司法体系。三是一元两级立法体制。即立法权主要掌握在中央,同时,在保证国家法制统一的前提下,允许地方有一定的立法权。实行这种立法体制的,既有联邦制国家,如巴西;也有单一制国家,如意大利。

就中央各国家机关之间立法权限的划分看,大致也可以分为3类:一是单一立法体制,即立法权由一个专门的立法机关行使,如日本和菲律宾宪法都规定,立法权在国会。二是复合立法体制,即立法权由议会和总统共同行使,芬兰就是这样。丹麦也规定立法权属国王和议会。三是制衡立法体制。即立法权原则上由立法机关行使,但政府首脑、司法机关对立法也有一定的制衡作用。如美国,国会通过的法律,需送总统签署公布才能生效。总统可以签署,也可以不签署。但总统不签署的,经国会上下两院2/3多数再次通过,则不需总统签署而直接生效。最高法院对国会通过并经总统签署公布的法律有司法审查权。(美国最高法院的违宪审查权不是法律的规定,来源于一个判例,即马歇尔大法官审理的马伯里诉麦迪逊案。)如认为某项法律与宪法相抵触,可以宣布其无效。

我国的立法体制是统一的又是分层次的。这种立法体制的形成,大致经过了3个发展演变的阶段:

第一阶段:1949年建国到1954年。在1954年成立人民代表大会之前,是由全国政协代行国家权力,具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权。“中央人民政府组织法”规定,中央人民政府委员会制定并解释国家的法律,颁布法令。“大行政区人民政府组织通则”规定,大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报政务院批准或者备案。

第二阶段:1954年到1979年,1954年全国人大通过了我国第一部宪法。宪法规定的立法体制是一种高度集中的立法体制,立法权集中在全国人大一个机关手里,全国人大常委会没有国家立法权,也没有赋予国务院和地方立法权。由于全国人大代表较多,不可能经常开会,每次开会时间也不可能很长,而需要制定的法律又是大量的,仅靠全国人大显然无法适应如此繁重的立法任务。因此1955年全国人大授权常委会适时地制定具有法律性质的单行法规,1959年还授权常委会对“不适用的”法律条文,适时地修改。这两次授权,已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权。

关于地方立法权,1954年宪法规定,“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人大常委会批准。”除自治地方外,其他一般地方都没有立法权。我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家,没有中央的集中统一,全国一盘散沙是不行的;但由于各地情况千差万别,只有中央一个积极性,没有地方的主动性和积极性,也是不行的。1954年宪法实行一段时间后,中央发现地方完全没有立法权,不利于地方主动性和积极性的发挥。毛泽东同志说过:中国是世界文明古国之一,面积人口同欧洲差不多,为什么欧洲发展快,中国落后了?其中一个原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性。美国发展也快,因为各州有相当大的自主权。毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出:“取消大区,各省直属中央,这是正确的。但是由此走到取消地方的独立性,结果也不那么好。我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”可见,赋予地方一定的立法权,是客观的必然要求。

第三阶段:1979年以后。1979年五届全国人大二次会议重新修订的地方组织法,对我国的立法体制进行了重要改革,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委制定地方性法规权。为什么要赋予地方立法权?国家大,情况复杂,有些事法律难统一。比如,制定劳动法时,如何确定最低工资制度。有人认为要定一个准确数,但调查发现,不能定,珠江三角洲三四百元,而西部一些省只有一二百元,这件事最好由地方立法来定。1982年宪法又进一步赋予全国人大常委会以较大的立法权,赋予国务院制定行政法规权。到这个时候,我国现行的立法体制已经形成。

根据宪法、立法法和有关法律的规定,我国现行立法体制的要点是:

1.全国人大及其常委会行使国家立法权,制定法律(全国人大制定基本法律)。

2.国务院根据宪法和法律制定行政法规。另外,全国人大及其常委会有两次对国务院授权。一次是1984年全国人大常委会就“拟定有关税收条例”,一次是1985年全国人大就有关经济体制改革和对外开放方面的问题,制定“暂行的规定或者条例”。

3.省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

4.除了自治区人大及其常委会可以制定地方性法规外,民族自治地方,即自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例要依法报批准后生效。

5.海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会按照全国人大的授权,根据经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在各自的经济特区实施。

以深圳市为例,作为较大市,可以制定地方性法规,作为经济特区,可以按照授权立法。这是两种不同类型的立法权,有着明显的区别:

①权力来源不同:较大市立法权,其依据是地方组织法和立法法;而经济特区授权立法,则来源于我国最高国家权力机关的特别授权。

②立法权限不同:授权立法制定的法规属于特区法规,“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”,也就是说对其中一些“非基本原则性的”内容可以做适当变通;而较大市制定的地方性法规,遵循的是“不抵触”原则,即不得与宪法、法律、行政法规和本省人大及其常委会制定的地方性法规相抵触。

③法规效力等级不同:授权立法在经济特区具有“优先适用性”,即符合特别法优于普通法原则。深圳市有8区(内6区为特区,外2区为非特区),珠海市有1县1区(其中一县和一区的一半为非特区,一区的另一半为特区)。

④两者的调整范围和内容各有侧重:授权立法侧重经济体制改革和对外开放方面;较大市立法集中于一般社会事务管理的事项(如城市管理、环境保护、社会保障等)。

⑤立法程序和适用范围不同:较大市立法要报省人大常委会批准;授权立法只需要向全国人大常委会、国务院和省人大常委会报备案。较大市立法适用于全市行政区域内,授权立法只适用于经济特区。

6.国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和地方性法规,制定规章。

那么,如何表述我国的立法体制呢?学术界有不同看法:一种意见认为是一级立法体制,即只有中央一级立法。第二种意见认为是两级立法体制,即中央和省级两级立法。第三种意见认为是“一元性、二层次、三分支”立法体制,“一元性”即只有全国人大及其常委会才能制定法律;“二层次”即国家立法权由全国人大和它的常委会两个层次行使;“三分支”即指宪法规定的国务院制定行政法规,省级人大及其常委会制定地方性法规,民族自治地方人大制定自治条例和单行条例。第四种意见认为是一级半立法体制,即立法权主要掌握在中央,同时赋予地方一定的制定法规权,地方立法不是独立的一级立法,只能算是半级立法,自治地方的立法权限虽然较大,但需报经批准才能生效,也不是独立的一级立法。

影响立法体制的因素很多,包括国体、政体、国家的结构形式、历史传统、民族因素等,是这些客观因素相互作用的结果,不是凭一两个人的喜好就能决定的。为什么我国要实行统一的、分层次的立法体制?因为:我国是单一制国家,不是联邦制,这就决定我国的立法权必须相对集中于中央;我国实行人民代表大会制度,这就决定我国的立法权必须相对集中于国家权力机关;我国地域广大,民族多,各地情况很不相同,这就决定必须给地方一定的立法权;我国正在进行经济体制改革和实行对外开放,法律又还很不完备,这就决定了必须给行政机关一定的立法权。我国现行的立法体制,是由各种因素决定的,是适应客观实际需要的。

二、立法权限的划分

立法权限的划分,是立法法制定过程中的一个重要问题。起草立法法时,曾经设想对各立法主体的权限范围一一列举,后来感到很难。首先,就国家权力机关与行政机关而言,国家的权力属于人民代表大会,行政机关是本级人大的执行机关,因此,不存在只能由行政机关立法而本级人大不能立法的情况。其次,就中央与地方而言,我国是单一制国家,地方的权力是中央赋予的,因此,不存在只能地方立法而中央不能立法的情况。第三,从实际情况看,也很难一一划清各立法主体的权限。全国人大及其常委会的立法权的特点:①最高性,相对于行政权、审判权和检察权而言;②主权性,从国家主权或者人民主权的意义上看,立法权是国家主权的体现;③独立性,它独立于行政权和司法权之外;我国不实行判例制,最高人民法院的法律解释仍属司法权;④整体性,包括立法的实体性权力——制定权、批准权、修改权、废止权、解释权等,也包括立法的程序性权力——提案权、审议权、表决权、公布权、立法调查权等。因此,立法法采取划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限,对其他立法主体的权限范围只作原则规定的办法来规定立法权限。

1.关于全国人大及其常委会的专属立法权限

根据宪法规定,总结实践经验,立法法规定只能由全国人大及其常委会制定法律的事项有10项:

①国家主权的事项。主要指国家领土、国防、外交、国籍、中国公民出入境、外国人入出境、国旗、国徽、国歌等方面,这里包括政治主权、经济主权、领土主权、对外主权、属人主权(指国家拥有对具有该国国籍的人所具有的管辖、支配和处置的权力)。

②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。目前,全国人大及其常委会已根据宪法,制定了选举法、代表法、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律,对权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的产生、组织和职权作了较全面的规定。

③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。这方面,全国人大已制定了民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法,全国人大及其常委会分别制定了居民委员会组织法,制定和修订了村民委员会组织法。

④犯罪和刑罚。从刑法的内在结构来看,犯罪是具有社会危害性和刑事违法性并且应受刑事惩罚的行为。判断社会成员的行为是否为犯罪的权力属于最高国家权力机关,这是世界各国刑事立法的通例。

⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。公民的政治权利和人身自由是宪法直接保护的基本权利,因此,对公民政治权利的剥夺、人身自由的限制必须以法律的形式予以规定。强制措施包括刑事强制措施(拘传、拘留、逮捕、监视居住、取保候审等方式)、民事诉讼和行政诉讼的强制措施(法院的拘传、责令退出法庭、拘留等方式)以及行政强制措施(行政机关的强制传唤、强制戒毒等)。限制公民人身自由的处罚,包括刑事处罚、行政处罚。刑事处罚包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑。这里的行政处罚主要是行政拘留。

⑥对非国有财产的征收。这里的“征收”是指国家通过行政征收方式实行非国有财产的国有化,是对合法财产的剥夺。而财产权是公民的一项基本权利,不得非法侵犯,是受宪法保护的,由于公共利益的需要必须征收的,必须由法律去规定,而且应当给予合理的补偿。这里的征收同“税收、行政收费、没收”是不同的。税收由税法规定,通常以货币形式交付,是无偿的。行政收费一般也以货币形式交付,不仅法律可以规定,地方性法规和规章也可以规定。没收包括刑法中的没收财产、行政处罚中的没收违法所得和没收非法财物,前者由刑法规定,后者还可以由行政法规和地方性法规规定。

⑦民事基本制度。包括:a.有关民事主体资格制度(如有关自然人、法人以及合伙的制度),已有民法通则规范。b.有关物权方面的制度,如财产所有权、共有权、相邻权、担保权、抵押权、留置权、国有企业经营权、土地使用权、房地产权等,这些除了民法通则规范外,国家还制定了物权法、担保法、土地管理法、城市房地产管理法等。c.有关知识产权方面的制度,如著作权、专利权、商标权等。在农业经济与工业经济时代,民事立法重点是有形财产法或者物权法,在知识经济时代,这个重点自然转到了知识产权法,根据网络的特点、电子商务的特点和生物技术的特点来制定完善知识产权法。(联合国贸发会制定了《电子商务示范法》)。d.有关债权方面的制度,全国人大已制定合同法,对各类合同制度作出规定。e.有关婚姻、家庭、收养、继承方面的制度,已制定了婚姻法、收养法、继承法等来规范。婚姻法修改研究的主要问题:(1)重婚问题(包括二奶、养情妇、上海说养金丝鸟);(2)家庭暴力问题(派出所说,打死人才管);(3)夫妻财产制问题(统一、共同、联合、分别财产制,我国现在实行共同财产制);(4)离婚问题,感情破裂改为婚姻关系破裂;(5)离异家庭子女教育问题;(6)保障老年人权益问题。民事活动在经济和社会生活中是最广泛、最活跃的,为了保证国家经济和社会生活和谐、有序、维护和促进国内市场的统一,对事关全体社会成员利益的民事基本制度,必须由最高国家权力机关立法。

⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。基本经济制度是经济制度中占统治地位、对经济基础的性质起决定作用的部分,包括生产资料所有制的形式和由它所决定的分配形式。这方面已制定了全民所有制工业企业法、乡镇企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、台湾同胞投资保护法、个人独资企业法、合伙企业法、公司法等,对各种所有制形式及其分配制度作了规定。另外,财政基本制度、税收基本制度、海关基本制度、金融基本制度、外贸基本制度,属于宏观调控的基本制度,都应当由最高国家权力机关立法规范。这方面,全国人大及其常委会已经制定了预算法、税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、海关法、中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法、对外贸易法等等。我国已经加入世贸组织,已制定反垄断法,这是被西方国家称为的“经济宪法”、“自由企业的宪章”,是市场经济国家必备的规则。

⑨诉讼和仲裁制度。诉讼制度是国家关于诉讼程序和诉讼方式的统一规范,包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。诉讼是涉及公民普遍性权利和义务的活动,是纯粹的国家活动,有关诉讼制度的事项必须由国家统一立法,这也是世界各国的通例。仲裁制度是指对有关仲裁机构、仲裁协议、仲裁程序等仲裁事项的统一规定,同样涉及公民、法人和其他组织具有普遍性的经济权利和义务,也必须统一立法。在这方面,国家已制定了刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法、仲裁法。

⑩必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。这是对全国人大及其常委会立法权限的“兜底性”规定。这是保证中央对国家的统一领导,维护国家法制统一的需要。对全国人大及其常委会专属立法权采取列举方式表述,有利于地方立法活动的开展。但由于情况复杂,要一一作出清楚和排他性的列举还有困难,保留一项“兜底性”的规定是必要的。确定这10项,主要考虑:①有利于人民行使国家权力,即权力机关行使权力;②有利于公民权利的保护;③有利于维护国家的统一,国内市场的统一,社会主义法制的统一;④有利于调动各个层次立法主体的积极性。

对属于全国人大及其常委会专属立法权限的事项,在法律制定前,如果其他机关需要先规定,必须依法获得授权,否则,就是越权。

立法法对全国人大和它的常委会的立法权限也作了划分。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,全国人大常委会制定非基本法律。立法法还规定了授权立法,即专门作出授权决定的授权,如对国务院的两次授权(1984年授权拟定有关税收条例,1985年授权在经济体制改革和对外开放方面制定条例),如授权广东、福建省人大及其常委会制定经济特区方面的法规,授权海南省、深圳、厦门、汕头、珠海市制定法规,在经济特区施行。

2.关于行政法规的权限范围

行政法规的制定权专属于国务院。其他国家机关不享有。根据宪法规定,国务院制定行政法规应当遵循“根据原则”,即应当根据宪法和法律。现行有效的行政法规有800多件,内容广泛,包括国防、外交、公安、司法、民政、财税、金融、保险、劳动、人事、教、科、文、卫、体、农、林、工商、海关等等。从法规内容看,涉及到行政管理原则、行政管理主体及其职责和任务、行政程序、行政处理(如行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、行政强制、行政处罚与奖励)以及行政救济等。凡是为了执行法律的规定需要制定行政法规的事项,或者宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项,都可以制定行政法规。

3.关于地方性法规权限

宪法规定,省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。地方组织法补充规定,省级政府所在地的市人大及其常委会也可以制定地方性法规。(批准法规,只作合法性审查,不抵触的4个月内批准,对法规是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否恰当不作审查,办法是:批准;或者附修改意见批准。如果与省政府规章不一致,要作出处理决定:三种情况:规章不当的撤销;法规不当的修改;二者均不当的,撤销或者修改。)立法法规定,较大的市的人大及其常委会(包括经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)可以制定地方性法规。立法法对地方性法规权限的划分作了原则规定,除全国人大及其常委会的专属立法权之外,地方立法需要遵循的就是“不抵触原则”,即不同宪法、法律、行政法规相抵触。

4.关于自治条例和单行条例的权限

宪法规定,自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区的人大常委会批准后生效。根据宪法,立法法规定,自治条例和单行条例可以对法律、行政法规作出变通。如新疆将少数民族公民的结婚年龄变通为男不得早于20周岁,女不得早于18周岁。(现行婚姻法是男22周岁,女20周岁)。变通的除了婚龄外,还有继承问题、义务教育问题、医药问题、名胜古迹保护问题等等。但有三种情况不能变通:一是宪法和民族区域自治法不能变通。二是法律、行政法规的基本原则不能变通。三是法律、行政法规专门就民族自治事务所作的规定,不能变通(已考虑了各民族的具体情况才决定的)。

地方性法规和自治条例、单行条例,都是地方国家权力机关制定的,在我国的法律体系中都属于地方立法的组成部分。两者既有共性,也有不同之处——权限范围、制定机关、制定程序都有不同。

5.关于规章的权限范围

规章包括部门规章(也称部委规章)和地方人民政府规章。部门规章是指国务院各部门(包括具有行政管理职能的直属机构,如国家工商行政管理局、国家技术监督局、国家新闻出版署、海关总署、国家税务局等)根据法律和国务院行政法规、决定、命令在本部门的权限内制定的规定、办法、规则等规范性文件总称。地方政府规章是由省级和较大的市的政府制定的。部委的下属机构和不属于较大市的政府制定的规范性文件都不是规章。规章是我国法律体系的组成部分。根据立法法的规定,国务院部门制定规章的权限范围主要是:执行法律和行政法规的事项,执行国务院决定或者命令的事项。地方政府制定规章的权限主要是:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项,属于本行政区域的具体行政管理事项。地方性法规的调整权限优于政府规章。

三、立法程序

立法程序即法律的制定程序,是制定法律所应遵循的步骤、方式、顺序。根据立法法的规定,全国人大及其常委会的立法程序主要是:法律案的准备程序、提出程序、审议程序、表决程序和公布程序。

1.立法准备程序

立法准备程序虽然不是法律明示的必经程序,但是是立法实践中证明应当有的准备工作。主要有两个方面工作:一是立法规划和计划的制定;一是法律案的起草。

①立法规划和立法计划

为了加强立法的计划性,立法要有计划、规划和纲要。立法计划一般是一年制定一次,立法规划一般是5年制定一次,5年以上则叫纲要。立法规划和计划,一般由工作机构研究拟定,由委员长会议或者主任会议审议同意后实施,必要时,全国的报中共中央发布实施,地方的报地方党委批准。立法规划和立法计划虽然不是由常委会组成人员表决通过,不是法律,但也具有指令性和指导性的特点,负有起草法律案职责的机关应当执行。我国的立法规划是从80年代开始出现的,1988年、1998年分别搞过5年立法规划,地方的立法规划有的搞得更早一些。有的地方把立法规划改为立法项目库,按照一定的条件和标准,经过一定的程序,筛选增删立法项目。这也是规划和计划的一种更为灵活的形式。

②法律案的起草

这是立法进入正式程序前的一个不可缺少的环节。由于法律案起草的重要性,目前,有些国家如美国、加拿大、英国、印度还专门开设法律案起草课程或者相关课程,培养专门法律案起草人才。

总结实践经验,法律案的起草,一般包括这样几个步骤:

(1)作出起草决策:在初步明确立法必要性的前提下,将法律项目列入立法规划和立法计划,排上立法日程。

(2)组织起草班子。

(3)进行调查研究,包括召开各种座谈会,到基层考察,收集各方面的资料,掌握有关法律、法规、规章、政策的规定,其他国家和地区的规定,实际做法,专家和部门的意见、建议等。

(4)拟定框架,包括立法目的、指导思想、所要解决的主要问题及解决方案等。

(5)起草条文。(内部试拟稿、试拟稿)

(6)征求各方面意见。“讨论稿”或者“征求意见稿”形成后,通过各种途径,征求各方面的意见。

(7)起草单位就重大问题向有关上级报告。主要报告各方面对重大问题的主要不同意见,以便上级机关研究决策。

(8)形成正式草案,并写出草案的说明(委托起草的还要写出可行性报告,附上有关资料)。

立法法对立法技术也作了一些规定,包括规定法律“可以分编、章、节、条、款、项、目”等等。

2.法律案的提出和审议程序

根据立法法规定,可以向全国人大提出法律案的主体包括两类:一类是有关国家机关,即全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会。一类是代表团或者代表联名(30名以上代表书面联名)。虽然法律规定,以上两类主体都可以直接向全国人大提出法律案,但在实践中,提请全国人大通过的法律案,一般都先由全国人大常委会提出,经过常委会审议后,再由常委会决定提请大会审议。

有权向常委会提出法律案的,在我国,根据全国人大组织法的规定,也有两类:一是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大常委会委员长会议、各专门委员会。二是10名以上常委会组成人员联名。

有权提出法律案的提案人提法律案时,应当提出法律草案文本及说明。

法律案提出后,如何列入议程?向大会提出的分两种情况:一是由主席团决定列入议程;二是由主席团先交有关专门委员会审议,由有关专门委员会提出列入或者不列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。向全国人大常委会提出的法律案,由委员长会议区分不同情况处理。

对法律案的审议:全国人大会议的主要形式有大会全体会议、代表团会议、主席团会议、专门委员会(包括法律委员会统一审议)审议。常委会会议审议主要有三种方式:全体会议、分组会议、联组会议。

立法法规定,法律案的审议一般采用三审制。一审,听取提案人作法律草案的说明。二审听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报。三审听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告。国外议会讨论法案的程序有“三读”(一读宣读法案的题目,介绍法案的一般原则;二读审查法案的基本条款;三读考虑法案的一般原则,通过法案。)

3.法律案的表决和法律的公布程序

法律案表决程序遵循相对多数原则,大会全体会议由全体代表的过半数通过;常委会表决由全体组成人员的过半数通过。

全国人大和常委会议事规则规定,表决采用投票方式、举手方式或者其它方式(如电子表决器)。(世界各国表决方式有9种:呼喊表决、举手表决、起立表决、分组列队表决、点名表决、投票表决、掷球或者作记号表决、使用表决器表决、鼓掌欢呼表决。特殊方式是全民公决通过具有宪法性质的法律文件。)

立法机关表决通过的法律的生效还应当经过法律的公布程序。现行宪法规定由国家主席签署公布法律,向社会公开,由新华社播发。刊登在全国人大常委会公报上的法律文本为标准文本。发现法律文本不一致时,以此为准。三权分立国家法律由总统公布,总统有否决权。在我国,国家主席公布法律,没有否决权,我国也从没有发生国家主席拒绝签署公布法律的情况。

四、法律解释、适用和备案

1.法律解释

法律解释,就是对法律规定的含义所作的说明和阐述。法律解释可以分为正式解释和非正式解释。正式解释又分为立法解释和应用解释。非正式解释包括学理解释和普法解释。

2.适用规则

适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用法律规范的问题。立法法确立了以下几项适用规则:

①上位法优于下位法。在由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章组成的法律体系中,宪法具有最高的法律效力;法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;上级政府规章的效力高于下级政府规章;自治条例和单行条例有优先适用效力(可依法对法律、行政法规、地方性法规作变通的规定);经济特区法规有优先适用效力(比一般的地方性法规权限要大,可以变通法律、行政法规和地方性法规,作出适应改革开放实际需要的规定)。

②同位阶的法律规范具有同等法律效力,在各自权限范围内实施。如,同级地方人大及其常委会制定的地方性法规之间、自治条例之间、单行条例之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间没有上下高低之分,具有同等效力,它们都在各自的权限范围内施行。

③特别规定优于一般规定。也就是“特别法优于一般法”,这项规则适用于同一机关制定的规范性文件不一致的情形。根据某种特殊情况和需要规定的调整某种特殊社会关系的法律规范(特别规定)优于为调整某类社会关系而制定的法律规范(一般规定)。

④新的规定优于旧的规定。也就是“新法优于旧法”。

⑤不溯及既往原则。即法对它生效前所发生的事件和行为不适用,没有溯及力。

立法法根据各类立法主体之间的监督权限,对法律规范之间冲突的裁决机制作了规定:同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决;地方性法规与部门规章之间不一致时,由国务院提出意见,认为应当适用地方性法规的,可以决定在当地适用地方性法规,认为应当适用部门规章的,应当提请全国人大常委会裁决;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致时,由国务院裁决;根据授权制定的法规与法律规定不一致时,由全国人大常委会裁决。

3.备案审查

备案就是存档备查。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后一定期间内,由其制定机关依法报送上级权力机关或者行政机关存档,以备审查。

根据立法法规定,认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或者法律相抵触,可以通过提出审查要求和提出审查建议的方式来启动审查程序。相抵触的,制定机关已经修改或者准备修改的,审查程序结束。制定机关不修改的,全国人大常委会有权撤销。

五、立法的根本性原则

法是调整社会关系的行为规则,体现统治阶级的意志,由国家制定或者认可,并由国家强制力保障其实施。立法活动是一种国家行为,我国的立法活动应当遵循以下几个基本原则:

1.立法应当遵循宪法的基本原则

宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。依法治国,归根结底就是依照宪法治国。维护法治的权威,首先是维护宪法的权威。宪法规定国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则,是一切法律、行政法规、地方性法规的立法基础。宪法确立的基本原则,是一切法的规范必须遵循的基本原则。比如,立法应当贯彻“一个中心,两个基本点”的基本路线,为经济建设这个中心服务,坚持四项基本原则,坚持改革开放的方针,把立法工作同国家改革、发展、稳定的重大决策紧密地结合起来。建立适合社会主义市场经济需要的法律体系,不断完善有关市场主体、市场行为、社会保障和国家对市场进行宏观调控的法律规范,以及其他促进教育、科学、文化事业发展,完善国家政权机构职能转变、推进政治体制改革和民主政治建设的法律规范,把建设有中国特色的社会主义事业不断推向前进。

2.立法要从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严

维护法制统一,是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。我国的法律体系是以宪法为基础、法律为骨干,包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在内的统一的、分层次的法律体系。在立法活动中,要保证这一法律体系内部和谐统一,一切法律、法规、条例、规章都不得同宪法相抵触,下位阶的法不得同上位阶的法相抵触,同位阶的法之间也要互相衔接和一致。因此,立法要从国家的整体利益出发,从人民长远的、根本的利益出发,防止只从地方、部门利益出发的部门、地方观点。有些法律草案是由政府主管部门起草的,特别应当注意防止不适当地扩大部门的权力,损害公民、法人和其他组织的权利和利益,妨碍国家政令的统一和法制的统一。地方立法也应当注意防止不适当地强调某一地方的特殊利益,损害其他地方的利益和国家的整体利益,妨碍国家法制和政令的统一的地方保护主义倾向。

3.立法应当体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动

我国的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面,就是通过各种途径参与国家立法活动,使法律真正体现人民的意志,反映人民群众的根本利益。人民参与国家立法活动,主要通过两个方面体现出来,一是人民群众民主选举各级人大代表,由人大代表在参与国家权力机关的工作中,反映人民的意见和要求;另一方面是国家机关在立法活动中,采取各种措施,广泛听取人民群众的意见。这些措施主要是:

①在起草法规草案的过程中,吸收有关方面的专家参加起草班子,并召开各种形式的座谈会、论证会、研讨会,就法律草案涉及的问题,广泛听取各方面的意见。

②法律案,在提请常委会会议初审时,由法律委员会和全国人大常委会法工委将法律草案发至中央有关部门和各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。

③在审议法律案过程中,法律委员会、有关专门委员会和常委会法工委召开各种座谈会、论证会、听证会,邀请有关部门、单位、专家参加,并到基层进行调查,广泛听取各方面的意见。听证会的优点是,利益关系各方及专家的直接陈述、辩论和举证,便于立法机关掌握情况,尤其是能听到各方矛盾焦点的交锋,同时由于听证会是公开举行,参与者在参加立法听证时,也受到教育,便于将来的法律通过之后的宣传、执行。

④对与老百姓密切相关的法律,常委会会议初审后,在报纸上公布草案,在人民群众中广泛征求意见。1998年,九届全国人大常委会先后公布了村民委员会组织法草案、合同法草案、土地法修订草案,向全社会征求意见,受到社会各方面和人民群众的欢迎。

4.立法要从实际出发,科学合理地规范社会关系

法属于社会上层建筑,法的产生和发展是由调整社会关系的客观需要决定的。立法是一门科学,法的制定,必须从调整社会关系的客观实际出发,符合实际生活的需要。我们立法要从中国的国情出发,科学、合理地规范社会关系,特别要注意处理好两个问题:

①科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。法律上的权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。公民的权利和义务是统一的。立法在设定公民的权利和义务时,一定要把握公民权利与义务相统一的原则。有的部门、地方立法时,偏重于从设定公民、法人和其他组织的义务考虑,而忽视对他们权利的保护,是不妥的。如有的机关随意规定向管理相对人收费,这一问题就应当在立法中规范。

②科学、合理地规定国家机关的权力与责任。国家机关作为社会的管理者,享有管理社会的权力。立法在设定国家机关的权力时,要坚持国家机关权力与责任相统一的原则。在这方面,有的机关立法时,考虑国家机关的权力多,考虑其责任少。如有的部门偏重于扩大行政机关的处罚权、许可权等,而对公民、法人和其他组织的权利保护考虑不够。

5.立法应当依照法定的权限和程序

国家机关应当在宪法和法律规定的范围内行使职权,立法活动也不例外。依法进行立法,主要表现在两个方面:一是立法应当遵循法定的权限,二是立法应当遵循法定的程序,包括贯彻民主集中制原则,坚持集体行使职权,广泛听取人民群众的意见。如制定规章必须提请政府常务会议讨论通过。

为了保障各有关机关在法定权限内依照法定程序进行立法活动,宪法和有关法律规定了相应的监督机制,主要是:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案制度。备案是为了审查,是进行监督的需要。二是上级机关对下级机关进行监督,国家权力机关对本级国家行政机关进行监督,对其中不适当的,予以改变或者撤销。加强对立法工作的监督,是立法活动能够依法进行的保障。