立法制度的建立和发展问题探讨

立法制度的建立和发展

1949年10月1日中华人民共和国成立，开始了当代立法制度建设。新中国的立法制度几乎是在没有传统的基础上建立起来的，因为国民党政府的旧立法制度被彻底摧毁。虽然中华人民共和国成立前共产党领导的政权有过根据地立法的历史，但这些法律在中华人民共和国成立后几乎没有继续沿用，法律一切都是从头开始。由于中国革命的特点，当代的法律没有获得它应有的独立性，成为政治的附属物，在共和国发展的40多年中，立法制度与国家的政治命运紧紧相连，经历了艰难曲折的历史过程。

一、废除旧法统，创建新法制

新中国的立法制度是在彻底摧毁国民党旧法统的基础上，从无到有建立起来的。

中国是个有五千年文明历史的国家，古代的法律也相当发达，近代的立法也不少，为什么古代的法被彻底否定，国民党旧法统要被彻底摧毁?按马克思主义法律观点，法律是统治阶级的意志，是保护统治阶级利益的工具。因而得出结论，封建社会的法律是保护封建统治的工具。国民党的全部法律都是用来保护地主与买办官僚资产阶级反动统治的工具，是镇压与束缚广大人民群众的武器。所以，新的人民政权在推翻旧政权以后，不可能再按旧的统治阶级的意志进行统治，传统的法律必须废除，旧的法制必须摧毁。

1949年1月14日，中共中央主席毛泽东发布《关于时局的声明》，在提出与国民党进行和谈的八项条件中，第一次明确提出要“废除伪法统”，“废除伪宪法”。2月，中共中央正式发布《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。该指示指出，“人民民主专政政权下，国民党六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新法律为依据。在人民的新法律还没有系统地发布之前，应该以共产党以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议为依据”。该指示还指出，人民的司法机关应经常以蔑视和批判六法全书及国民党其他一切反人民的法律精神，学习掌握马列主义毛泽东思想法律观及新民主主义政策、纲领、法律等办法来教育和改造司法干部。

新中国的立法制度就是在这样一种理论背景和法律基础上建立的。这一背景包括三点:一是废除旧法统，一切从头开始；二是确立有法依法，没有法律依政策的司法原则；三是要经常以蔑视和批判一切旧法律和资本主义国家法律的精神，建立新的法律观。对旧法律和西方法律基本上采取全盘否认态度。以上三点，对当代中国立法制度的建立和发展产生了极其深刻的影响。第一点决定了新中国立法制度的艰辛。第二点在当时废除旧法情况下，采取这一原则是必要的，但造成在以后的社会主义革命和建设时长期依赖政策，甚至只要政策，不要法律的局面。第三点对旧法的批判也是必要的，但也使新中国立法制度的发展一直处于怕踏入资产阶级雷区的谨小慎微的，对西方全封闭的立法制度建设环境。在一无传统，二对西方关闭的情况下，立法制度建设只能大量照搬苏联东欧的做法。

二、向新的立法制度过渡

1949年9月，中国人民政治协商会议召开，建立了新中国。从制定《共同纲领》开始，到1954年宪法制定，是在摧毁旧法的基础上向建立新中国立法制度的过渡时期，这时创立的立法制度为现行立法制度打下了基础。但还不能说现行的立法制度是从那个时候创立的，因为这个时期无论从政权性质、政权体制，还是从立法制度本身，与1954年宪法确立的政权性质和政权体制及其立法制度，还是有很大的不同。我们认为，这时的政权体制和立法制度都只有过渡性质。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，制定了新中国第一批重要法律。主要有《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》等宪法性质法律。根据这些法律，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会，选举了中华人民共和国中央人民政府委员会，从而使新中国建立起来。当时，有关法律确立的立法体制是:中国人民政治协商会议全体会议有权制定或修改中国人民政治协商会议组织法；制定或修改共同纲领，在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人大的职权，包括制定或修改《中央人民政府组织法》，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权，就全国革命和建设事业的根本大计或重要措施向中央人民政府提出决议案。中国人民政治协商会议闭幕后设立的全国委员会没有立法方面的权力，只能协商并提出对中央人民政府的建议案，包括立法方面的议案。中央人民政府在当时则是一个常设性的国家权力机关，它对外代表国家，对内领导国家政权。它有权组织政务院、人民革命军事委员会、最高法院和最高检察署。还有权制定并解释国家的法律，颁发法令，并监督其执行；规定国家的施政方针；废除修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决定和命令；批准、废除或修改与外国订立的条约和协议等。政务院在立法方面的权力是，颁布决议和命令，并审查其执行；废除修改各委、部、会、院、署、行和各级地方政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令；向中央人民政府提出议案。法律没有给政务院明确规定立法权，但它制定的上述法律文件都被称做行政命令，政务院还批准了许多地方性法令、条例和规定，另外，这时地方政权也有一定的立法权，按《地方政府组织通则》，大行政区、省、市、县的政府可拟定法令、条例或单行法规；民族自治机关也有权制定单行法规。这时的立法体制是一种过渡性的制度，与后来确立的立法制度有很大的不同。

在这个立法体制下，制定了一些过渡性法律、法令和法规。主要有:为建立国家而制定的宪法性法律，如《共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》以及《中央人民政府组织法》。还制定了有关政权建设的法律，如《各界人民代表会议组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《政务院及其所属各机关组织通则》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》等。有关保障人民民主和合法权益的法律，如《婚姻法》、《工会法》、《劳动保险条例》、《救济失业工人暂行办法》、《保险发明与专利权暂行条例》等。有关维护社会秩序和治安，打击犯罪方面的法律，如《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》、《关于处理贪污浪费及克服官僚主义错误的若干规定》、《妨碍国家货币治罪暂行条例》、《管制反革命分子暂行办法》、《惩治土匪暂行条例》等。还有有关社会改造和恢复发展国民经济方面的法律，如《土地改革法》、《政务院关于划分农村阶级成分的决定》、《关于统一财政经济工作的决定》、《私营企业暂行条例》、《禁止国家货币出入国境办法》、《新区农村债务纠纷处理办法》等。

据统计，这一时期全国政协全体会议、中央人民政府委员会、政务院以及政务院所属各部门先后颁布在全国范围内施行的重要法律、法令、办法、条例约150多件。上述法律中，相当多的是以暂行或试行的形式出现，这都说明这时期立法制度的过渡性质。

三、立法制度的建立和发展

1954年新宪法制定，确定了我国社会主义政权性质和政权体制，从而也使我国立法体制得到正式确立。从这以后到1957年，我国立法制度有了初步发展。1957年夏季，国家政治形势急转直下，但立法工作仍持续向前发展了一段时间，从立法数量看，1957年到1959年的立法仍然不少。这是因为法律起草通过有个过程。实际上随着1957年政治形势的变化，立法工作就开始走下坡路。

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定了国家《宪法》，我国社会主义法制建设开始走上新的历史时期。《宪法》正式确立的立法制度是:全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。它有权修改宪法，制定法律。全国人大常委会有权解释法律，制定法令。国家主席根据全国人大或全国人大常委会的决议颁发法律和法令。国务院根据宪法、法律、法令，规定行政措施，发布决定和命令，还有权向全国人大或全国人大常委会提出立法议案。地方自治机关可依本民族特点，制定自治条例和单行条例，提交全国人大常委会批准。这种主要靠全国人大立法的体制很快被证明不能适应实际的需要。于是，1955年第一届全国人大第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，该决议授权全国人大常委会在全国人大会议期间，制定部分性质的法律即单行法规，这样，使全国人大常委会实际上获得了立法权。

可见，这一时期确立的是高度集中的立法体制，只有全国人大及其常委会才有立法权，最高行政机关只能制定行政措施。地方政权机关在共同纲领时期还有部分的立法权，这时也收归中央。

立法体制确定之后，立法工作迅速开展，制定了一批当时急需的法律，首先，是有关政权建设方面的法律，有《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，全国人大常委会还批准了内蒙古、新疆民族自治区、湘西苗族、云南白族等自治州、县制定的组织条例十几个。其次，是有关国家管理方面的法律，如《治安管理处罚条例》、《公安派出所组织条例》、《人民警察条例》、《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》、《兵役法》、《军官服役条例》、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》、《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》、《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《国际卫生检疫条例》等。全国人大常委会还批准了国务院关于工业、商业、财政、税收管理体制等方面的法律性决定数十个。再次，在刑事方面制定的法律有，《逮捕拘留条例》、《关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议》、《关于对于反革命分子管制一律由人民法院判决的决定》、《关于不公开审理案件的决定》。最后，制定了大量的关于社会主义改造和经济建设方面的法律，如《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社章程》、《公私合营工业企业暂行条例》、《关于在公私合营中推行定息办法的规定》、《经济建设公债条例》、《文化娱乐税条例》、《华侨使用国有荒山荒地条例》、《华侨捐资兴办学校办法》、《华侨投资于国营华侨公司的优待办法》等。另外，这时全国人大常委会着手进行一些重要基本法律的起草，刑法起草了20多稿，民法也草拟出初稿并开始征求意见。

这些法律、法令对中华人民共和国建立初期巩固政权，维护革命成果，保障社会秩序，促进社会主义改造和建设事业的进行，起了重要作用。

四、立法制度建设受挫

1956年生产资料社会主义改造完成以后，国民经济计划开始实施，政权巩固，国民经济得到恢复和发展，这给民主法制建设的发展创造了良好条件，国家建设事业需要有法可依。所以，1956年召开的党的第八次全国代表大会作出决议:“必须进一步加强人民民主法制，巩固社会主义建设秩序，国家必须根据需要，逐步地、系统地制定完备的法律。”^[2]这时加强立法工作的条件比以往更好了。它不仅有苏联的经验，还有新中国建立后7年多立法工作积累的经验可供借鉴。然而，历史并没有按合乎逻辑的方向发展，恰恰相反，立法制度建设向下坡路滑去。

1957年开始的反右斗争，是党内“左”倾思想发展的结果，“左”的思想付诸国家政治生活，就要影响国家的命运。“左”的思想在法制建设上表现为重政策轻法律，要人治不要法治的思想逐步抬头；以党代政，以党代法，片面强调党的一元化领导；法律面前人人平等，法院依法独立审判，司法机关分工负责等正确的法制原则受到批判；在立法问题上，对立法工作越来越轻视，或者立法时盲目一律排斥历史和外国经验。这一切都对我国立法制度建设产生了严重影响。它的直接后果是:司法部、国务院法制局先后被撤销，检察院的工作大大削弱，立法数量锐减，立法工作逐步趋于停顿，根据《中华人民共和国法规汇编》统计，全国人大及其常委会、国务院及所属部门发布的规范性文件，1958年和1959年分别还有140多件，到1960年下降到50件，1961年20件，1962年24件，1963年36件，1964年38件，1965年14件，1966年头3个月8件。如果说立法的数量不能完全反映立法建设走下坡路的情况的话，那么，我们还可以从当时的立法内容来验证这一点。从1958年到1966年将近10年中制定的法律看，全国人大只通过了1958年到1961年《全国农业发展纲要》，此外没有制定一部正规的法律。全国人大常委会制定的法令也只有:《户口登记条例》、《农业税条例》、《地方经济建设公债条例》、《工商统一税条例(草案)》。修改了《军官服役条例》。此外批准了国务院制定的如《国家建设征用土地办法》、《商标管理条例》、《外国人入境出境过境在留旅行管理条例》等七八个法规，以及一些民族自治地方的单行组织条例。刑法、民法等一些基本法律的起草工作也停顿下来。立法工作的削弱是左倾思想发展、轻视法制的必然结果，它是立法制度遭受全面破坏的开始。

五、立法制度遭受全面破坏

1966年至1976年，是“文化大革命”的10年。在“造反有理”、“无法无天”的极左路线下，立法制度受到全面破坏。宪法被彻底废弃，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会被停止活动，国家正常的立法工作完全中断，司法机关也被砸烂。林彪一伙大搞个人迷信，使国家的权力完全集中于党的领导人个人手中，个人凌驾于宪法、法律之上，于是，党的领导人的“最高指示”成了压倒一切的“法律”。“中央文革小组”和各地的“革命委员会”发布的非法之法泛滥。直到“文化大革命”结束之前，“四人帮”操纵修改的1975年宪法，也是个似法非法的极左路线的产物，它根本无法实施，也没有来得及实施。

六、新时期立法制度的全面发展

1976年10月，“四人帮”被粉碎，结束了长达10年的“文化大革命”，随后党提出了新时期的总任务，强调要实行天下大治，必须加强法制，人们从沉痛的历史教训中醒悟到法制的重要。于是，在社会思想、政治、经济条件还很不成熟的条件下，制定了1978年宪法。但这是个历史转折时期，人们的思想还没有跳出“文革”的樊笼。因而，法制建设和立法工作都不可能得到很好的恢复和发展。

1978年党的十一届三中全会召开，开始了思想上的拨乱反正。这次会议上，中国共产党深刻地总结了历史的经验教训，得出了一个重要结论，就是必须加强立法工作，使国家尽快走上法制轨道，以避免“文化大革命”的悲剧重演。会议确立了“应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”^[3]的法制建设方针。从此，我国新时期法制建设全面展开，立法首当其冲开始了新的历史发展，并在法制建设中一直起着开路先锋的作用。

根据十一届三中全会确立的方针，要加强立法工作，加快立法步伐，1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议决定设立专门立法工作机构——全国人大常委会法制委员会，^[4]为新时期的立法工作创造了重要条件，法制工作委员会马上开展工作，在短短的4个月内，向全国人大提出了7个法律草案。7月1日，五届全国人大二次会议通过了十一届三中全会后首批重要法律，即《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《中外合资经营企业法》。这7个法律的制定，是我国“文革”结束后向社会主义现代化建设转变过程中“人心思法”的结果，是新时期立法工作的开端。

为适应新时期民主法制建设发展的需要，1982年宪法通过总结中华人民共和国成立后立法工作的经验教训，确立了以全国人大，特别是全国人大常委会为核心的新的立法体制，扩大了全国人大常委会的权限，同时赋予了国务院和省级地方人大制定法规的权力，从而形成了一个一元化多层次的立法体制，并进行了授权立法实践。三中全会后的15年来(到1994年7月)，全国人大及其常委会制定法律175个，国务院制定行政法规700多个。地方人大立法从无到有已制定法规3 000多个。我国立法工作出现了前所未有的空前繁荣。