我国公务员制度的建立

新中国建立初期，由于我国的公务员系统组织建设不完善，因此，并没有系统、详尽的法律法规对公务员进行严格、规范的管理，公务员也只是被人民群众笼统地称为“干部”。随着国家建设的全面展开，探索性的步骤逐步实施，特别是法律法规的逐步健全，对公务员立法的呼声越来越高，公务员管理制度也日趋完善。党的十一届三中全会以来，党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，国家实行改革开放的基本国策，国民经济快速增长、市场经济的巨大活力和经济政治体制的重大改革，建立和实施国家公务员制度已成为时代的需要。

一、我国公务员制度的历史沿革

建立公务员制度是对中国干部制度的重大改革。我国传统的干部人事制度萌生于革命战争年代，在历史上也发挥过重要作用。在建立市场经济体制的大背景下，传统人事制度的许多弊端自然要被历史所抛弃。比如领导干部职务终身制、所有国家干部的待遇终身制、干部职业的铁饭碗、干部管理权过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度不健全、缺乏监督机制等。20世纪80年代，邓小平的人事制度改革思想，指导了当时的干部人事制度的改革，为我国公务员制度的建立奠定了坚实的思想理论基础。我国公务员制度的建立与发展经历了初步探索、明确方向、试点推广、发展完善几个阶段。

1．初步探索（1983年之前）

新中国的干部人事制度，是在民主革命时期的军队人事制度基础上并吸收借鉴前苏联的人事管理经验而建立起来的。由于当时历史环境和历史条件的限制，民主革命时期的人事管理体系不健全，没有统一和独立的人事管理部门。

1950年11月，中共中央决定将政务院人事局、内务部干部局、政法委人事局和人教委人事处等几个部门合并，成立了中央人民政府人事部，对人事工作的管理才开始逐步走向正轨。1954年，中央决定撤销中央人事部，成立国务院人事局。1959年，又撤销了国务院人事局，成立内务部政府机关人事局。由此，我国人事管理系统的基本框架逐步地建立了起来，这为改革开放后我国人事管理体系的完善、健全初步打下了基础。1978年后，随着我国改革开放事业的展开，体制改革和各项事业的发展，以及市场经济体制的确立和快速发展要求政治体制上的革新与之相适应，而原有的人事管理体制日渐不能满足时代的要求，其弊端不断显现出来，严重影响和阻碍了干部人事管理的科学化、法制化、民主化、高效化的进程。新的人事管理制度呼之欲出。

1980年8月18日，邓小平发表题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，号召“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。同年，中央又提出和制定了干部队伍建设的“四化”，即“革命化、年轻化、知识化、专业化”方针。1982年建立了老干部离退休制度，废除干部职务终身制，实现了新老干部交替、人员新陈代谢的功能，逐步实现干部的年轻化。1984年中央决定改革干部人事体制，下放干部管理权限，实行下管一级的新体制。同年11月，《干部管理条例》颁布，“国家公务员制度”在条例中明确提出来，在这一阶段，对我国干部人事制度进行了大量的前期准备探索和条件筹备，为干部人事制度的进一步改革，为建立公务员制度创造了有利的条件，积累了丰富经验。

2．明确方向（1984～1993年）

1984年《干部管理条例》出台后，随着实践工作的展开，中共中央和国务院权衡各方面利弊，对条例也进行几次修改，1985年颁布《国家行政机关工作人员条例》。1987年10月，党的十三大提出：“当前干部人事制度改革的重点是建立干部分类管理体制，在国家行政机关推行国家公务员制度。”政策和制度的确立，为我国人事制度的改革确定了方向，相应人事机关的建立也朝着规范化方向迈进。1988年，根据国务院机构改革方案，成立了人事部，并规定其主要职责是：建立和推行国家公务员制度；综合管理全国专业技术人员；建立有利于人才成长、选拔和合理使用的人事管理制度；协调企业人事制度改革工作；负责政府机构改革的实施和职能调整、机构编制管理等工作。自此，国家人事部正式成为实施公务员制度的专门机构。

1989年，国家人事部开始进行公务员制度试点，首先在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局等六个部门进行试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行地区性试点。在此期间，一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等，也在全国范围内试行并取得了明显的效果。1993年8月14日，国务院发布《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度正式建立。

3．试点推广（1993～1999年）

1993年的《国家公务员暂行条例》是公务员制度改革的重要参照物，它提出了将行政机关工作人员从原有的干部队伍中分离出来，做到党政分开、政企分开；以政绩为考核公务员的基本标准；在对公务员的管理中，突出了法制的重要性，公务员的录用、升迁、退休等都要遵从严格的法律规范。这显示了公平、公正的法治精神，同时也规定了严明的纪律，强化了社会监督。

《国家公务员暂行条例》公布后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行公务员制度。当时，国务院明确提出：“争取用三年或更多一点时间，在全国范围内基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各级组织人事部门秉承“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始，一年一个重点，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；激励机制开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。其间最重要的成果，当首推公务员管理法规体系初步形成，集中体现为以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，涉及公务员录用、考核、奖惩、职务任免等多个方面。到1997年，国家人事部正式宣布：我国的公务员制度已经基本建立。

4．发展完善（2000年后）

2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》对公务员的录用、考核、任免、奖惩和权益等作了详尽规定。第一，将公务员的范围扩展至七类人，公务员的具体含义确定为：“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”这个概念被专家称为“上至国家主席、国务院总理，下至普通办事员全部包括在公务员的范围内。”第二，明确了上级违法、犯错，下级可以说不。服从和执行上级命令一直是公务员的基本义务，但是，这次立法对这一条增添了新的内容，如果上级存在明显的违法违纪行为，下级可以不执行上级的命令。第三，引入了公务员引咎辞职和责令辞职制，也即“问责制”。这个制度的制定并不是着眼于问责，而是更加强调防微杜渐，强化公务员的责任感，增强为人民服务的意识，对我国建立责任型、服务型政府有着重要的意义。第四，规定了聘任制公务员。这主要是针对高技术领域或专业性较强的领域，聘任制公务员是一般行政类公务员的有益补充，降低了机关的用人成本，又能有效地保证行政工作的开展。第五，规定了初任法官、检察官单独公开选拔。这是考虑到法官、检察官同普通公务员的工作属性不同，招聘方式也应该相适应。公务员法实施后，全国各地的组织、人事部门开始进行普及工作，与公务员法相配套的一系列法规建设也初见成效。

2008年3月31日，国家公务员局成立，标志着我国公务员制度不断地走向完善。

二、我国公务员制度的基本内容

1．职位分类

《公务员法》规定，国家实行职位分类制度。主要规定了我国公务员职务序列、级别划分以及职务与级别的对应关系。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据公务员职位类别设置公务员系列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家正职、副职，省部级正职、副职，厅局级正职、副职，县处级正职、副职，乡科级正职、副职。非领导职务分为：巡视员、副巡视员，调研员、副调研员，主任科员、副主任科员，科员、办事员。

2．新陈代谢

公务员新陈代谢包括：考试录用、调任、辞职、辞退、退休等内容。第一，考试录用，是各国选拔和任用社会优秀人才所普遍采用的方式。通过考试录用，是指国家机关按一定的标准，按法律规定的程序，以公开竞争考试的方式，从社会上选拔符合职位需求的优秀人才到国家行政机关担任主任科员以下的非领导职务，进而建立和形成公务员与政府的权利及义务关系的行为。即做到“公平竞争”、“凡进必考”。第二，调任，是指国家机关以外的工作人员，调入行政机关担任领导职务或者副调研员以上非领导职务，以及公务员调出国家机关任职的制度。第三，辞职，是指公务员根据自愿原则，由当事人提出申请，经任免机关批准，辞去所担任的职务，解除其与所在机关一切权利义务关系的法律行为。第四，辞退，是指国家机关依照法律规定，通过一定程序，在法定权限内解除公务员的任用关系。其特点是国家机关单方面的法律行为，无须征得公务员本人同意。第五，退休，是指国家公务员达到一定的法定年龄或工龄，或丧失工作能力，符合退休条件的，根据规定办理手续离开工作岗位，享受规定的退休金和其他各种待遇。其中特别规定个人申请提前退休条件有：工作年限满30年的；距离国家规定退休年限不足5年，且工作年限满20年的；以及符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

公务员的离职从业限制。《公务员法》明确规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导或是在离职3年内，其他公务员离职当年内，不得到与原来工作单位业务直接相关的企业或者其他经营性组织任职，不得从事与原单位工作业务有关系的直接营利性经营活动，违反者要予以处罚。

3．激励约束

公务员制度中的激励约束包括：考核、奖励、处分、职务升降、回避等内容。

（1）考核

考核是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依据一定的程序和方法，对所管理的公务员的政治业务素质和履行岗位职责，完成工作目标任务的情况，进行的了解、核实和评价。其考核内容包括“德、能、勤、绩、廉”，重点考核工作实绩或者绩效，考核形式为平时考核和定期考核（年度考核），考核等次分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。考核结果作为调整公务员职务、级别工资，以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

（2）奖励

奖励是指依据公务员管理法规，对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体所给予的奖励。《公务员法》规定，奖励坚持精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主的原则。奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。奖励要坚持“三公”原则。公平就是“一视同仁”，公正就是“实事求是”，公开就是不搞“暗箱操作”。同时，奖励要坚持及时原则。就是有了先进事迹给予及时的奖励，增强奖励效果和提高奖励的时效性。

（3）处分

处分是指国家机关对违反法律、法规、部门规章等的公务员，按法定条件，经法定程序，给予违纪公务员的行政制裁措施。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期限为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。受撤职处分的按规定降低级别。处分要严格把握六条原则，即实事求是、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

（4）职务升降

职务升降是依照法定规定和程序，将国家公务员由原单位调任另一个单位任职，同时其权力相应扩大或缩小，报酬相应提高或降低的制度。职位晋升必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩，同时必须在国家规定的职数内进行。降职的对象为本年度考核为“不称职”或者不胜任现职，又不宜转任同级其他职位的国家公务员。需要说明的是，降职不等于处分，而是人才的配置手段。单位要关心和帮助降级公务员，为他们在新的工作岗位上充分发挥自己的才智创造条件。

（5）回避

回避是为了防止公务员利用职务之便为亲朋好友徇私舞弊而对其所任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定。本章第四节有专门论述。这里特别强调一下公务回避问题。公务回避是一种针对可能发生影响公正执行公务的情形而采取的预防性、强制性措施。这个措施有三个特点：第一，随机性。公务员在执行公务时，什么时候可能遇到自己需回避的情形，是不以个人意志为转移的，可能有很大的偶然性，无法提前预测。第二，自律性。在执行公务的过程中，有些需要回避的情形别人可能不知道，只有公务员和当事人心知肚明，因此，需要公务员本人自律。凡是出现需要回避的情形时，要主动提出回避申请。第三，公正性。凡是需要公务员回避时，除公务员主动提出回避外，利害关系人也有权提出，要求其回避，其他人员可以提供公务员需要回避的情况，机关也可以根据所了解的情况直接作出回避决定。

4．职位发展和保障制度

职位发展和保障制度包括：培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等内容。培训是指有关机关根据经济、社会发展的需要和公务员职位的要求，通过各种形式有组织地为提高公务员政治和业务素质所进行的培训、训练活动。公务员培训情况及学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。作为参照管理的卫生监督部门既要完成全体公务员的在职培训，又要从事卫生监督专门业务培训，担任专业技术职务的监督员要进行后续教育培训。挂职锻炼是指国家机关有计划地委派国家公务员到基层机关或者企事业单位担任一定的职务，以接受锻炼、丰富经验、增长才干的制度。

工资是国家分配给公务员个人消费品的货币表现。《公务员法》规定，公务员实行国家统一的职务与级别工资，工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。基本工资即职务和级别工资，是工资结构主体。津贴是对公务员在特殊劳动条件下或工作环境下额外付出劳动消耗和生活费支出所给予的适当补偿，津贴分为地区津贴和岗位津贴。补贴包括住房补贴、医疗就业补贴等。奖金即年终奖金，凡是在定期考核中确定为优秀、称职的均可享受。基本称职、不称职者不享受。我国现阶段公务员保险制度主要包括养老保险和医疗保险，就是公务员将其青春年华奉献给了国家和人民，公务员主管部门给予其养老和医疗的保障。福利主要包括各种福利设备、福利补贴、假期待遇和生活困难补助等。

三、我国公务员制度的特点

中国共产党是国家的执政党，我国的公务员制度显然具有自己的特色。我国的公务员制度是在改革开放之后，为了适应社会主义市场经济的发展和改革开放的需要而逐步建立和完善的，它既兼容了中华文化的底蕴，又体现社会主义政治和市场经济发展的要求。

1．公务员不搞“政治中立”

这是我国公务员制度与西方文官制度的根本区别。“政治中立”是西方文官制度的基本原则，其涵义是公务员队伍对各政党保持中立，不参加各政党的政治性活动，各政党也不得干涉公务员的任免。这是总结实行文官制度之前“政党分肥制”的教训，防止因政党轮流坐庄引起公务员的大换班的必要措施。而我国并不存在这种政治背景。中国实行的是共产党领导下的多党合作的政治协商制度。各民主党派都是参政党，拥有参政议政的权利，在管理国家事务上，同中国共产党进行协商、共议大政。因而，公务员没有必要搞“政治中立”。我国对公务员的管理坚持“党管干部”的原则。从根本上说，“党管干部”是我国人事制度中不可动摇的根本原则。实行公务员制度，也是为了加强和改善党对政府机关人事工作的领导。

2．全心全意为人民服务

公务员作为社会公共利益的执行者和维护者，是社会中一支特殊的政治力量。我国《公务员法》第十二条规定：“公务员应全心全意为人民服务，接受人民的监督。”公务员的晋升和调任也都要听取群众的意见。这与西方国家有着明显的不同，西方国家的公务员队伍是一些具有单独利益的个体或集团利益的代言人。

3．德才兼备的用人标准

在西方国家，公务员被视为是一种职业群体，在思想道德方面并没有特别的要求与规定。政府与公务员是雇主与雇员的关系，作为公共部门的雇员，公务员常常就自己的利益与政府进行谈判。我国是个儒教文化影响深远的国家，对公务员的录用和晋升必须要求德才兼备。把“德、能、勤、绩、廉”作为公务员的考核标准。

4．公务员不搞“两官分途”

西方国家的政务官与政党共进退；而事务官职务常任，只管推行政令，保持“政治中立”。我国不是多党制的国家，因此也就不存在政务与事务的区分。政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽有不同，但所有的公务员不论职位高低都是人民的公仆，都必须全心全意地为人民办事，服务于全体人民。