统筹·整合：中国社会组织的外部治理路径

第二节　统筹·整合：中国社会组织的外部治理路径

1.统筹整合中国城乡政治文明建设

城乡民主政治文明建设在社会组织及社会各界推动下日益成为中国社会的一种潮流。现代意义上的公民社会是一种建立在公民自主权利基础上的多元化的社会，一个健全的公民社会不仅需要有健全的政府体系，还要有健全的市场体系和健全的非营利体系^[7]。以非营利组织为核心的公民社会对于民主政治有两个基本意义，其中之一就在于它的自治性^[8]，民主所要达到的最终目标是实现人民的自我管理，从这个意义上说，政治民主的发展有赖于社会自治性的增强。“非营利组织可以作为利益表达的载体，完善利益表达机制，促进社会结构的动态平衡。”^[9]公民社会的形成不仅在削弱权威主义政府及帮助建立和维持民主政体方面发挥关键的政治作用，而且在改善民主政体的治理质量方面发挥着关键的政治作用^[10]。如农民在参与农村专业合作组织可以不断增强农民的主体意识和合作精神，有助于改变传统农民的孤立和封闭状态。合作组织所固有的社员经济参与、民主管理的制度，是培育农民民主意识的平台，提高了农民的政治素质。

社会组织能够弥补市场失灵和政府失灵等问题，同时也能对政府进行监督，抵御国家的扩张和专制，能使得权力分散化民主化和多中心化。同时以群体的力量来抵抗公司权力的社会控制和延伸，通过谈判、对话、协调、抗议等形式制约公司权力，维护社会民主、市场民主和自由公平等权益。社会组织的兴起造就了组织化和高强度的社会分权和多元权力的互控与平衡，进而使各种权力遵守程序和规则，形成自主反思的民主法治精神^[11]。社会组织的开放性、自治性和民主性，能加强民主自治精神，成为培养社会成员的社会责任感和公共精神的公共领域。具体而言作为一种志愿性的组织，社会组织要求组织成员接受团体自治的规范，能够以理性精神来实现其民主自由权利，避免非理性的集体行动；另一方面也使成员认识并加强个人权利的社会关联与合作，从而能克服个人权利行使的自发性、孤立性和不稳定性，避免无政府主义及个人主义的倾向。社会组织培养社会成员的社会责任感和公共精神，有助于民众增进自由民主、理性自律的公民精神，是公民提高参与能力，培养秩序与合作精神的重要场所^[12]。社会组织不仅能塑造成员政治价值理念、政治角色意识和操作技能，还可以利用组织协调活动，来加强其成员对公权力、法律规则的普遍有效认同，提高成员与社会规范及国家价值目标的整合性，进而提高公权力的效能和法治对复杂社会的控制权威^[13]。社会组织投身社会公益事业，如“希望工程”、“扶贫工程”等活动的开展便改善了社会的形象，缓解了政府和公民的关系，增加了公民对民族国家的认同^[14]。这不但可以使民主意识得到强化，以及组织向政治系统诉求利益的过程，能够使公民得到政治能力和技能的训练，从而加强公民的道德意识与自律意识；而且社会组织的自治是民主政治制度在社会管理领域的一种替代途径，同时也通过自身的治理过程实现对政治权力的监督和制约^[15]，推动立法和公共政策的发展。社会组织培育城乡社区组织建设，整合城乡社区资本，吸引社会资本，促进社区的内源发展，解决社区的公共品供应和秩序稳定等问题。如在城市和农村的基层民主选举中，一些社会组织直接与政府合作，进行公民教育、选举观察、协助过程设计等，推动着中国的民主进程。社会组织为公民提供了政治社会化的重要场所，积极有效地培育公民意识，从而为中国的政治民主化奠定坚实的基础^[16]。

最后，“通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现人生的社会价值或更广泛的公益价值”^[17]。在社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下，积极稳妥地发展社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会等的作用，不仅有利于协调具体利益关系，而且还有利于化解社会危机因素、保持社会稳定，更好地构建和谐社会。同时也弘扬社会主义核心价值，反对反人类、反社会等价值观及组织等。如2001年3月，由重庆市科技界、社科界、法律界、宗教界、新闻界等70余名社会各界人士联合发起的社会组织——重庆市反邪教协会成立。在成立大会上他们发出倡议书，认为“法轮功”等邪教组织大搞教主崇拜，散布歪理邪说，害人夺命，危害社会安定，欺骗和蒙蔽善良民众，以实现不可告人的反社会、反科学的邪恶目的。

2.推动行政体制改革，统筹中国城乡经济发展，加快新农村建设

在经济体制改革的进一步推动下，当今中国城市政府的改革主要强调的是政府职能的转变，而社会组织的发展成为政府简政放权、转变政府职能、推进社会自律管理、促进社会民主的重要力量，以实现“统治”向“治理”的转变。社会组织的发展与完善，将为中国行政体制改革提供良好的环境。社会组织的成熟与完善称为政府职能转移出来的载体，同时也是在公共事务管理过程中能承担更多的公共责任，有助于城市政府行政体制改革。发挥行业协会力量，如农业协会、各种工商业协会等，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，社会组织如何加快社会主义新农村建设，着力解决好“三农”问题，缩小城乡发展差距，推动农村经济社会全面发展，形成城乡社会发展一体化新格局。

在中国城乡统筹发展机遇中，社会组织发挥协作，不但提高社会抗风险能力，而且共同为中国城乡统筹群策群力，发挥社会组织“思想库”和推动器的作用，如重庆市万州区社会组织联合会2009年3月先后两次在万州区分水镇石碾村李子协会举办农村专业经济组织现场学习观摩会，为加强社会组织间的联系与交流，共谋“500亿万州”和社会组织自身发展献计献策。

社会组织，尤其是农村专业合作组织的建立，是维护农民利益的重要武器，还是保障农村社会稳定的重要基石，还为农民提供信息、技术、资金等多种服务，引导农民生产、销售、流通等方面降低了生产成本和外部交易成本，减少了开支等。工业协会、商会等，在城乡统筹发展中，在健全行业网络，成立新的适应重庆市经济社会发展的组织。如2008年8月13日，重庆市巴南区鱼洞街道商会成立大会，为繁荣地方经济起好桥梁纽带和参政议政作用，服务会员企业，着力解决存在问题，带领会员企业积极参与光彩事业，尽力为党委、政府分忧，为把鱼洞街道商会打造成为一个诚信商会、和谐商会而努力^[18]。再如,2009年12月16日重庆市民政局邀请19家在渝登记的市级异地商会会长、秘书长参加了由合川区政府主办的重庆市合川区投资推介会。为推动重庆市地方经济发展，促进重庆与全国各地多边经济合作，搭建交流平台，使在渝社会组织充分发挥了在经济建设中的积极作用。2006年8月重庆市中小企业金融服务促进会成立，是经重庆市社会团体登记管理机关核准登记的专业性社会团体法人。他们为会员进行信息服务、培训服务、认证服务、中介服务、共同开拓新市场及组织各种沟通活动服务等；协调会员采取一致行动，制定行业规划、行业规范及代表行业维权等，既有利于避免恶性竞争，创造一个良好的市场环境，也有利于塑造行业内企业良好的社会形象，提高本地区企业的整体竞争能力。

3.统筹科技，服务中国城乡发展

在我们传统的科技发展过程中，城市不但是科技发展的集中地，也是科技精英云集的地方。在科技下乡中，我们一般都习惯了政府的行为，很少有非赢利科技组织的“科技下乡”活动。农村由于环境艰苦以及社会保障不足，农村的科技力量非常薄弱。在城乡统筹中，要发挥社会组织的公益性、自愿性特点，一方面加大对重庆市农村的科技投入；另一方面在重庆市农村设立分支机构，建立科技“孵化器”。

科技部门在改革过程中明确提出了要引入非赢利机构模式的事业部门^[19]，成为社会发展的重要“思想库”基地，传播科技以及成果转化的主要平台等。从国外经验看，就有许多成功的案例，如美国科学促进协会主办的《科学》杂志是世界性学术权威刊物，为科研成果的传播发挥了重要作用。美国化学会的《化学文摘》和国际科技信息网络，是全世界化学科研工作的信息中心，其工作极大地促进了学科的发展与创新。

如重庆市在城乡统筹发展过程中，重庆市社会组织构建自己的服务网络和服务平台，通过开办讲座、培训班、专业资格认证等，向重庆市城乡输送科技专业人才；通过举办报告会、讨论会、专题讲座以及发行的报纸书刊等形式，预测科技发展趋势，评论现行的科技政策和科技发展状况，服务重庆市社会选择和公共决策；组织成立各种科普团体或科普组织等，把市场运作机制引入公众科学传播，成为重庆市生产力提高的助推器。这个社会组织在统筹科技，服务中国城乡发展方面积累了宝贵的经验。

4.统筹发展城乡教育卫生文化等事业

教育发展差距是中国城乡社会发展差距的一个突出表现，农村地区教育发展落后，对城乡发展具有重大影响。实施城乡统筹发展，应对农村教育落后的状况予以关注，统筹发展城乡教育，通过缩小教育发展差距，增强农村自我发展的能力。如利用社会组织在地方政府协助下，解决“流浪儿童”、“留守儿童”、“伤残儿童”、孤儿教育等。如重庆市在形成产业集群、工业园发展、两江新区建设过程中，对于人才的需求，在重庆市社会组织在职业技能能培训方面，充满了机会。中国其他各地在城乡统筹发展中，在各级政府的大力扶植下，组建或利用现有相关社会组织，建立从中专、大专、本科、硕士、博士再到职业培训的一个整体的教育系统，并让这个系统与企业的需求密切的联系起来，促使教育系统自主调整课程以适应社会的需求，并推动中国教育发展。

看病难是城乡居民所面临的重要问题，特别是农村地区，卫生事业发展严重滞后，成为重庆市农村社会发展滞后的一个重要表现。实施城乡统筹发展，应致力于摆脱农村医疗卫生事业发展困境，统筹发展城乡医疗卫生事业，重庆市政府和社会组织做出了示范。如2005年10月25日香港瑞安集团捐赠了一千万元人民币给重庆市支持医疗救助事业的发展。重庆市市委、市府决定用这笔资金建立重庆市急救医疗救助基金会，并于2006年3月正式注册成立。2009年5月重庆市红十字会建专项基金救助重病贫困群体。2006年3月1日，重庆人刘群^[20]正式启动了被称为国内民间医改版本的“惠民中国医疗行动”。截止2009年，该行动已在重庆实施3年，参与的会员已超过30多万人；参与的定点医院包括重庆的8家公立医院，全国1900多家药厂。这一医改模式也被冠以不同称谓：医改的重庆模式、中国医改的小岗村经验，《今日美国》甚至评价它“填补了中国改革开放中的一项空白”。

在城乡统筹发展的过程中，党和国家对文化事业应给予以高度重视，2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》全面分析形势和任务，认为总结中国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验，研究部署深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，进一步兴起社会主义文化建设新高潮，对夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。尤其是该《决定》提出了“构建公共文化服务体系”、“加快城乡文化一体化发展”等为社会组织介入提供了理论支撑和政策保证。

中国历史悠久，文化丰厚，如历史文化资源、“红色经典”文化资源、秀丽的自然景观和商业文化资源，还有多彩的民俗文化资源以及其他文化平台。这给予社会组织在文化领域，尤其是发展文化产业，提供了广阔的天地。各地方政府也在加大支持文化性质的社会组织建构和社会组织在文化产业方面积极布局。

5.统筹建立中国城乡社会保障体系

统筹建立城乡社会保障体系，对于实施城乡统筹发展战略和建设社会主义新农村极为重要。社会组织在城乡社会保障体系中，可以弥补政府社会保障体系的不足，维护社会安全，促进城乡人员流动等。社会组织在城乡统筹治理中可以通过各种方式提供公益服务，如动员社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺，开展各种形式的公益性社会服务。它集中表现在两个方面；一方面，通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠，从而动员社会的慈善捐赠资源；另一方面，发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中，从而动员社会的志愿服务资源。此外，可以通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。通过接受政府委托、参与政府采购，社会组织在吸纳一定的公共资金用于公益服务的同时，也接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。如重庆已有305个“稻草援助中心”，辐射范围为全市1/3左右的乡镇，初步弥补了慈善组织网络在基层乡镇的空白。为了最大限度扶持和救助困难民警，为他们解决后顾之忧，2009年9月28日，经重庆银监局核准，重庆市公安局“金色盾牌·重庆人民警察英烈救助公益信托基金”正式挂牌成立。

此外，社会组织通过从事环保、卫生、教育、科研、文化、扶贫、法律援助、社会福利等领域的公益活动和社会服务，为中国的经济社会发展作出了重要贡献，推动了中国公民社会的发展。社会组织不仅自身要致力于弱势群体的救助事业中，而且推广其救助的成功经验，协助并监督各级政府贯彻执行有关救助的方针政策。作为中央政府和地方各级政府之间的合作中介，协调有关政策并监督其实施，确保救助政策的落实。

6.统筹人与自然和谐发展，重视生态环境问题

社会组织在中国城乡统筹发展中另外一个重要内容就是要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、要态环境保护的关系，增强可持续发展的能力，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。如2010年全国绿化委员会、中国绿化基金会和国家林业局、重庆市人民政府决定联合开展“绿化长江·重庆行动”。

对于经济社会发展出现的问题，社会组织在环保方面也发挥了重要作用。如环保民间组织通过组织各种环保公益活动，包括出版书籍、发放宣传品、举办讲座、组织培训、媒体报道等进行环境宣传教育，为提高中国社会公众的环境意识作出了突出贡献。1999年底，重庆绿色志愿者联合会组织志愿者徒步嘉陵江两岸环保行，历时45天，行程1170多公里，途径4省（市）、23个县、120多个乡镇，传播环保理念、开展环保活动；重庆绿色志愿者联合会先后举办了8期“重庆市中小学环境教育教师培训班”，对600多名教师进行了环境教育培训。近年来，组织志愿者开展环境志愿服务活动，积极倡导公众以实际行动参与环保，已经成为环保民间组织开展环境宣传教育的重点。“北京地球村”以申奥为契机，在北京市积极推广绿色社区的建设，得到了北京市政府的肯定与支持；由多家环保民间组织联合会发起的“26度空调”活动也得到了政府部门、企业和社会的认可与支持；“北京地球村”在中央电视台开设了专栏《环保时刻》，武汉绿色环保服务中心在当地广播电台开播环保专栏节目，中华环保联合会与中国日报、香港文汇报合作创办环境周刊，中国环境文化促进会每年组织万人参与环境文化节等。环保民间组织环境宣传教育的努力得到了政府和社会的广泛认同。2005年，79%的环保民间组织发起过志愿活动，共动员志愿者857万人次，平均每个环保民间组织吸引了2500多人次的志愿者参与活动。“保护母亲河行动”、“索南达杰藏羚羊自然保护站服务”、“北京动物园志愿者导游”等已经成为环保志愿者服务的知名品牌。2003年8月，云南省提出了在怒江中下游修建2个库和13个梯级水电站的开发方案，引起各界专家的质疑。2003年11月底，“绿色流域”、“绿家园”和“自然之友”共同呼吁保护怒江，得到众多环保民间组织响应，由此引发了怒江开发支持方和反对方的社会大讨论。2004年2月，“绿色流域”通过云南省政协部分委员提出了“保护怒江、慎重开发”的提案，环保民间组织代表也就此上书中央政府。根据中央政府的部署，国家环境保护总局邀请36位生态、农业、林业、地质、遗产保护、水利水电、鱼类及野生动植物保护等相关领域的专家，专题研究怒江开发问题，形成了“保护怒江、慎重开发”的共识。陕西妈妈环保志愿者协会围绕政府西部开发战略部署，在10个试点县一万户农户中开展“绿色家园环保示范户”创建工作，引导农村妇女发展无污染无公害生态农业和建设以秸秆、人畜粪便综合利用的农村庭院沼气再生能源，走出了一条贫困家庭依靠发展保护生态环境的绿色经济脱贫致富的新路子。目前，已表彰树立了300户典型示范户，其中30户被树立为“绿色家园十佳户”。湖南岳阳市环保志愿者协会组织退耕农户植树造林，每亩付给农户100元补贴，成林后全部效益归农民所有，极大地调动了退耕还林农民的积极性。云南省丽江拉市海地区生态资源丰富。拉市海鱼的市价高，刺激当地居民过度捕捞，资源急剧衰退；当地居民无以为计被迫上山砍树，进一步加剧了生态恶化。2000年5月，“绿色流域”启动了拉市海水环境和水资源保护项目。与当地政府、村民和国外专家四方携手共同制订了流域管理规划，建立了村级流域管理小组，对流域的渔业、农业和旅游开发等进行统一规划管理，在较短的时间内实现了当地经济效益和环境效益双赢目标。2003年3月，在日本召开的世界水论坛上，拉市海项目被评为全球150个“最佳水资源保护项目”之一。云南省西北部是世界上生物多样性最丰富的地区之一。当地农户的炊事和取暖主要依靠薪柴，滇西北15个县每年薪柴消耗量约达360万立方米，对当地森林资源和生物多样性保护造成了较大的压力。2004年10月，美国大自然保护协会在云南实施了绿色乡村信贷项目，发展生物能替代薪柴模式。在当地政府的支持下，协会和农户合作，在当地创建绿色乡村协会，并为绿色乡村协会提供资金和技术援助，开发沼气等生物能。绿色乡村协会把愿意使用替代能源的农户组织起来，走出了一条村民自愿参与、自我管理、良性发展新路^[21]。

7.依托社区实现社会服务实践

应当积极引导社会组织以社区为依托逐步推进，尽可能地满足城乡居民的社会需求，发挥社区的人们生活聚居区的特点，发动社区内的一切可利用的资源，尽可能地提高社区居民生活质量，满足社区居民的各种需求，提升居民生活质量。以社区为平台，调动多种主体提供社会服务，既可以使政府提供的社会服务通过社区的渠道实施，也有利于社会组织等民间力量充分利用社区内的资源，扩大组织自身的力量和活动领域。