有效应对中国“风险社会”的合作治理路径

党的十六届六中全会指出：“要科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。”在各类风险系数不断攀升的情况下，积极构建有效应对“风险社会”的社会合作治理新格局，对于我国构建社会主义和谐社会有着重要的理论与现实意义。

一、“风险社会”与转型中国的社会风险

从广义上说，人类历史上各个时期的各种社会形态从在一定意义上都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。^[1]　的确，风险存在于人类生活的每一个阶段。然而伴随工业化、信息化、现代化和全球化的快速发展，当代社会所面临的风险与传统风险相比已经发生了本质的变化。现代化产生了现代意义上的“社会风险”并出现了现代意义上的“风险社会”雏形。正如亨廷顿所云：“现代性引起稳定,现代化则引起不稳定。”^[2]

当今社会，现代工业的迅猛发展不仅导致了社会风险数量的增多、类型的多样、性质的突变，更重要的是使得全球性风险的发展对整个人类社会的生活产生了根本性的威胁。“工业社会的社会机制已经面临着历史上前所未有的一种可能性，即一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命。仅仅这一点就足以说明，当今时代已经与我们人类历史上所经历的各个时代都有着根本的区别。”^[3] 在当代社会，“核战争的可能性，生态灾难，不可遏止的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景”^[4]。从这个意义上说，当代社会是一个“风险社会”。风险社会是对当前人类社会所处的时代特征的形象概括，它是指人类从传统社会向现代社会过渡的过程中，从传统到现代的转变过程中，从工业社会向后工业社会转型过程中，出现的一种特有的社会发展阶段。在这个阶段中，人类生存和发展将面临着来自各种风险的威胁，处理不好将导致人类发展的后退甚至毁灭。而在各种社会风险中，绝大部分的社会风险都来自于我们人类社会自身，特别是源于公共决策的失误。我们必须通过提高现代性的反思能力来建构应对风险的新机制。^[5]

从当前来看，中国社会正处在急剧的经济转轨和社会转型时期，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”^[6]。作为一个后发追赶型的国家，中国的现代化进程不仅受到环境和资源的强制约，而且受到时间的强约束，这使得中国的社会转型具有强烈的时空重叠性和压缩性、传统性、现代性和后现代性，全球化、本土化错综复杂地交织在一起。这些特征表现在风险领域，就是中国在面临大量传统风险挑战的同时也不可避免地要应对一些现代风险的挑战。与此同时，由于经济全球化和区域一体化进程的快速推进，中国无可避免地被卷入到全球性风险的浪潮当中。社会转型风险和全球性风险的双重叠加使得中国社会成为了一个“双重风险社会”，具有风险类型多样化、风险主体多元化、风险关系复杂化以及风险影响广泛性等特点。当前，中国社会存在着一系列社会风险问题，主要体现在:

1. 制度转轨风险

它是最根本、最主要和危害最大的风险,会造成制度变迁中由于制度“真空”而带来的大量风险问题。

2. 群体性事件带来的风险

近年,我国群体性事件出现的频率倍增、规模加大、处理难度升级。群体性事件的发生有很多复杂原因，政府在处理这些事件时，应对策略往往比较被动，这是促使矛盾进一步激化的诱因，因此群体性事件本身和政府如何应对群体性事件在某种程度上意味着未知的风险。

3. 全球突发性风险

随着全球化的长波推进，全球性的突发风险正在逐步渗透和蔓延到我国，给我们国家和政府应对此类事件带来巨大的挑战。^[7] 此外，包括由腐败问题引发的政府信任危机、政府合法性危机以及公众的政治参与性危机；城乡、区域、经济社会发展不平衡以及不断扩大的贫富差距、收入分配不均带来的冲突风险；社会治安环境和安全生产环境恶化引发的矛盾冲突；片面追求经济发展而造成的日益严重的生态环境治理危机等。总之，各种风险相互交织，相互依存。近年来发生的一系列突发性事件表明，当代中国因巨大的社会转型和社会变迁正在步入一个“风险社会”时代。

“风险社会”的到来给我国构建社会主义和谐社会敲响了警钟，一旦这些风险转化为现实，将会给我国的政治、经济、社会带来极为不利的影响。首先，可能会破坏我国安定、团结、和谐的政治局面，从而不利于政治稳定；其次，可能会破坏正常的生产生活秩序，影响正常的经济生产和现代化建设，甚至可能造成直接性的巨大经济损失；再次，可能会破坏正常的社会生活和社会秩序，影响社会主义和谐社会的构建。

二、 我国“风险社会”治理的障碍与困境分析

基于上述分析，我国已经步入了一个“风险社会”。新时期如何有效地应对“风险社会”并“化险为夷”，能否找到一种崭新的有效应对“风险社会”的治理模式，这是社会主义和谐社会建设中迫切需要解决的时代课题。但是“风险社会”所具有的高度复杂性、高度多样性和不稳定性增加了我国社会风险治理的难度；特别是我国社会治理体系中存在着社会风险治理主体单一化、地方政府治理能力弱化、公民社会发育不成熟、公民治理能力低下等方面的制约因素，使我国“风险社会”的有效治理还面临着不少障碍与困境。

1. 社会风险治理主体单一化不利于“风险社会”的整体性治理

中国的改革是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。^[8] 多元化的社会治理主体要求与政府分享治理权力并结成伙伴关系，对社会风险进行合作共治，从而在社会整体性治理中实现合作共赢的局面。然而在我国由党政部门主导的传统社会治理模式下，党政一体化的公共权力部门几乎是社会风险治理中的唯一主体，这就大大压缩了其它社会主体参与风险治理的空间，导致了其它治理主体的利益表达与利益诉求严重受阻。据清华大学NGO研究中心的调查显示，“在那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域, 如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，因种种原因极少有非政府组织进入”^[9]。同时，传统的社会治理模式也使得政府容易陷入“利用国家机器解决一切社会问题”的窠臼，从而带来一系列的利益冲突与社会矛盾，加剧“风险社会”的治理困境。此外，由于当代社会风险具有多样性、复杂性等特点，使得“风险正日益趋向于逃脱工业社会建立的风险预防和监督机制，并超出了现代社会管理的能力”^[10]。这说明，以党政公共权力部门为单一治理主体的社会治理模式已无法有效应对极为复杂的社会风险。“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会，都无法单独承担应对风险的重任，因为他们本身也是风险的制造者。若仅依靠政府或国家，会使公共危机的治理失效。”^[11] 现代社会是一个以公正求统一的社会，是由自由人与负责人构成的社会，而不是由统治者与被统治者构成的社会。因而，作为一种治理的社会，现代社会应是一个不断开放的“域”，以前完全由公共权力部门支配的社会治理模式已不适合现代社会风险治理的需要，必须不断吸收其它社会主体加入社会治理领域，从而实现社会风险治理的合作共治。

2. 地方政府治理能力弱化影响“风险社会”的治理效能

改革开放30多年来，社会问题和公共事务日趋多元化与复杂化，但是许多政府官员还不习惯于通过协商对话、平等沟通等民主政治手段来吸纳群众诉求、化解社会矛盾、整合利益冲突,不习惯于通过依法行政、公正执法、公正司法等法律途径来解决矛盾纠纷，仍然习惯于利用行政手段和强制方式解决社会问题和社会矛盾，而缺乏其它更为有效的社会治理手段。^[12] 这种单一化的治理手段已很难在“风险社会”中取得应有的治理绩效，甚至还可能会进一步激化矛盾，使政府的风险治理陷入困境。当前，我国地方政府普遍采取的官僚制体系在应对社会风险的多元化与复杂化的过程中缺乏灵活性与机动性。当面临大量的社会风险时，不管在反应速度，还是在治理能力上都显得力不从心，这样往往使地方政府在社会风险治理中出现一种“组织性无政府”状态。而这种状态的持续发生，必然会让社会公众与社会组织质疑党和政府的权威，从而引起党和政府合法性信仰危机。近年来，一些地方政府因缺乏灵活多变的应对手段与多样化的风险应对方案，当风险到来时，没有做好充足的准备而往往采取“救火”式的方式应对，从而错失了治理风险的最佳时机，让风险蔓延、扩散，致使一些本来可控并能够有效化解的社会风险激化为社会群体性事件，从而给国家利益、社会稳定和人民生产生活带来很多不利的影响。

3. 公民社会发育不成熟、“第三部门失灵”制约着“风险社会”的治理效能

成熟的公民社会，尤其是公民社会中的公民组织，在“风险社会”治理方面起着至关重要的作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各类社会组织蓬勃发展，一个相对独立的公民社会正在中国兴起。据统计,“截至2008年年底, 中国共有社会组织4114万个，同比增长7%；业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业47518万人，比上年增412%。^[13] 但是由于国家与社会关系并不均衡，公共权力领域过强、过大，我国公民社会依然还是一种典型的党政部门主导型的公民社会，具有明显的官民双重性，呈现出“自发性与人为性并存、民间性与官方性并存、自主性与依赖性并存的特点”^[14]。因此，我国公民社会仍处于正在形成阶段，还远远没有成熟。就我国现实情况而言，各种公民组织的发展仍受到诸多限制。比如现有的社会组织法规条例存在立法层次低、内容不完善等问题，难以满足多元社会治理对社会组织的现实需求；社团登记“门槛”过高，大量社会需要的组织因找不到业务主管单位而无法登记；社会组织行政色彩过重，独立性受到影响等。^[15] 据相关报道，我国九成非政府环保组织因登记制度门槛过高而迄今无合法身份，难以开展活动。显然，分散化、行政化的公民社会已严重制约着我国“风险社会”的有效治理。

4、公民参与渠道狭窄、公民治理能力低下是导致风险治理陷入困境的重要原因

只有让公众真正具备了风险意识和参与风险治理的能力，拥有了更多的话语权，才能最大限度地解决社会风险，实现社会和谐。随着社会主义民主政治不断推进，我国公民治理能力确实有了很大的提高，然而仍然存在着诸多问题，公民意识在苏醒，但仍缺乏自主力量。受长期专制制度、臣民文化和社会公共领域缺失的影响，一些基层社会公众也习惯于接受统治和控制，默认或认同周遭事物，缺乏监督和批判精神，公民参与决策与治理的能力低下, 至于走向由基层公众自己主导的公民治理更是遥遥无期。^[16] 在社会治理中,不少公民喜欢扮演“搭便车者”和“看门人”的角色，这无疑会影响“风险社会”的治理。此外，我国当前的政治体制还不能很好地保证公民参与渠道的畅通，长期习惯公共权力主宰型的地方政府在很大程度上压缩着公民参与社会风险治理的空间，公民大众与公民组织不仅不能对风险治理政策产生实质性的影响，甚至自身的利益诉求与愿望表达也受到压制。近年来，我国发生的一系列社会群体性事件，很多都是因为弱势群体利益表达渠道不畅、群众的权益无法得到有效维护而造成的。

综上所述，社会风险治理主体单一化、地方政府治理能力弱化、公民社会发育不成熟、公民治理能力低下等因素，是我国“风险社会”治理陷入困境的主要原因。基于信任基础建立起来的双向互动的合作治理模式，有利于整合我国各种风险治理资源，有助于整合各种社会主体之间的利益冲突，充分发挥各种社会主体参与社会风险整体性治理的积极性与创造性，因而是我国有效治理社会风险、预警群体性事件的理性模式与路径选择。

三、合作治理：我国有效应对“风险社会”的理性路径

合作治理是各种社会治理主体以相对平等的身份，就社会公共领域中的公共事务进行合作共治的一种社会治理模式，它是在相互信任的前提下，伴随着公民社会的成长、公民组织的兴起、社会利益的分化以及民主诉求的增多而发展起来的一种新型的社会治理框架，其基本理念是要打破公共权力的垄断，使治理主体多元化、平等化，以实现多中心的合作共治。转型期的中国，由于现代风险的高度复杂性、不稳定性、广泛影响性和高度多元化，风险治理的主体不能再像以往那样仅仅由公共权力部门承担。在现代风险社会中，我们应构建起双向沟通的社会风险“合作治理”的新格局，在各种治理主体彼此信任的基础上构筑起合作治理社会风险的网络结构，走出一条党委领导，政府主导，社会组织、公众合作共治的新路径。这是我国有效治理“风险社会”和构建社会主义和谐社会的理性路径。

1. 以党群合作治理推进“风险社会”的有效治理

处在由传统社会向现代社会高速转型中的中国，社会风险几乎无处不在。作为中国社会利益、资源配置与整合的主导力量，各级党委、政府必须以科学发展观为指导，通过整合社会资源，创新社会治理模式，提高社会治理水平，在社会风险治理实践中积极寻求与民众的合作共治。各级领导干部要始终把人民利益作为治国理政的出发点和落脚点，把“三个代表”重要思想和科学发展观落实到为人民服务的工作细节当中，坚持“从群众中来，到群众中去”的作风，“深入基层、深入实际、深入群众，同当地干部群众一道分析矛盾、解决问题”，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。当前，由一系列群体性突发事件引发的政府合法性危机就是因为一些党员干部宗旨意识淡薄、严重脱离群众、不负责任造成的。毛泽东指出：“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求相结合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求不相适合，都是脱离群众的。”^[17] 合作治理要求各级领导干部必须坚持贯彻党的群众路线，在科学执政、民主执政、依法执政的过程中秉承全心全意为人民服务的宗旨和理念，在社会风险治理中实现党的政治领导和公民组织治理的有效衔接与良性互动。

2. 以政府跨部门、跨区域的合作来有效治理社会风险

作为公共权力的行使者、公共事务的管理者、公共政策的制定者和公共服务的提供者，现代政府必须具备在风险治理中的领导能力、组织能力、动员能力和合法的强制力。有鉴于此，政府不仅与社会风险治理利害相关，更在其中居于主导地位；政府不仅要参与风险治理，更要切实承担起风险治理的主导作用。^[18] 然而，传统官僚制组织结的层级节制、部门严格分工等因素，导致了政府组织和政府治理的碎片化，这种碎片化、部门化的治理模式缺乏战略眼光，因而在应对高度复杂的风险时难以形成治理合力，使得政府的风险治理经常出现“疲软”现象。因此，必须运用整体性治理思维，对传统以官僚制组织结构为基础的碎片化、“条块分割”的政府风险治理模式予以变革与重塑，构建完备的社会风险评估、预警、处理、恢复机制。要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。今后，各级地方政府一方面要加快政府流程再造，加强政府机构之间的整合力度；另一方面必须要充分利用现代信息技术和计算机网络平台，构筑风险治理的虚拟网络化组织结构，将政府各职能部门联系在一起，从而打破“碎片化”模式下的组织壁垒和自我封闭的状态，强化政府部门之间的合作和协调，促进政府信息资源的共享，^[19]使得政府部门在风险治理中可以采取联合行动，实现政府部门在合作治理社会风险中不断增强政府整体性治理的能力与水平。此外，随着区域一体化经济格局逐渐形成，大量的跨区域社会风险问题也同时涌现出来，例如跨区域环境治理问题、区域群体性事件处理问题、区域社会犯罪问题等。这些社会风险问题都超越了体制性的行政区域边界，对特定地区或相邻地区产生了外部效应，单一的行政区划政府对跨区域的风险治理己经力不从心，必须实行跨区域社会风险问题的合作治理（参见图8.1）从目前来看，地方政府要从区域公共风险问题的合作治理理念出发，以“问题的有效解决”为目标，建立一个跨部门、跨区域的风险合作治理机制。

图8.1　跨区域政府风险合作治理风险模型

3. 以政府与社会组织、公民的合作治理来应对“风险社会”

面对各种频发性、多样化与复杂化的社会风险，政府的力量往往显得独木难支，积极寻求与社会力量进行合作已是大势所趋。“许多集体行为的问题只通过个体行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决。”^[20] 当前，地方政府要以构建服务型政府为契机，加快电子政务信息系统建设，实现政务的公开、透明，扩大社会组织、公民参与风险治理的空间，不断提高公共服务和社会治理水平。首先，在打造社会合作治理格局的过程中，“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络”^[21]，从而实现社会风险治理中政府治理与社会组织治理的有效衔接和良性互动。其次，要强化政府与社会组织的合作网络关系。“民间力量存在于四面八方，但却能够迅速聚集起来；它们能够想政府之未想，为政府的工作拾遗补缺，提供更灵活更有针对性的服务。”^[22]各种社会组织作为连接政府与公民之间的“桥梁纽带”，加上其独有的社会救助与自治功能，使它们在应对社会风险上具有得天独厚的应然优势，可以弥补“政府失灵”和“市场失灵”带来的治理空白。而企业组织的专业化能力也决定它们也是政府在社会风险治理中的合作伙伴。更重要的是，以公民组织为网络架构构成的公民社会还是培育社会信任与美德的场所，也培养着公众参与治理的能力，为国家的正常运行和社会的成功转型提供了持久的支持。再次，要加强政府与公民的合作。政府要通过相关的制度安排来保证公民利益表达渠道的畅通，使公民积极地参与到风险治理中来。政府还应通过网络和媒体平台向公民及时发布有效信息，积极寻求公民和公民组织的理解与支持，避免由于信息不对称而引起不必要的社会恐慌。最后，在合作共赢的理念下，进一步优化社会组织发展的制度环境，拓宽公民参与的社会治理的新渠道、新方式。政府不仅要为社会组织的发展作出规划、提供财政资助和专业指导，还要加强对社会组织的监管和引导，避免其偏离公共目标，引导更多的社会力量参与社会风险治理，从而形成政治国家（政府）与公民社会良好的合作关系（参见图8.2），以有效应对越来越频繁发生的社会风险。

图8.2　治理风险中政府与社会组织、公众的“合作互动”

4、引导其通过提高基层民众合作治理的能力来应对“风险社会”的威胁

作为风险社会公共事务最根本、最直接的践行者和基本单位，作为公共决策的“终端客户”，公民个人应对风险的意识、态度、方式和能力，对于提高社会治理的绩效至关重要。然而在我国现实社会生活，特别是在社会风险治理中，基层公民普遍缺乏公共精神，“搭便车”现象明显，公民治理能力低下。原子化的公民单独地站在多元复杂的风险面前，力量显然十分单薄，无法对社会风险进行有效的防御和治理。欲使公民主动地参与风险治理，积极寻求与政府和其它主体进行合作共治，必须强化公民的主体意识和分担风险的责任意识。首先，必须通过加强公民教育，培养公共精神和提升公民治理能力。通过不定期举行风险知识的专题讲座和公民能力培训等活动，对公民进行灵活性、多渠道的公民风险教育，帮助公民更好地树立公民精神，提高公民治理能力。其次，进一步拓展和创新基层公民大众有序参与社会治理的形式与渠道。通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容的民主政治活动形式，逐步提高基层公民大众以“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为基本特征的公民治理能力。最后，在农村内部大力培育服务性、公益性、互助性的社会组织，完善村民自治功能。要“积极引导农民等弱势群体在互助合作的基础上形成各种自愿合作组织作为他们维护利益、表达愿望以及与政府合作治理的制度化渠道”^[23]，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。加快农村信用体系建设。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农民信贷担保机制”。蓬勃发展的农村经济社会合作组织，不仅是广大农民经济增长的有效途径，也是他们进行利益维护、愿望表达，乃至民主政治参与的载体与基本路径。因此，广大农民只有通过组建各种经济社会合作组织，走“抱团取暖”的道路，才能有效应对现代社会的各种风险，并在有效应对各种社会风险的过程中彰显自己在现代社会治理中的话语权。

总之，与其说现代风险社会是一个治理的社会，不如说现代社会是一个合作治理的社会，有效应对社会风险必须构建以“党群合作、政府部门合作、政府与社会合作、公民组织合作”为基本架构的社会风险合作治理大格局。（参见图8.3）

图8.3　应对“风险社会”的社会合作治理格局图

改革开放以来，社会转型的加快、经济体制的深刻变革、利益的重组、社会结构的深刻变动，都给我国和谐社会的构建带来了前所未有的挑战。我国正处在一个各种利益冲突和社会矛盾频发的双重“风险社会”时代。“风险社会”的有效治理已成为我国社会主义和谐社会建设迫切需要解决的时代课题。在中国共产党主导型的政府治理体系下，单一化的风险治理主体已经无法有效应对现代社会的各种风险。地方政府风险治理能力的疲软，公民社会发育不良，社会组织缺乏自治性、自主性和规范性，公民大众合作能力不强、组织化程度低下等因素，已严重制约了我国“风险社会”治理绩效，使得我国社会风险治理陷入了困境。从公共权力和社会资本两方面入手，在变革和重塑政府治理模式的过程中，在基于信任的基础上，构建一个“党群合作，跨区域、跨部门的政府合作，政府与社会组织合作，公民组织化合作”为基本网络架构的广泛的社会合作治理大格局，是我国真正实现“风险社会”有效治理的路径选择。