法律援助的概念与特征

第五节　法律援助

法律援助是国家以制度化、法制化的方式为社会弱势群体提供无偿法律帮助，以真正实现法律面前人人平等的一项法律制度，是人类法制文明和法律文化发展到一定阶段的必然产物，是国家经济、社会文明进步和法治观念增强的结果。其作为一项保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是我国构建和谐社会过程中的一项重要举措。从当前我国法律援助的实践来看，加快法律援助制度改革的步伐，已是势在必行。

一、法律援助的概念界定

(一)法律援助

法律援助的概念有广义和狭义之分。在我国法律援助制度建立初期，对法律援助概念表述如下：法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费(现已取消“缓交费”和“减费”)，提供法律帮助的一项法律制度。换言之，它是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。2003年7月国务院颁布的《中华人民共和国法律援助条例》中，对法律援助进行了新的界定，认为法律援助是国家为了保证法律赋予公民的各项权利的实现，对需要法律援助、但因经济困难无力支付法律服务费用的当事人以及某些特殊案件的当事人提供免费法律服务，以保障其合法权益、完善国家司法公正机制的一项法律制度。^[6]以上有关法律援助概念的论述与广义的法律援助概念的内容有所不同，它将其内容限定为免费的法律服务，而不包括人民法院对经济困难的当事人减免诉讼费用(我国的人民法院称之为“司法救助”)，因此，以上采用的都是狭义的概念。广义的法律援助概念的内容既包括为经济困难的当事人提供免费法律服务，也将人民法院对经济困难的当事人减免诉讼费用纳入其体系之中。

本书中对法律援助的理解采用广义的概念，是指对因经济困难及其他原因无力承担诉讼费用的社会弱者，政府组织专业法律人员提供免费或减费的法律帮助，或由司法机关给予减免诉讼费用，以保证法律赋予其诉讼权利得以实现的社会救助制度。所以，一般认为法律援助是法律界的“希望工程”、“阳光工程”、“形象工程”。目前，它已渗透到国家法制运行的各个环节的各个层面，成为现代法治国家对本国公民必须承担的一项国家责任，同时也是保障基本人权和维护司法公正的重要手段，是社会救助体系中不可或缺的项目。

(二)法律援助的特征

对于法律援助的特征，学界有不同的认识和观点。通过对各种观点的分析与综合，本书认为法律援助具有以下特征：

一是专业性。法律援助是律师等法律专业人员运用他们娴熟的法律知识、丰富的办案经验和技能为贫弱公民提供法律咨询、诉讼代理、非诉讼代理和刑事辩护、撰写法律文书等法律服务，这些服务是其他非专业人员无法代替的，体现了较强的法律专业性。

二是国家性。法律援助是国家责任，国家是法律援助的责任主体。国家或者政府通过设立法律援助机构、提供法律援助经费、制定法律援助法律履行国家对公民的法律援助义务或责任。

三是救济性。法律援助制度在实现法治和保障人权方面具有十分重要的意义。目前，国际上公认的作为法律援助制度基础的理念，正是法治、公正和平等这三项基本价值。^[7]法律援助的宗旨是实现司法公正。它通过对贫弱公民提供法律帮助使他们平等地进入诉讼程序，平等地行使诉讼权利，保护他们法定权利的实现，以维护司法公正。法律援助的司法救济性是其与以经济帮助为目的社会救济、社会保障制度的本质区别。

四是无偿性。受援人对所得到的法律帮助无需承担任何与此相关的义务，特别是无需向援助机构缴纳服务费用，其所需经费支出由政府负担，这是世界各国的共同做法。这充分体现了法律援助的无偿性和优惠性。

(三)法律援助的方式

法律援助的方式是指国家或地区向受援对象提供法律援助的基本形式。各国法律援助方式由于国情和经济社会发展水平的不同而有所区别。我国目前已有的法律援助方式有三种：在刑事诉讼中指定律师辩护;律师减收诉讼或代理费用，向贫困当事人提供法律援助;法院向有困难的当事人减收或免收诉讼费用。其中，律师承担法律援助义务的方式是目前法律援助的主要方式。律师承担法律援助义务的方式有以下几种形式：^[8]

(1)由司法行政部门建立法律援助机构，机构中设有公职律师从事法律援助工作。例如，广州市法律援助中心就采用这种形式，律师属于事业单位的工作人员，工资固定，律师诉讼和代理费用由法律援助中心承担，律师不得接受法律援助之外的当事人的委托。这种方式的优点是机构、人员相对固定，承办法律援助案件的质量有保证;不足之处是人员开支大、维持费用高。

(2)司法行政机关强制性无偿法律援助。即由法律援助中心规定律师每年必须完成一定的法律援助工作量，办理法律援助事务的费用由律师承担，没有经费补偿。例如，北京市法律援助中心就是采用这种形式，由司法行政机关规定每位律师每年必须办一件法律援助案件，中心对一个案件补贴一定额度的费用，其他诉讼费用完全由律师事务所和律师承担。这种形式的优点是机构、人员费用少，而且一些优秀律师也能够承办一些法律援助案件;缺点是由于律师完全出于义务，且人员不固定，案件质量受到一定影响。

(3)由律师事务所对经济困难的当事人减免收费，律师承办费用由其所在事务所给予补偿。

(4)由律师每年缴纳一定数量的法律援助基金，由法律援助机构聘请律师对当事人提供法律援助服务，被指派的律师从援助基金中得到补偿。

二、国外的法律援助制度

1.英国的法律援助制度

英国是世界上法律援助制度最为完善的国家之一。几乎所有级别和类别的法院，从治安法院到郡法院，从皇室法院到上诉法院，都可以进行法律援助。符合法定条件的人都能够在这些法院得到法律援助。英国法律援助制度的宗旨是保障所有国民都有实现法律上的权利平等的机会，其法律援助分为民事法律援助、刑事法律援助和特别诉讼法律援助三种。根据案件本身的不同性质，需要法律援助的人可以提出不同类型的援助申请，有管辖权的法院会根据申请人的申请，依照案件的不同性质决定给予不同类型的法律援助。英国的司法系统给受助人提供法律援助的形式有三种：提供咨询、法律协助和法律代理。

2.美国的法律援助制度

同许多国家一样，美国的法律援助是由律师自愿减免费用提供的，一直到20世纪60年代中期，律师的自愿行为仍是法律援助的主要方式。随着60年代美国民权运动、反战运动、妇女运动的高涨，政府才开始将更多的注意力投放在贫困者权利保护以及司法救济中。1963年，美国最高法院在一个判例中裁定：刑事案件中贫穷的被告人，无论是在州法院还是在联邦法院，均享有获得辩护人的宪法权利，政府有义务提供该项法律援助。案件的范围主要集中在五个方面：家庭、消费者、住房、房屋租赁关系和社会福利。有时，民事法律援助的律师也帮助贫困者提起集团诉讼，向政府机构和私人利益集团主张权利。在法律服务公司活动的鼎盛期，6 000多名律师每年要处理50万件法律援助案件。

3.欧洲联盟的法律援助制度

欧盟法律援助制度是狭义上的即仅指诉讼上的法律援助，该制度以欧盟宪法为基础，建筑在完备的条约法和诉讼程序法上，是依靠欧盟法院和各成员国协调、配合实行的一项较为成熟的司法援助制度。根据个案的不同情况，当事人既可能在某个成员国获得援助，也可能直接得到欧盟法院的帮助。从法律援助的申请、审查、批准、费用的清算与承担，到法律援助的变更与撤销，都体现了欧盟制度的严谨、完整和适变性。^[9]这些成功经验对于我国建立和完善法律援助制度是具有宝贵借鉴意义的。

三、我国法律援助制度的发展历程

我国的法律援助制度建设起步较晚，法律援助开始作为一种制度出现是在20世纪90年代中期以后。1956年10月司法部发布的律师收费暂行办法，规定了律师免费或减费给予法律帮助的具体案件范围。1979年以后陆续颁布实施的刑事诉讼法、民事诉讼法和律师收费试行办法等法律法规，规定了有关法律援助的一些内容。1992年，我国最早的法律援助机构——武汉大学“社会弱者保护中心”成立。1994年，我国首次公开提出了建立中国法律援助制度的设想。由司法部提出的建立和实施法律援助制度，具有特定的社会基础和法制背景，反映了我国经济的发展以及法律制度和社会保障制度的逐步完善。以后陆续颁布实施的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师工作暂行条例》和《律师收费试行办法》等法律法规中，都规定了一些相关的法律援助内容。同年，中国第一笔法律援助基金——北京律师法律援助基金设立。1995年1月，司法部正式提出建立中国法律援助制度，并开始试点。

1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议审议并通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，新《刑事诉讼法》的一大发展，是首次以立法的形式，规定了我国刑事法律援助制度的基本原则和框架。《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”这是在我国立法史上，首次明确提出“法律援助”的概念，并将其写入法律。这不仅是我国刑事诉讼法律制度的一大飞跃，也是中国法律援助制度建设的一个重要里程碑。

1996年5月15日，第八届全国人大常务委员会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国律师法》，该法第六章，规定了律师法律援助的有关内容：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律援助。法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。”这些规定明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务。

1996年8月29日，第八届全国人大常务委员会第二十一次会议审议通过的《老年人权益保障法》第三十九条规定：“老年人因其合法权益受侵害提起诉讼缴纳诉讼费有困难的，可以缓交、减交或者免交;需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以获得法律援助。”这是在《刑事诉讼法》、《律师法》之外，我国规定了有关法律援助内容的法律。从以上规定可以看出，1949年后，我国虽未出台有关法律援助的专项立法，但在众多的法律法规中规定了有关法律援助的内容。这一方面说明法律援助的产生发展存在其客观的必然性;另一方面，也说明我国有关法律援助的立法还远不完善，不能自成体系。在改革开放和建设社会主义市场经济的今天，建立健全法律援助制度是完善我国民主法制建设的重要方面，是依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。

1996年年底司法部法律援助中心成立。

为了保障法律援助工作的有序发展，绝大多数地方在积极探索、努力实践的基础上，通过司法行政机关制定了法律援助的相关制度性规定。少数地方以政府令或地方性法规的形式对此做了规定，在法律援助法律化、制度化建设方面取得了一定成绩。如广东省深圳市、珠海市、清远市，河南省郑州市均以政府令的形式，颁布了《法律援助实施办法》。2000年4月，重庆市政府颁发了第一个省级地方性法律援助行政规章——《重庆市法律援助实施办法》。1999年4月3日，山东省青岛市第十二届人大常委会第七次会议审议通过了第一个地方性法律援助法规《青岛市法律援助条例》;1999年5月21日，浙江省杭州市第九届人大常委会第十九次会议相继审议通过了《杭州市法律援助条例》，其后，武汉、哈尔滨、厦门都相继由地方人大常委会颁布实施了《法律援助条例》。1999年8月5日，广东省第九届人大常委会第十一次会议审议通过了第一个省级地方的法律援助地方性法规《广东省法律援助条例》。

鉴于法律援助工作在我国的迅猛发展，2003年7月16日国务院颁布了《法律援助条例》，专门就这一维护公民权利的福利事业进行了规范和指引。该规范文件的出台同时也标志着我国的法律援助事业正在走向规范化、法制化的道路。