国内社会组织基本概况及中国社会组织治理基本模式

第二节　国内社会组织概况

1.国内社会组织基本概况

20世纪80年代末，民政部设置了社团管理局；1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》。1998年10月25日，在发布《社会团体登记管理条例》整整9年之后，国务院以这个同样的名称颁布了新的条例。与此同时，颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。2004年3月18日，颁布《基金会管理条例》。于是，现有的“社会组织”概念下的三类组织，社会团体、民办非企业单位、基金会都有了法规。改革开放以来，中国社会团体得到了一个快速发展时期，1988年全国登记4446个，1991年登记8万多个，1992年登记15万多，2007年登记数为21万多。民办非企业单位，一开始就登记了5901个(1999年)，2001年登记12万多，2007年登记近17万4千个。此外，2008年4月28日，民政部正式向社会公布实行《救灾捐赠管理办法》，明确了具有救灾宗旨的公募基金会是救灾募捐主体，规定经民政部门授权的社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性社会组织，可以按照国家有关规定和自身组织章程，在捐赠款中列支必要的工作经费。这些都在反映出中国社会组织的发展历程以及政府对社会组织的关注和大力支持。党的十六届六中全会强调：健全社会组织，增强服务社会功能，坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，鼓励社会力量在教育科技文化卫生体育社会福利等领域兴办民办非企业单位。国家十一五规划中，明确提出推进政府与市场中介组织分离，社会组织与政府、企业共同构成现代社会三大支柱。

改革开放20年间，特别是20世纪90年代以来，伴随着希望工程、春蕾计划、幸福工程等知名公益事业的发展，中国非营利组织也获得了迅速发展。现在全国性非营利组织有1900多个，地方性非营利组织近20万个^[28]。

截至2007年年底，全国各类社会组织共有38.7万个，比上年增长9.3%；其中社会团体21.2万个，比上年增长10.4%；民办非企业单位17.4万个，比上年增长8.1%；基金会1340个，比上年增长17.1%。各类社会组织收入合计1343.6亿元、支出合计900.2亿元，提供就业岗位456.9万个；全国各类基金会组织共接收捐赠40.5亿元，接收捐赠实物折价10.2亿元^[29]。截止2009年中国注册的合法社会团体超过14.2万个，各种基金会超过1200个，民办非企业单位超过12.4万，涉及文化、教育、卫生、社会等诸多领域^[30]。但是在中国社会体制改革幅度大增的形势下，社会组织依然没有形成与政府、市场三足鼎立的格局，而是两强一弱格局。

以2008年社会组织年鉴统计为例，中国政府对社会组织管理方面情况：（1）在培育扶持政策方面。民政部将2007年作为社会组织发展的“政策出台年”，全力做好政策法规的制修订工作。一是国务院出台了行业协会商会改革和发展的意见。5月，民政部联合国家发改委、商务部等8部委，以国务院办公厅名义下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发[2007]36号），明确了行业协会商会改革发展的指导思想、总体要求、职能定位、培育措施，对当前和今后一个时期行业协会的改革发展具有重要的指导意义。二是与有关部门紧密配合，出台了社会组织税收优惠的相关法律和政策。三是继续修订完善有关法规和政策。继续修订完善了《社会团体登记管理条例》；启动了《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订工作；研究制定《基金会管理条例实施办法》和《民间组织登记管理机关实施行政处罚程序规定（草案）》。这些法规和政策将在培育发展和监督管理的多个方面有一些新措施。四是探索促进社会组织培育和发展的新举措。为了鼓励社会力量兴办民办非企业单位，起草了《关于促进民办社会事业健康发展的若干意见》，争取由国务院办公厅予以发布。联合中国科协印发了《关于推进科技类学术团体创新发展试点工作的通知》（民发[2007]68号），探索了学术性社团发展和改革的有效途径。为进一步扶持发展农村专业经济协会，研究提出了《关于进一步促进农村专业经济协会发展的若干意见》。（2）规范管理举措方面。为改变长期以来社会组织管理工作中存在的重登记、轻管理的情况。2007年，民政部采取了一系列措施狠抓社会组织管理，引导社会组织健康发展。一是执法监察工作开始发挥威力。民间组织管理局成立了执法监察办公室，专门负责对社会组织违纪违法的查处。二是规范行为工作有针对性地开展。按照国务院的有关部署，下发了《民政部关于做好社团组织评比达标表彰活动清理工作的通知》（民函[2007]1号），发布了《民政部关于福建省商业联合会借评比之名乱收费有关情况的通报》（民函[2007]2号），规范了社团组织的活动。为了规范社会组织收费行为，与国家发展改革委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办联合下发了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》（民发[9007]167号），规定社会团体的收费主要包括：社会团体会费、行政事业性收费、经营服务性收费、捐赠收入等。为改进和加强社会团体登记管理有关工作，下发了《民政部关于社会团体登记管理有关问题的通知》（民函[2007]263号），要求规范社会团体章程的修订及核准、加强社会团体民主程序的监督、健全社会团体负责人备案制度、认真审核社会团体负责人任职资格和条件、规范社会团体法定代表人任职、加强社会团体会费标准的备案管理。为了深入贯彻《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2007]101号）精神，加强民办高校的登记管理工作，下发了《民政部关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》（民函[2007]328号），从依法登记、日常管理、年度检查、加大监督查处力度、加强工作协调和指导五个方面提出了要求。为了推进社会组织公信力建设，下发了《民政部关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务活动工作的指导意见》（民发[2007]145号），明确了信息公开与承诺服务的内容和方式，引导民办非企业单位通过建立和完善制度，建立长效机制，促进信息公开和承诺服务活动的规范化。三是年度检查工作日益完善。年度检查是社会组织管理的法定内容。2007年，民政部进一步规范年检内容，扩大网上年检范围，加快年检工作进度。特别是对年检中发现问题的处理更加及时，更加讲究方法，更加人性化执法。对存在一般性问题的社团，采取谈话、下发整改通知书的方式，给一段时间进行整改。而对少数问题突出、屡教不改的，给予年检结论不合格并处以行政处罚。对年检数据进行综合分析，形成了10余万字的年检分析报告。四是社会组织评估工作正式实施。开展社会组织评估，是完善其自律机制和外部监督机制的重要手段。完成了社会组织评估的理论研究和标准制定，下发了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》（民发[2007]127号），颁布了《全国性民间组织评估实施办法》（民函[2007]232号），开展了对基金会的评估工作。五是出台了境外非政府组织管理工作的新措施。（3）登记服务工作方面。一是登记服务窗口建成并投入使用；二是涉外基金会的登记注册正式开始；三是公益慈善组织得到较快发展。对基金会，特别是用个人和企业自有财产从事公益事业的非公募基金会进行了积极的扶持，开辟了绿色登记通道，简化登记程序，缩短验资时间，帮助联系落实主管单位，对找不到业务主管单位的，只要与民政业务有一定关系，就由民政部主动承担业务主管单位。民政部办公厅印发了《民政部主管非公募基金会管理规定》（民办发[2007]4号）。民政部已承担了9家基金会的业务主管单位，注册资金达7个亿，与民政部相关业务领域的合作资金近千万。在民政部的推动下，公益慈善组织特别是非公募基金会发展迅速，成为增长速度最快的一类社会组织。

截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比上年增长4.1%；这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人，比上年增长14.5%；形成固定资产1030.0亿元，比上年增长27.9%；各类费用支出1094.7亿元，比上年增长13.5%；社会组织增加值为493.1亿元，比上年增长32.4%，占各类民政管理单位增加值比重58%，占第三产业（服务业）增加值比重为0.345%。接收社会捐赠440.7亿元。全国共有社会团体23.9万个，比上年增长3.9%。按照社团活动地域范围划分，全国性及跨省（自治区、直辖市）的1800个，省级及省内跨地（市）域的23364个，地级社团63043个，县级社团150540个。按照社团服务的主要领域划分，工商服务业类22847个，科技研究类19786个，教育类12943个，卫生类11521个，社会服务类30818个，文化类19687个，体育类12623个，生态环境类6702个，法律类3213个，宗教类4165个，农业及农村发展类45367个，职业及从业组织类16120个，国际及其他涉外组织类661个，其他32294个。全国共有民办非企业单位19.0万个，比上年增长4.4%。其中：工商服务业类2080个，科技研究类9760个，教育类92703个，卫生类27237个，社会服务类28060个，文化类7188个，体育类6591个，生态环境类1049个，法律类782个，宗教类271个，农业及农村发展类1466个，职业及从业组织类1628个，国际及其他涉外组织类56个，其他11608个。从地域分布来看，民办非企业单位登记数量超过3万个的省份仅有山东省，为31820个，超过1万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省和四川省。全国共有基金会1843个，比上年增长15.4%，其中：公募基金会1029个，非公募基金会800个。民政部登记的基金会148个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元^[31]。

（来源：民政部发布2009年民政事业发展统计报告）

以兰州市为例，截止2010年底，全市各类民间组织已发展到1525个，其中社会团体754个，民办非企业单位771个。社会团体按照社团服务的主要领域划分为：科技研究类14个，生态环境类4个，教育类40个，卫生类43个，社会服务类116个，文化类84个，体育类18个，法律类9个，工商业服务类54个，宗教类23个，农业及农村发展类235个，职业及从业组织类42个，其他72个。民办非企业单位按行业主要划分为：科技研究类159个，教育类279个，卫生类84个，社会服务类123个，文化类83个，体育类15个，工商业服务类4个，宗教类1个，职业及从业组织类5个，其他18个^[32]。

民政部2012年6月21日在北京发布《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%。其中，全国共有社会团体25.5万个。全年共执法检查社会团体890起，其中取缔非法社会团体12起。全国共有民办非企业单位20.4万个。全年共执法检查民办非企业1016起，其中取缔非法民办非企业9起。同时，全国共有基金会2614个，其中:公募基金会1218个，非公募基金会1370个，境外基金代表机构26个。民政部登记的基金会183个。

社会组织在中国社会发展中也发挥了重要的作用，如汶川抗震救灾提供社会服务以及灾后重建等方面也积累了丰富的救灾经验；再如凉山彝族妇女儿童发展中心一方面，构建横向关系网络，为地区发展摄取资源。其一，中心将当地彝族民众组织起来，构建彝族本地居民之间的关系网络。中心由彝族人发起，招聘的工作人员多为彝族知识分子与本地彝族人。另外，当地彝族人都可以以志愿者的身份参加中心组织的各种活动。这种方式打破了彝族民众传统的以血缘关系为特征的关系网络，扩大了彝族民众人际交往的范围和空间，增加了新的交往方式和途径。其二，中心将海内外彝族知名人士与凉山彝族地区民众联系起来，构建彝族民众之间的关系网络。中心将北京、上海、成都三市以及美国的彝族名人吸纳进该组织，搭建起外地彝族名人与凉山本地彝族人之间的关系网络，并运用这种关系网络为凉山争取发展资金和项目。其三，中心搭建起当地彝族民众与国内外社会组织之间的关系网络。中心自2005年成立以来，先后与中美商会、国际美慈组织、全球基金、世界银行中国发展市场计划、耐克基金会、美国中华艾滋病基金会、国际行动援助、成都恩威药业等机构取得联系，并向这些机构争取凉山彝族地区发展的资源。其四，中心构建起彝族地区与全社会之间的关系网络。中心至今向社会募集了价值220万元人民币的救助物质和35万元人民币的善款，并利用这些资金组织彝族妇女开展生产自救活动；培训农村彝族女孩掌握工作技能，并帮助她们就业；开展彝族地区扶贫；救助因毒品、艾滋病致孤的儿童；利用彝族民间艺术形式宣传禁毒和艾滋病预防知识。另一方面，构建纵向关系网络，争取上级政府部门的资助与支持。例如，2007年，该中心被四川省民政厅评为“四川省民办非企业单位自律与诚信建设先进单位”。2008年，中心又获得凉山彝族自治州宣传部评选的“五个一工程奖”。2008年6月至10月，凉山彝族自治州越西县县委、政府、共青团、民政局、武装部、妇联等有关人员看望了中心“爱心班”的孤儿，并为孩子们捐款捐物^[33]。

以重庆市为例，截止2006年底，重庆市各级各类民间组织已发展5714个，其中，社团组织3699个，民办非企业单位2015个。仅市级民间组织就达995个。截止2008年10月底，重庆市共有社会组织7133个（市级社会组织1094个），其中社团4026个，民办非企业单位3091个，基金会16个。社会组织从2000年底的2673个，增加到2007年底的6710个，增长了151%，年平均增长率为17.7%。已培育农村专业经济协会648个、社区社会组织1067个、行业协会890个、培育各类基金会16个。全重庆市40个区县均建立了慈善会，有569个乡镇（街道）建立了稻草援助中心，初步形成了覆盖全市的慈善组织网络。在管理服务上，一是逐步完善政策法规。先后制定下发了《关于加快推进行业协会改革与发展的意见》等30多个政策文件，有力促进了社会组织组织的规范发展。二是创新社会组织体制机制，推进了政社分离改革。在全国率先开展了党政机关与社团的政社分离改革，实现了人员、资产、利益、业务和办公场所方面的“五脱钩”。三是加大了执法和监管力度。依法查处了重庆对外经济交流协会、重庆国际经济关系学会、市辣椒协会和市巴渝民间文化艺术协会等，同时通过登记管理、日常监督、年度检查、信息公布、执法监察以及清理规范评比达标表彰和职业资格认证活动等手段加强监管，规范了社会组织行为。四是开展了登记管理的规范化建设，按照《行政许可法》的要求，依法审批登记，规范工作流程、简化手续，提高了办事效率^[34]。

在经济社会发展中，重庆市社会组织的功能作用也日渐显现。一是在慈善和社会救助方面作用突出。汶川“5·12”地震灾害发生后，重庆市各类社会组织各显所长，发动社会捐赠，组织自愿服务，开展社会工作，甚至直接参与第一线的抗震救灾和灾后重建工作。重庆市社会组织及会员单位累计捐赠款物达3.29亿元，占全市捐赠款物总额的31.6%；二是在社会公益事业方面作用明显。主动参与兴办教育、科技、卫生、文化、体育、社会福利、环境保护等事业，积极提供社会服务，发挥了重要作用。据抽样调查，共举办公益活动15108场次，折合社会经济效益2.8亿元，主要业务创造社会经济效益102亿元；吸纳2495名社会人员就业，其中，下岗职工1821人，学生674人。三是积极承接政府转移职能。一些社会组织特别是行业协会积极承接了政府分离和转移的部分职能。据调查，有8个社会组织承担了政府委托17项职能，社会组织参与社会建设项目25个，协助政府招商引资5000万元。渝北区餐饮行业协会受政府委托向国家成功申报了“中国水煮鱼之乡”和“中华美食街”项目。8个社会组织荣获“重庆市城镇发展与耕地保护的经济分析”等重大课题研究成果。四是服务会员作用显著。据调查统计，共举办培训3168次，组织研讨900次，举办或组织参展216次，提供咨询服务14913次，协调会员之间或会员与消费者之间纠纷2493次，促进了各会员或会员企业的健康、协调、可持续发展^[35]。

2.对外国驻华社会组织监管的困惑

随着社会组织在全球范围的活跃发展，一些境外社会组织纷纷在华设立分支机构开展活动。这些组织在华开展的活动已经涉及经济、教育、文化交流、社会福利等多个领域，而中国现行的法律对此却缺少有效的监管。从主体上看，在涉外社会组织监管问题上，一方面政府的民政部门作为法定的监管主责部门发挥着作用，但由于是涉外单位，政府的外事部门又直接对涉外的社会组织进行着管理。这种双重管理体制不可避免地导致了行政权行使上的实际落空；从依据上看，对涉外社会组织的监管主要依赖于各行业监管法规中涉外问题的表述，缺乏统一的标准；由于各行业发展的不平衡，不统一的管理越发引起监管的混乱。此外，由于在华涉外社会组织的活动范围呈现明显的跨地区性，并且在活动中经常临时雇用或招募本土工作人员，从而使政府在进行监管过程中受到行政区划的局限，容易形成监管的空白地带和领域。最后需要特别指出的是，从操作层面上讲，由于中外金融体系的不同，特别是我们在社会组织账户管理等具体问题上缺少相关规定，很难对社会组织名义下的出入境资金往来进行有效的区分和监控。例如，曾经有境外驻华慈善机构利用跨国民间慈善援助名义帮助企业进行偷漏税活动，并通过提供境外虚假接收证明和通关证明的形式进行金融诈骗。

3.社会组织违法犯罪概况

社会组织的不当营利现象也相当严重，部分社会组织违背自身的宗旨，置社会公共利益于不顾，打着社会组织的公益旗号，冠冕堂皇的从事各种营利性的活动，进行投资或者开办工厂。他们将营利作为社会组织的目的，而不是作为其可持续发展的手段。这样社会组织就沦为不法分子不当营利的工具，丧失了其固有的公共使命。如办资金的民间组织“重庆市万州区王牌职业培训学校”，涂改民办非企业单位登记证书；“重庆市万州区天主教圣爱服务中心”擅自更改民政局登记核准的法定名称、超规定的业务范围开展活动。

有的组织犯罪组织组建用于掩护其非法活动的合法外衣组织，通过营利组织，将其犯罪组织成员吸收为会员，利用组织活动等形式进行人员召集和活动，实现掩护其非法活动的目的，规避警方监管；有的则是织犯罪组织的首要分子或骨干成员主动参加到社会组织，如慈善组织、民间救助组织等，成为这些组织的会员，别是某些有组织犯罪成员通过参加社会组织而捞取政治资本和民意资本，再利用其从非法经济中攫取的不义之财向政府或权力部门渗透，建立保护伞和关系网，从而向黑社会性质犯罪组织发展，严重危害社会。

政府对社会组织在管理上的滞后和低效率为有组织犯罪利用社会组织提供了空间。有的犯罪组织通过向慈善组织捐款后收取返还款的形式逃税和转移资产，也有的犯罪组织向慈善组织捐款后进行指定承包从而完成洗钱。此外，有组织犯罪组织还通过控制、胁迫、利诱等手段驱使社会组织对第三方施加压力或营造声势，从而为其实施犯罪创造条件。

有的组织和政府官员或赢利组织高管内外勾结，行贿、洗钱等，如中央电视台《东方时空》2009年6月11日播出《中介组织参与腐败透视》揭露了部分社会组织的腐败犯罪行为。有的中介机构成为内外勾结、收受贿赂、权钱交易的工具，如2009年2月27日重庆市第一中级人民法院刑事审判庭，对一起受贿案进行公开宣判。被告人蒋勇，47岁，原重庆市规划局局长、党组书记；被告人唐薇，40岁，和蒋勇是情人关系，经过法院审理查明，2002年以来，蒋勇和唐薇共接受贿赂共计人民币1615万多元，另外蒋勇单独受贿181万多元。这些中介组织和权力部门之间有着千丝万缕的联系。中介参与商业贿赂，政府官员权力寻租所滋生的腐败，对于公正的市场环境的形成，对于权力机关清洁运行都有着极大的危害。究其原因，各方面存在着强大的利益驱动，而相关的法律规定，也存在着一些缺失。

4.中国社会组织治理基本模式

中国社会组织治理路径有三种：境外推广型、内生主导型、政府主导型。

境外推广型，就是国际社会组织通过设立中国分支机构和培育中国社会组织而构建的发展模式。美国霍布金斯大学的萨拉蒙（Salamon）教授将20世纪后期以来社会组织的兴起与繁荣称为一场全球性的社团革命，中国的社会组织的发展正是在这种国际国内环境下得到第一次实践和第一种探索模式经验的^[36]。它们的表现形式包括:资助型基金会，如福特基金会、乐施会；项目运作组织，如国际小母牛项目；会员制组织或者国际网络，如外资企业的行业协会，国际学术网络在中国的分支等。由于登记管理体系对于海外在华社会组织规范的欠缺，它们中的许多以办事处、项目点，或者特批的形式存在。

内生主导型，就是以草根组织为代表的社团蓬勃发展，依靠群众基础开展自我活动、自我服务自我发展探索。这种类型可以再分为自下而上型(草根型)、合作型(半官半民型)。

自下而上的草根型社会组织，由于受到现有登记管理条例的限制，自下而上的社会组织中绝大多数是尚未获得民政部注册登记的社会组织身份的草根组织，主要特征是:主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界；其产生过程与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物。其主要表现形式是在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带，往往依靠精英人物发起成立一定的组织(正式的或非正式的)，他们动员媒体和各种社会力量，利用来自民间的各种资源，瞄准一定的社会问题开展积极的活动。特别在以下方面是自下而上社会组织活跃的领域:(1)以公众参与为基础的环境保护组织，如自然之友、地球村、绿家园；(2)市场经济孕育的自发性行业组织:(3)依托城市社区的志愿者组织；(4)独立的思想库，如天则研究所、天恒可持续发展研究所、华夏经济社会研究所等；(5)依托大学开展公益咨询的专家组织；(6)以大学为背景面向社会的大学生组织；(7)农村以经济技术为主要纽带的农民自发组织；(8)民办公益服务组织，如民办学校、民办非赢利医院、面向残疾等特殊人群的福利组织等。自下而上的社会组织具有社会转型中的多样性、自发性和随意性等特点，具体表现为:活动领域及方式的多样性，组织管理及运作的自发性，制度设计及约束的随意性。这些特征制约着这类组织的发展，使其在组织的规模、绩效、社会公信度等许多方面受到限制。在政府仍然占主导的社会里，这类社会组织的处境较为艰难，大多以变通的存在方式和依靠海外资源进行活动，从可持续发展的角度，它们面临着如何加强本土社会的根基和自身组织制度建设的挑战。

官民合作型，也是一种在中国值得探索和思考的社会组织类型。它主要出现在市场经济发展较成熟，政府观念转变较快的地区，如江浙地区。其主要特征是出现政府与民间的良性合作模式，即政府促动、民间运作、社会主导的模式。典型的例子如浙江省温州市烟具协会，其2002年初游说欧盟，进行行业维权的行为引起国际瞩目，其实这个功能活跃被人们认为是典型自下而上的协会，最初是由政府推动创立，并加以行政授权、强制入会的，至今协会的办公地点还与鹿城区烟具产品质量整顿办公室并处一室，两块牌子各自地挂着。但是与自上而下社会组织不同的是，这个协会中政府的积极作用在于整合企业的市场需求，而不是从政府的角度创造需求；在运作中充分交由企业操作，政府予以支持、满足企业要求，而不是要求企业完成政府指令。这一模式尽管还存在着需要探讨的问题，但实践表明，它的确创造了一种政府与社会良性互动的可能。在现有法律政策框架中，政府角色起到重要作用的情况下，合作型的制度安排和实现条件非常值得研究。

从“自下而上”社会领域的生长来考察，中国的改革开放始于经济改革，市场的作用较早体现出来，经济职能逐步从国家领域得到分化，国家虽然仍然是社会资源的控制者，但与改革前相比，社会也已经成为控制资源的潜在有力力量，社会占有资源多元化，社会的自主性慢慢地表现明显，市场机制的发育内生出一部分社会空间，出现了相对独立的个人与社会力量，一大批草根型社会组织的存在便是市场机制内生的社会空间的反映，从某种意义上说，市场经济造就了公民社会的主体、拓宽了空间、培养了意识形态、营造了自治机制^[37]。

政府主导型，主要是主动剥离部分政府部门逐步实现社会组织化，引导依附于政府的相关事业单位及部门逐步实现社会组织化，支持自下而上的具有雄厚群众基础的社会团体成长为规范运行的内生型社会组织。“政府主导模式产生以后，中国社会结构调整进程将得以加速，调整力度将逐步加大，调整的效果将日益凸显。”^[38]它们的主要特征是:主要社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域，产生过程与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物。自上而下非赢利性组织表现为在政府周围出现了一大批不以党政面目出现的机构，它们通常登记为独立的法人，往往行使着原由党政机构承担的职能。主要包括三个形式，一是补充形式，即在外交、农业、环保等一些政策领域，主要作为相关公共领域的补充形式发挥作用；二是协调形式，即在如冶金、纺织等一些行业管理领域，主要作为政府对相应行业进行管理的协调形式发挥作用；三是执行形式，即在如扶贫、妇女、劳工、残疾人等一些社会政策和福利领域，主要作为政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。自上而下的社会组织具有典型的转型时期的双重属性:一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性；另一方面又具有逐步增强的自治性，以及基于不同利益形成的面向市场和社会不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量，回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为这类组织对于自上而下的各种资源，包括编制、预算、职能、地位等，有着强烈的依赖，会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特。后者则表现为随着这类组织的成长，它们越来越感受到来自政府的干预过多及其严重的束缚，会积极谋求在资源配置上的自主权，并努力争取来自政府之外的各种有利的资源。随着政府自身的精简和改革，这类社会组织能够从政府获得的资源在不断减少，它们必须要面对社会需求，而行政管理的制约、承担的部分政府职能，使之活力不足，难以取得社会认可。同时，当与国际社会的接触增多，行政色彩和半官方的身份成为一个障碍，这些使得部分官办社会组织产生独立的愿望，政府也在开始转变观念，推动社会组织的社会化。

从“自上而下”政府释放一部分社会空间来考察，中国在1949年以后建立起公有制和计划经济为特征的高度中央集权的政治体制，国家对社会资源实行全面的控制和垄断，被称为“全能主义”国家，独立的社会空间极为有限，但始自20世纪70年代晚期的经济体制改革和政治体制改革打破了这种格局，国家与社会的关系得以重塑，总体性社会走向开放化、市场化、多元化。“政企分开”、“政事分开”、“政社分开”、“党政分开”等过程，其实质上反映着国家权力边界从无限到有限的界定，个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等社会空间被释放出来。当然，应该看到，任何制度创新都存在着路径依赖，都不可避免地受到原有制度的制约。这使得中国社会自治领域的生长主要体现于空间的扩大，而不存在类似西方的国家与社会权力边界的明确界定。在西方，公民社会发展首先是作为与“国家”相对应的权力领域分化出来，即先有国家权力边界的界定和国家之外社会领域的独立，以后随着市场机制的成熟，经济生活相对独立出来，从而形成与国家、市场相对独立的社会领域。而在中国，却不存在清晰的国家与社会的边界，它是经历了总体性社会国家与社会高度统一的状态之后，随着政府职能转换，而逐渐从国家领域分离出来的社会空间。国家与社会权力边界的模糊，使得“社会领域”的生长空间缺乏制度性保障，而是通过各种个人的、变通的因素，在与国家不对等的互动中伸缩，导致许多不可预期、非制度化的发展现象。王名谈到:“改革开放以来就有相当一批从事扶贫、社会福利和公共卫生的境外在华NGO，数量估计有1万家，他们在中国开展活动最大的问题是，既没有相应的法律保障也没有法律监管。”^[39]正是由于这种转轨期独特的制度背景，中国的社会组织不能不带有一层朦胧的政府色彩和营利色彩。因此，在中国公民社会的演进过程中，政府从竞争性经济领域和社会领域退出实现由全能政府向有限政府的根本转换的任务还十分艰巨，而这恰好是中国社会组织治理改善的必要前提。

总之，在总体上国家主导的制度安排下，无论“自上而下”还是“自下而上”的社会组织，与政府的关系都是决定其资源、生存空间非常关键的因素。政府与社会组织互动所构成的制度环境构成了研究中国社会组织治理不能不考虑的问题。

【注释】

[1][美]莱斯特.M·萨拉蒙，贾西津，魏玉等译：《全球公民社会:非营利部门视界》，社会科学文献出版社2007年版。

[2]李秋婵：《论NGO组织的作用》，《经营管理者》2009年第8期。

[3]赵黎青、郭建平：《非政府组织在全球的兴起》，《学习时报》2002年3月18日。

[4]俞可平主编：《全球化：全球治理》,社会科学文献出版社2003年版，第31页。

[5]王守杰：《非政府组织从传统慈善向现代治理转型研究:发达国家第三部门变迁》,兰州大学出版社2008年版。

[6]托尼·麦克格鲁著：《走向真正的全球治理》，参见俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第163页。

[7][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第42页。

[8][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第43页。

[9][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第44页。

[10][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第48页。

[11][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第48—49页。

[12][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第49—50页。

[13][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第50页。

[14]参见周美芳：《论非营利组织治理理论与我国非营利组织治理的方向》，《经济纵横》2005年第8期。

[15][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第74页。

[16][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第74页。

[17][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第75页。

[18][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第75页。

[19][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第757页。

[20][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第83页。

[21][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第84页。

[22][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第85页。

[23][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第90页。

[24][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第92—93页。

[25][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第96页。

[26][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第96页。

[27][美]朱莉·费希尔著，邓国胜、赵秀梅译：《NGO与第三世界的政治发展》，社会科学文献出版社2002年7月第1版，第98页。

[28]参见郭国庆:《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社2001年版，第187页。

[29]参见《2008年社会组织年鉴》。

[30]邓云宁：《关于推动我国非营利组织发展的思考》，《传承》2009年第6期，第130—131页。

[31]民政部发布《2009年民政事业发展统计报告》。

[32]来源于《2010年兰州市民政事业发展统计报告》。

[33]李光勇：《本土非政府组织与少数民族地区社会资本的构建——以凉山彝族妇女儿童发展中心为例》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2010年第3期。

[34]李敏之等：《重庆市社会组织建设管理调研报告》，《社团管理研究》2009年第3期。

[35]李敏之等：《重庆市社会组织建设管理调研报告》，《社团管理研究》2009年第3期。

[36]莱斯特·M，萨拉蒙、S.沃加斯·索科洛斯基，徐宇珊译：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，《公共管理评论》2008年第1期。

[37]储律国：《市场经济、市民社会和民主政治》，《武汉大学学报》(人文社会科学版)1999年第1期。

[38]莱斯特·萨拉蒙，谭静译：《非营利部门的崛起》，《马克思主义与现实》2002年第3期，第57—63页。

[39]王名：《中国第三部门之路》，来源：新浪网。