国外社会组织发展概况及治理路径

第一节　国外社会组织概况

1.国外社会组织发展概况

自20世纪80年代以来，社会组织在全球范围内得到了迅猛的发展，诚如美国学者莱斯特·萨拉蒙所言：“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对22个国家社会组织的研究，22个国家的社会组织是一个1.1万亿美元的产业，它雇用了近1900万个全职工作人员。社会组织的就业占所有非农就业的近5%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。如果将这22个国家的社会组织比作一个单独的国家，那么它将成为世界第八经济大国^[1]。

据统计，美、英、法、德、意、日、匈以及瑞典等国家，每20个工作岗位中就有一个在公民社会机构。社区就业方式灵活，大多属于非正规部门就业范畴。伴随着中国居民对社区依赖性的增大，中国城市社区也蕴藏着大量的就业机会。社会组织立足于社区服务需求，解决大批社区成员的就业问题，如一些城市建立的社区公共服务社接纳下岗失业者，成为下岗失业者的社区承接组织，再把他们组织起来参与社区活动及各种培训，创造再就业机会。据国家统计局对7个大城市的调查，70%以上的家庭累计可以为社会提供2000万个临时就业机会^[2]。

赵黎青、郭建平《非政府组织在全球的兴起》^[3]指出：20世纪80年代以来，非政府组织之所以能在全球各地蓬勃发展，是同这一时期人类文明进程的系列重大历史性变化联系在一起的。首先，是世界经济、政治格局发生的重大变化，特别是随着苏联解体和苏东集团的瓦解，东西方对峙的格局打破了，和平与发展作为时代的主题日益突显。发展，特别是南方的发展以及安全等成为国际社会优先考虑并迫切要解决的迫切问题。冷战时期的各国、各国家集团之间的分隔、互不往来，现在让位于资源、产品、人员、信息以及资金等各国之间越来越自由的流动。世界经济政治格局发生的上述变化，既对非政府组织的发展提出了客观需求，又为非政府组织的建立和发展创造了条件。其次，是非政府组织本身在社会经济发展中所表现出的效率和成就。20世纪80年代以来，非政府组织在从事社会经济发展事业中的表现，总体说是被认可的。因为，非政府组织所从事的一些活动是市场与政府都不愿做、没有做好或不能做的事情。非政府组织的活动填补了社会经济发展的一些空白领域，诸如环境保护、消除贫困、落后地区的教育等。再次，是科技特别是信息技术的发展。进入20世纪90年代后，信息电子有了飞跃性的发展，技术进步打破了信息流通的障碍。现代通讯技术和全球互联网络的形成，以及电脑、电子邮件和传真机的大量使用，使信息跨国界的全球流动越来越普及和便捷。在社会基层的非政府组织同全国性的非政府组织以及国际非政府组织之间，在发展中国家同发达国家的非政府组织之间，在各非政府组织同其资助者之间，各种思想、计划以及资料的交换可在瞬间完成。技术进步对全球范围的非政府组织网络的形成和发展起了决定性的支持作用。最后，是国际社会的普遍支持。进入20世纪90年代后，国际社会对非政府组织越来越重视，普遍加强了对非政府组织的支持。各重要国际组织，如联合国体系内的各机构（仅联合国确认的非政府组织就有1500个之多）、世界银行、国际货币基金组织以及各国政府都对非政府组织抱支持态度。这主要表现在：大幅度增加对非政府组织的资助，允许非政府组织参加各种官方会议，对非政府组织活动予以指导，培训非政府组织的工作人员等。近几年在国际援助领域里出现的一种重要趋向，是发达国家对外援助的资金分配对象，逐步从发展中国家的政府转向发展中国家的非政府组织。机构对非政府组织可以按不同的标准予以分类。从活动的范围看，有社区或乡村的地方性的、有全国性的，也有从事跨国活动的非政府组织；有松散的小组织，也有组织发达覆盖面广的全球性网络；有致力于单一问题的专门性组织，如环境非政府组织、人权非政府组织、妇女非政府组织；也有全面从事社会经济发展活动的综合性非政府组织。从非政府组织的支持者和资助者的角度看，可分为政府支持的非政府组织，国际组织支持的非政府组织以及由非政府组织支持的非政府组织。从地缘经济与政治的角度看，有北方的，即发达国家的非政府组织；有南方的，即发展中国家的非政府组织。从活动的目标与领域看，有发展取向的非政府组织和非发展取向的非政府组织。非政府组织活动所涉及的领域非常广泛。目前，在国外的乡村发展、扶贫、教育和保护妇女儿童等领域，都有数量众多的非政府组织在活动。据不完全统计，目前大约有三万个非政府组织在世界范围开展活动。鉴于当前国际社会已摒弃传统的发展概念，普遍接受可持续发展的综合性发展的思路，上述领域里活动的非政府组织都可称之为发展取向的非政府组织，即它们都致力于人类社会经济发展。目前，发展取向的非政府组织构成了非政府组织世界的主体。

2.国外社会组织治理路径

中国学者俞可平指出，西方治理和全球治理的理论与探索存在着不容忽视的全球危险因素。首先，全球治理基本的要素之一是治理主体，全球治理主体中的国际组织和全球公民社会组织在很大程度上受美国为首的西方发达国家所控制，因此全球范畴内的治理很难彻底摆脱西方国家的操纵。其次，全球治理的规则与机制大多由西方国家所制定和确立，这难免在很大程度上体现了西方国家的意图和价值。其三，特别需要指出的是，全球治理理论是建立在政府的作用与国家的主权界限模糊不清这一前提下的，强调治理的跨国性和全球性，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的依据^[4]。但学者王守杰认为欧美治理进程中的一些基本原则与共性仍具有现实的借鉴意义。他在《非政府组织从传统慈善向现代治理转型研究：发达国家第三部门变迁》^[5]指出：

首先，产权保护制度是治理的制度基础：产权保护是治理的制度基础，而产权保护则包括外在的刚性法律制度与内在的柔性道德制度。法治规范了政府的行为界限，也规范了公民的行为界限，这就是政府不经公民同意不得随意侵犯公民的个人合法财产，而公民也不能随意侵犯其他公民的合法财产。有效的产权保护制度是规范社会冲突，调整社会利益矛盾的利器。自1215年英国大宪章颁布以来，英国王权与议会的权力斗争就一直持续不断，但在王权、教权与贵族的权力斗争中一直没有形成一方独大的格局，最终形成了基于保护公民合法权利的宪政共识。1688年的“光荣革命”奠定了英国产权保护的宪政框架，确立了英国的宪法政府，从此规定不经议会同意国王不得随意征税，这从法律上确认了公民的财产权利不受王权的任意侵犯。宪政规则的确立并不意味着没有社会冲突，而是规范了王权与民权的冲突，使得以前人格化的流血冲突变成了非人格化的规则冲突并进而促进了制度的演变。英国宪政确立的重要意义，是结束了历史上血腥的权力争夺，也结束了英国封建王朝政权循环的历史。

其次，民主政治是治理的政治保障：民主的基本要求是法治政府、分权政府、有限政府和责任政府。福利国家的通病是大政府、小社会与大政府、小市场，这与保护产权的法治政府职能相背离。而法治政府的政策调控以法治为基础，政策调整的方向是小政府、大社会或小政府、大市场。政策调整的路径是政府职能的市场化、分权化、法治化及多中心化。简而言之，要在政府职能与市场和社会职能之间划界，政府的主要职能是提供公共产品，保障市场经济公平竞争的规则，而在私人领域则由市场去主导；在社会保障领域则由政府与个人共同去做。“良政”是欧美经合国家政治改革的方向，也是经济复兴、社会和谐的政治保障。独立的新闻媒体作为社会的子系统与整个社会系统及其他的政治、经济、文化社会等系统存在着复杂的关系，或对抗、或冲突、或协调。新闻媒体在缓解社会矛盾、化解社会冲突方面起着社会整合的功能。英、美媒体在维护社会制度方面起到了非常重要的社会整合作用，主要体现在：沟通社会各个群体，努力营造一个和谐的社会环境，并起到社会黏合剂的作用；媒体成为社会的排气阀和缓冲区，把低频率、高强度的社会冲突或动荡变成高频率、低强度的社会波动。对民主政治而言，言论自由可以保证人民对政府权力滥用予以监督。某些政论家认为，政府对公权的滥用比任何私权的滥用危害更大，当言论自由用于媒体时它是对政府的制衡力量，例如在美国的“水门事件”中，由于包括媒体在内的各种压力，最终迫使尼克松总统辞职。以媒体为代表的言论自由是制衡政治权力的一个重要权力中心。言论自由还是政治和社会的一个安全阀，也是自由宪政的要义之一。如果不允许言论自由，而压制异见，反而可能使其走向地下，直至采取暴力方式来改变现状，使政治与社会秩序发生断裂。正是在这个意义上，可以说，有了言论自由社会可以在更好的良性分裂和必要的意见一致之间保持一种不稳定的均衡，在保持总体稳定的同时又可以有局部弹性，从而在传统与变迁之间保持平衡。

最后，中产阶级是治理的社会基础：自治而具有活力的公民社会是社会发展与稳定的基石。1689年的“光荣革命”是英国由近代封建专制君主制向现代立宪君主制转变的标志，也是英国社会由依附性的臣民社会向契约性公民社会转变的标志。市场经济要求的是建立_在法治基础上的平等交换，它冲破了封建的等级制度、身份制度和等级观念，它同时也用流动性的契约公民取代了固定在封建采邑基础上的臣民，因而市场经济的发展使得英国独立于政治社会之外的各种行业团体、协会及慈善团体等公民社会组织获得了很大的发展空间。这些非政府组织广善布施、大行善事。目前，非政府组织在英国的社会稳定功能越来越强大，其总产值已占全国GDP的6.6%，而人力资源占总就业人口的12.3%。一个法治政府与一个充满活力的公民社会是社会和谐关系的基础与保障。良好的治理与传统的管理并不尽相同，传统政治强调的是单向的领导与服从关系，治理强调的则是政府与公民社会的伙伴关系，是双向的互动关系，既强调自上而下的政府服务，又强调自下而上的公民自我治理，充分发挥政府与公民个人的双重积极性。目的是要把政府的善政与公民的自治结合起来。

这是从宏观上对西方的社会组织治理认为需要借鉴的。实际上社会组织治理是一个繁杂而有系统的社会工程。除了需要宏观上的原则框架的建构，也需要中观上得理论支撑和微观上的社会行动。

各国治理的追求不仅仅是经济增长，还有政治发展及社会和谐等多方面的目标，并且“良治”必须放在全球范围内进行评估。英国学者托尼，麦克格鲁曾指出，全球范围内的治理存灾着五大缺陷。其一，是管理的不足，从金融到环境治理的关键领域中，存在着不同程度的国际公共物品供给不足和管理缺陷。其二，虽然减少贫困和促进发展将近50年来已成为全球治理的基本目标，但全球不平等与社会排斥的不断扩大表明理想与现实之间的鸿沟越来越深。其三，存在着协调的不足，尽管存在着多元的、分散的全球治理体系，但仍产生了相当的政策非理性、制度间的斗争。其四，是服从的不足，因为执行机制的相对无效，没有政府的治理很可能出现“搭便车”与不顺从的问题。其五，是民主的不足。全球治理的现状极不理想，存在着一个根本的缺陷，即缺乏民主和信任^[6]。

从国外对社会组织治理，除了以上宏观的原则之外，主要体现在以下几个方面，值得我们参考学习。

第一，对社会组织治理进行立法。在西方，无论是大陆法系和英美法系国家都通过立法对社会组织给予明确的法人地位。如对基金会，大陆法系主要将其归为财团法人，指法律上为特定目的财产集合赋予民事权利能力而形成的法人。英美法系中，政府、公司和社会组织在法律形式上都可注册为“公司”。英美法系中社会组织主要的法律形式包括非赢利公司、协会和信托，许多基金会都采取公益信托的形式。有了明晰的立法规定，使社会组织的治理有章可循，并明确规定了委托人、受托人和受益人的权利与义务。

在美国，根据联邦税法501C3，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，从事非赢利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定社会组织的活动，多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。美国对社会组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。社会组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对社会组织的管理职责分散在许多部门中，经济企划厅负责一般社会组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性社会组织的登记注册，对不同类型的社会组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对社会组织实行综合管理的机构，它是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何其他机构，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。由它统一负责社会组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的社会组织进行审查监督，较为充裕的资金来源，在一定程度上确保社会组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。

英国社会组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善它们被称为“志愿部门”，比我们通常意义上说的“非赢利部门”的概念要窄，其历史可以上溯到几个世纪以前，英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范社会组织和非赢利行为的法规。另外，有些国家针对非赢利部门设有专门的基本法律，用以促进这类组织的发展和规范其活动，如日本的《非营利组织法》，南非的《特定非营利活动促进法》，德国的《结社法》，匈牙利的《公益组织法》，捷克的《公益法人法》等等，侧重点各不一样，但其作用地位均是予以公民自组织更大的法律生存空间，明确社会组织的法人地位，将之纳入适当的法人制度体系，以确保社会组织的自主性、自治性。

第二，强调信息公开。美国对社会组织进行监督的一个重要手段就是实施所谓的“公开原则”，联邦法律规定任何人都有权向社会组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表；同时，人们也可写信给税务部门以了解某社会组织的财务情况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定:只要交付“合理的费用”，公众中的任何成员有权获得慈善组织的年度账目和财务报告(Rochester，1995)。对那些公益性社会组织来说，信息披露的要求不亚于上市公司。

第三，政府的积极介入，与政府形成伙伴关系。美国联邦或中央政府对社会组织的建立和解散及职能规范有着重要的作用。立法部门即国会负责有关社会组织法律的起草工作；司法部门主要对各种法律上的争议及对指控违法行为进行裁定；而行政部门则对社会组织的登记和减免税待遇，特别是对社会组织的管理与监督起着重要的作用。在理念上，社会组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系，政府有义务就主要的社会发展问题同他们协商。这样，社会组织就可以参与到政策的制定过程，与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国，政府和社会组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询他们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统；每年对协议的实施情况进行评估。相应的，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏：“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”

拉丁美洲NGO的力量是NGO能力的日益增长和拉丁美洲政府长期无力提供基本服务或实施发展政策的结果。现在那些“制度化程度很微弱”的国家被国际力量推动着进行机构改革和私有化，它们开始求助于NGO以避免日益加重的贫困和社会动荡。例如，玻利维亚社会突发事件基金会在1986—1991年期间通过基层支持组织获得1400万美元资金^[7]。玻利维亚的情况也说明了政府的政策是如何由政府与NGO的相互作用而定型的。在1990年，当政府试图登记NGO并确定它们的义务时，谈判的结果使对非营利组织的税收由年度预算的10%降到了1%。尽管政府没有放弃关闭NGO的“权利”，但政府保留了3年的观察期。拉丁美洲的NGO帮助改革了它们所处的社会制度。甚至在20世纪六七十年代的巴西、智利和阿根廷军人专制时期，NGO仍获得了反对党无法得到的“政治空间”。这之所以成为可能，部分是因为NG0是非政党的。事实上在哥伦比亚，主要的政党是代表上层和中上层阶级的。哥伦比亚某一NGO项目主任法加多(Miguel Fajardo)认为：“有组织的农民力量强于任何一个政党，政党只是在名义上代表国家实体，但是在地方层次上不代表人民”。有时NGO独立运作的能力可能会被损失。例如在尼加拉瓜桑迪尼斯塔(Sandinista)时期，NGO逐渐失去了游说政府的能力，越来越缺乏自主活动的能力。另外，NGO的影响力可能会被传统的对立团体所削弱。例如在洪都拉斯的农民组织对于农业改革政策的影响以及运作的自由程度要比萨尔瓦多的农民组织大。这是因为在萨尔瓦多的土地所有者历来对政府能够施加较大的影响。一个称为方达萨尔(Fundasal)的萨尔瓦多基层支持组织利用十多年的时间发展了一个农村自助模式，但政府对推广这一模式不感兴趣，因为这样会建立自治的农民组织(Stein，1990)^[8]。

与拉丁美洲不同，在亚洲，政府NGO之间的关系“主要由政府及其机构决定”。根据唐敦(Tandon)的观点，NGO同政府的联系有依赖、对抗、压制、合作等形式^[9]。

此外，还存在政府对非赢利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践，政府采购，尤其是公开招标的方式，是一种既能有效提供必要的财政支持，同时又不至于过多干涉社会组织内部事务的机制。国外社会组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是社会组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是社会组织获得资金的极其重要来源。在美、意、日等国，来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上，构成了社会组织总收入的最大部分。在美国，近年来的一个新趋势是非赢利部门日益变得商业化起来。政府补贴，包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家，社会组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国社会组织收入的68%来自政府，法国则占到60%。在美国，政府除了给社会组织以直接的资助外，还通过所得税豁免、私人和企业非赢利捐款的减税等对社会组织提供间接资助。

从20世纪80年代后期，政府试图收编大型的、成功的基层支持组织，而让小的、不成功的NGO自由发展。收编为政府提供了正面宣传，并允许基层支持组织在农村地区工作而使他们远离了在首都的倡议活动。例如在肯尼亚，政府通过资助一个名叫瓦纳瓦科的基层支持组织(Maendeleo Ua Wanawake)作为对妇女组织发展的回应，该组织是殖民时期由欧洲妇女创建的乡村发展NGO。该组织的花费支出必须得到地方管理机构的认可，以避免“分裂集团”使用这些钱。虽然政府对待国际NGO要好于本地组织，但政府频繁限制NGO与国外的接触以试图控制它们。苏丹和肯尼亚政府曾用逃避进口税的这样一种猜测性理由指责并取消了基层支持组织的注册。与此类似，1989年乌干达政权要求所有NGO进行注册，并禁止NGO在进行野外项目时使用无线电话进行通讯。官方的国际捐助者要求NGO在获得它们的支持前必须得到政府同意，这一做法使这些政策得到了加强^[10]。

尽管政府有利用NGO的资金优势的愿望，但国外的经济支持加大了政府对NGO的怀疑。例如，在肯尼业，NGO是提供对外贸易的最大来源。尽管水利发展部90%的服务依赖于NGO，卫生部50%的项目依赖NGO，但这些项目的国外支持是直接与NGO联系的。“首先，这是一大笔领导人无法动用的巨款；其次，它使政府在不稳定的资金援助面前变得极为脆弱；再次，它使管理者们难以规划，简直无法估计会发生什么。”^[11]

在农村地区从事觉醒运动的基层支持组织激起了特别的消极反应。1983年，肯尼亚的基督教发展教育服务组织被政府解散，因为它从事了农村组织领导人的培训活动。基层支持组织也会被看做是种族叛逃者和政治竞争团体的庇护所。1986年津巴布韦限制了在马塔伯利莱德(Matabelealand)地区的一个基层支持组织的社区发展工作，因为它的项目使曾与扎努(Zanu)领导的政府战斗过的流亡分子受益^[12]。

尽管在一些非洲国家，NGO和政府之间的关系是猜疑且摇摆不定的,任何关丁非洲NGO-政府关系的总结都会遭到一定程度的怀疑。第一，政府有时重视基层支持组织在某些问题上的倡议，如迫害女婴的问题；第二，在一些国家已建立了联合的政府-NGO会议，如尼日尔和布提纳法索；第三，私有化政策导致了NGO较好的待遇。例如在加纳，1970年代的军政府颁布了法律禁止在得到政府任命的委员会的批准之前成立私人志愿团体，在20世纪80年代后期，政府官员同NGO有零星的交流，许多政府官员忽视了NGO的作用，然而到20世纪90年代初，NGO的运作“或多或少不受干涉了”，部分是因为世界银行推动机构调整的资助基金的大量涌入。然而，政府政策不能简单描述为“不干涉”。尽管基层支持组织获得了广泛的自由，但它们被鼓励到公共服务很少的小社区内工作，如布提纳法索的基层支持组织^[13]。第四，引入外部独立董事。社会组织特别是其中的公益性非会员制组织，国外主要由独立、志愿的董事组成，不仅独立于内部管理层，也独立于原始捐助人，以克服社会组织可能存在的“内部人控制”。独立董事来源于有关的社会知名人士、咨询公司、律师事务所、会计师事务所等。较大的社会组织还允许董事会设立专门委员会，如财务审计委员会、工薪委员会等，并由独立董事组成，承担额外的责任。第五，建立民间评估和监督组织。美国有许多监督机构本身即是社会组织，如全国慈善信息局(NICB)和公益咨询服务部(PAS)等。全国慈善信息局是美国最早成立的民间评估机构之一，其最主要的工作是对慈善组织的非赢利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使公司、公司基金会、小企业、个人等捐赠者更明智地捐款。它们同时也对慈善组织的董事会制度、资金筹集与使用制度、信息披露制度、公共责任等多方面制定详细的行为标准。第六，强调社会公众和舆论监督。社会公众监督是实现基金会社会责任的重要保障机制。其机制是社会公众均享有监督权，使每一个对该组织关心或有疑问的人都可对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格处罚，相当于给社会组织一个强烈的自律激励。此外，媒体的舆论监督也是一种重要模式。

可见，国外对社会组织的治理是多层次、多主体、全方位的治理，是典型的利益相关者治理的模式^[14]。

与组织自治相联系因素，先是一个清晰的、自我意识的对自治的组织承诺；自治的第二个关键是分散的财政支持，以使NGO独立于捐赠者，包括政府；第三个更为重要的因素是与基层民众的强有力的联系。尽管财政分散化和基层民众联系在压制性政治环境下，比在民主政治环境下难以做到，但它会使一个NGO在较为压制的政府下得以幸存^[15]。

基层支持组织的自治也可以通过三种相关的知识来提高它们是专门的技术知识、管理的优势和关于发展的策略知识。这些能力在较少压制的环境下最有可能显现出来，在这种环境下合作被视为一个影响政府政策的积极机会。最后，也就是自治的第七个关键是基层支持组织职员在培训政府专业人员时积累的经验。基层支持组织通过与政府的积极接触，有助于增强其自信和提高其自治能力^[16]。

第一，而且是重要的是NGO需要一个清晰的、自我意识的对自治的承诺。在墨西哥，1968年后的基层民众运动团体与以前流行的运动团体相比，更不愿意把自己并入官方机构之中，鲁宾认为：“不同的是，保持自治被作为优先考虑的事情。”^[17]

第二，在加强自治中最困难的是做到财政支持的分散。尽管在国内募捐私人财产可能对自治有着最有力的、积极的影响，但是在大多数第三世界目家，慈善捐赠较弱，国内募捐仍处于萌芽阶段，并且极少有基层支持组织及其网络来游说政府修改税收政策以有利于个人捐赠^[18]。

第三，公众基础。两种类型的NGO网络具有群众基础，即水平的基层组织网络，有时被称为“社会运动团体”，以及基层支持组织和基层组织或其他群众性团体组织，如工会，甚至是政党之间的垂直网络。相反，如果没有基层组织，那么基层支持组织的垂直或伞状体系就对自治没有影响^[19]。

有群众基础的基层支持组织、与基层组织有较强联系的基层支持组织同单独工作的基层组织和基层支持组织相比，具有更强的自治和政策影响力^[20]。

在增强职业化和加强与基层民众联系之间，基层支持组织常常面临困难的、潜在的成本权衡问题(tradeoff)。与此相同，基层组织和它们的网络可以从与专业支持者的联系中获益，这些专业支持者可与政府建立自治的联系。实际上，如果缺乏诸如基层支持组织的同盟，基层组织的政治变革很难成熟^[21]。基层支持组织也可帮助基层组织建立与某些政府间的联系，这些政府期望建立自己的地方组织^[22]。

第四，技术专长。基层支持组织获得的知识有科学或技术的,以及与此相关的政策。一般来说，技术专长来自于该领域的研究，例如在孟加拉国，到1990年布拉科(BRAC)的家禽繁殖知识已被政府和其他基层支持组织在7400个村庄进行了复制^[23]。

第五，社会和管理知识。基层支持组织和基层支持组织网络有时对政府施压，以进行可能影响政府政策的社会研究。在拉丁美洲越来越多的承担社会研究和科技研究的私人研究中心受到政府的资助。在印度自我雇佣的妇女机构推动政府创建了有关自我谋生的委员会。在基层支持组织的参与下，该委员会在12个月中穿行了18个邦，向基层支持组织和其他志愿组织散发了100万份问卷，以搜集有关妇女工作和家庭问题的信息。它的有关保护自我谋生者和提高他们生活水平的许多政策建议得到了采纳^[24]。

第六，策略知识。尽管参与和自下而上的管理这类普遍原则被广泛地接受，但它们在每次使用时，都必须在实践中再创造。这种再创造取决于是否有熟练的培训者，他们可能缺乏特定领域的知识，比如会计、市场或卫生教育。再创造也依赖于组织的和技术的专长，这些专长通过实际经验获得，且专门针对于某些特定的文化、地区、气候、土壤条件或资源^[25]。

介于基本普遍原理和专业技术知识之间的是“经验学习”策略，它们具有能力传播给包括政府在内的所有从事发展的组织。与同一个发展计划的地域扩展相比较，“策略知识”可以在不同环境下轻易复制。“传统复制”表现为呼吁活动或引导计划，非传统的复制则利用在地方层次上获得的知识来影响更广泛的决策^[26]。

第七，培训政府工作人员的经验。NGO-政府在项目实施中的伙伴关系，会导致增加自治或增加依赖。当基层支持组织培训政府职员时，自治极有可能被加强^[27]。